Sayıştay 1. Dairesi 42373 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2013

• Daire: 1

• Dosya No: 42373

• Tutanak No: 43916

• Tutanak Tarihi: 27.12.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Yemek yardımı

190 sayılı ilamın 2. maddesi ile, tazmin hükmü verilen … liranın sorumlularca temyiz edilmesi sonucunda Sayıştay Temyiz Kurulunca düzenlenen 10.05.2016 tarih ve 41838 sayılı tutanakla;

“İdarenin en fazla yemek maliyetlerinin yarısını karşılayabileceği geri kalan tutarın her halükarda memurlardan alınması gerektiği, Bütçe Uygulama Tebliğinde belirtilen rakamların asgari rakamlar olduğu memurlardan bunun üstünde bir miktar alınabileceği, ayrıca yemek yardımının Kanunda öngörülmüş bir sosyal hak olduğu ve memurları bundan mahrum bırakmanın eşitlik ilkesine aykırı olduğu, özel firmalardan yemek temininin memurların lehine değerlendirilmesi gerektiği vurgulanmış olup, yemek yardımından yararlanacak memurlardan yapılacak kesintinin yemek maliyetinin yarısı kadar olması gerektiği dolayısıyla kamu zararının yemek maliyetinin yarısı ile memurlardan yapılan kesintiler arasındaki fark kadar olması gerektiği vurgulanarak kamu zararının yeniden hesaplanmasını teminen verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın Dairesine TEVDİİ’ne” karar verilmesi üzerine Dairesince 321 sayılı EK İlamın 1.maddesi ile;

“11.05.2015 tarih ve 190 sayılı ilamın 2. Maddesiyle, ...İl Özel İdaresi personeline, yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar vasıtasıyla ...’ den yapılması sonucu kamu zararı yeniden hesaplanarak ...TL için tazmin hükmünün devamına karar verilmiştir.

İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan … ile gerçekleştirme görevlisi olarak sorumlu tutulan … temyiz dilekçelerinde özetle;

“2013 yılında memurlara öğle yemeği yardımı için; özel idarelerin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun kapsamında olduğundan ve söz konusu Kanunun 4’üncü maddesinde yer alan “Hizmet” tanımı kapsamında yemek hazırlama ve dağıtım hizmetlerine de yer verildiğinden ilgili Kanun çerçevesinde hizmet alım ihalesi yapıldığını ve … firmasıyla sözleşme imzalandığını,

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesinde; “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur adedine göre, kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. ” denilmekle, aynı yönetmeliğin 5, 6 ve 7 nci maddeleri yemek yardımının, memurlara kurumlarca oluşturulacak yemek servisleri aracılığıyla verilmesine göre düzenlendiğini, servisler aracılığı ile verilen ve yarısı yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek maliyetinin nasıl belirleneceği ise Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde, “Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez. ” hükmünün yer aldığını,

Yemek yiyenlerden yarısının alınacağı belirtilen yemek bedelinin, Yönetmeliğin 9’uncu maddesi ile yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınması gerekir dense de, ihale yolu ile yapmış oldukları yemek hizmeti alımında bu unsurlara tekabül eden payın hesabının mümkün olmadığını, bu nedenle yemek maliyetinin büyük kısmını oluşturan bu unsurlara tekabül eden tutardan sonra kalan kısmın yarısına tekabül edeceği düşünülen Maliye Bakanlığınca yayımlanan (2) sıra nolu 2013 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğinde göre ilgili tutarın memur personelden tahsil edildiğini, memurlara yemek yardımı için 2013 yılı İl Özel İdare Bütçesine konulmuş ödeneğin de aşılmadığını,

İl Özel İdarelerinin, 5302 sayılı Kanuna göre ilin geneline hizmet vermekte olduğunu ve mevcut personelin çoğunlukla mesailerini ilçelerde ve köylerde geçirdiğini, yapı itibariyle çoğunluğunun arazi personeli olduğunu, tüm personelin öğlen yemeği için bir ana merkezde toplamasının fiili olarak imkânsız olduğunu, bu mağduriyeti gidermek adına sözleşme yapılan firma ile il genelinde anlaşma yapılan çeşitli lokantalar aracılığıyla personele yemek verme imkânı sağlandığını,

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olarak memurlara nakden bir ödeme yapılmadığını, ayrıca yemeğin yenmeyip nakden bir ödeme yapıldığına ilişkin kanıtlara rastlanmadığını, bunun zaten mümkün olmadığını,

Sayıştay denetimlerinin geleceğe yönelik, yapıcı, öneri getiren, kamu yönetiminin iyileştirilmesini amaçlayan çağdaş bir denetim olduğu için İdare olarak yapacakları işlemlerde ve uygulamalarda Sayıştay Temyiz Kurulu Kararlarının yol gösterici olarak kabul edildiğini, yapılan uygulamaların mevzuata ve hukuka uyar olduğu teyidi yine aynı konu ile ilgili Sayıştay Temyiz Kurulu Kararlarının bulunduğunu, (Örnek Sayıştay Temyiz Kurulu Kararları: (EK: 1) 25.01.2011 tarih ve 32822 tutanak no lu, (EK:2)28.02.2012 tarih ve 34467 tutanak no lu, (EK:3)10.04.2012 tarih ve 34773 tutanak no lu, (EK:4) 25.12.2012 tarih ve 35990 tutanak no lu ve yine (EK: 5)26.06.2012 tarih ve 35309 tutanak no lu Sayıştay Temyiz Kurulu kararında;

“Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre yemek yardımının yapılabilmesi için, Yönetmelikte belli şartlar öngörülmüştür. Kurum bütçelerine memurlara yiyecek yardımı yapılması amacıyla konulan ödenekten ancak, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşlara ödeme yapılabileceği düzenlemesi bulunmakla birlikte, bütçeye bu maksatla konulan ödeneğin aşılmaması, Bütçe Uygulama Talimatına göre memurlardan ek göstergelerine göre yemek karşılığı alınması gereken miktarın alınması şartıyla, ihale yapılmak suretiyle de memurlara yiyecek yardımı yapılması mümkündür. ” ifadesinin yer aldığını,

Bu konu ile ilgili son çıkan Sayıştay Temyiz Kurulu kararlarında, bu yolla verilen yemek yardımının yemek yiyenlerden yemek maliyetinin yarısının alınması kararı gereğince, son Sayıştay Temyiz Kurulu Kararlarından sonra yapılan yemek ihalesinde memurlardan yemek maliyetinin yarısının tahsil edildiğini,

Bahse konu hizmet alımının kamu zararı olduğu iddia edilse de personelin yemek ihtiyacının karşılandığını ve ortada firmanın bir maliyete katlandığını, firmanın idarece sözleşme ve şartnamede belirtilen şartları yerine getirerek verilmesi gereken hizmeti yerine getirdiğini,

5018 ve 6085 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler karşısında yapılan bir harcamaya kamu zararı denilebilmesi için mevzuata aykırı olmasının yetmediğini, kamu zararından bahsedilebilmesi için kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerektiğini, mevcut olayda kasıt, kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık ve kamu kaynağında eksilmenin de söz konusu olmadığını,

Zira Sayıştay Temyiz Kurulu’nun da bu konuda her defasında farklı kararlar verdiğini, örneğin; 30/06/2015 tarihli ve 40734 sayılı kararında “...Söz konusu ödemenin tamamının tazminine karar verilmesi gerekir. Dolayısıyla mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerçekleştirilen ihale bedelinin tamamına tazmin hükmünün verilmesi gerektiği anlaşılmıştır.” diyerek daire kararını onadığını, 08/05/2012 tarih ve 34915 sayılı kararında ise; "... Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin kararının bu tutara göre hesap edilmesi için 1312 sayılı ilamın 26 ncı maddesine ilişkin kararın bozularak Daireye tevdiine” karar verildiğini, 30/06/2015 tarih ve 40728 sayılı kararında ise "... Personelden yemek kesintisinin maliyetinin yarısı tutarında olması gerektiği” ve10/05/2016 tarih ve 41838 sayılı kararında da “Kamu Zararı Tutarının yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen Bütçe Uygulama Talimatındaki rakamlar arasındaki fark kadar olması gerekmektedir.” denildiği ve bu sebeple daire kararının bozulduğunu,

Temyiz Kurulunca farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık bu mevzuat karşısında henüz kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı verilmediği de göz önünde bulundurulduğunda, bu yorumlardan birini tercih ederek ödeme yapan sorumlular hakkında tazmin hükmü verilmesinin, hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmayacağını,

Birçok Temyiz Kurulu Kararında, Sayıştay’ın aynı mahiyetteki yemek yardımı uygulamalarında idare lehine kararlar verildiğini, hatta bu konuda verilen son kararlardan olan 08.02.2017 tarihli ve 42713 tutanak sayılı (EK 6), 08.02.2017 tarihli ve 42717 tutanak sayılı(EK 7) kararlarında dahi yemek maliyetinin tamamının kamu zararı olarak değerlendirilmediğini ve kararların bozularak dosyaların ilgili dairelere tevdiine karar verildiğini,

Güncel kararlarda da aynı konu ile ilgili farklı içtihadi karar oluşması ve halen başka illerde aynı uygulamaların sorunsuz devam etmesi, diğer kurumlara Sayıştay’ca herhangi bir şekilde tazmin hükmü uygulanmamasının adalete olan güveni sarsacağını,

Türkiye Cumhuriyeti’nin bir bütün olduğunu, farklı kurumlarda yapılan aynı düzeydeki uygulamalar arasında çeşitlilik olmasının Anayasamızdaki “Kanun Önünde Eşitlik ve İdarenin Bütünlüğü İlkesi” ile bağdaşmayacağını ve hukukun üstünlüğü ilkesini zedeleyeceğini,

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yardım Şartları” başlıklı 5’inci maddesinde yer alan “kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de; bunun Kanunda ön görülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerektiğini,

Savcının da görüşünde; memur personelin yemek ihtiyacı, ihaleyi kazanan yüklenici firma vasıtasıyla karşılandığından, 2013 Yılı 2 No lu Bütçe Uygulama Tebliği’ne uygun olarak katkı payları memur personelden tahsil edildiğinden ve benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan; sorumluların beraatına karar verilmesinin yerinde olacaktır şeklinde mütalaa edildiğini,

Yukarıda açıklanan gerekçelerle tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Temyiz dilekçesinde, Dairelerinde çalışan mamurların yemek ihtiyacı için ihaleyi alan firmaya yapılan ödemenin Memurlara Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4,5,6,7 ve 9. maddelerine, 4734 sayılı Kanunun ilgili hükümlerine, 2013/2 Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği hükümlerine uygun yiyen personelden katılım bedeli alındığını, ayrıca benzer olaylarla ilgili dilekçesinde belirtilen tazmin kararını kaldıran Temyiz Kurulu kararının bulunduğunu ileri sürerek tazmin kararının kaldırılmasını,” istemektedir.

657 sayılı Kanun’un 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde: “Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.” demektedir. Aynı Yönetmeliğin 9. maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplanması esastır.

Bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesi her yılbaşında Bütçe Uygulaması Talimatı ile belirlenmektedir.

Dosyanın incelenmesinde adı geçen ...İl Özel İdaresi memurların Öğle yemeği ihtiyacını 4734 sayılı Kanuna gereği Yemek İhalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılanmış olup yemek yiyen memurlardan 2013 yılı Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payı tahsil edildiği anlaşıldığından yapılan ödeme yasaya uygundur.

Ayrıca; benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmektedir.

Arz ederim.” Denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; ...İl Özel İdaresi personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapılması sonucunda tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır. Kamu zararı firmaya ödenen tutardan personelden kesinti yoluyla yapılan tutarlar düşülerek hesaplanmıştır.

İdarece ihale gerçekleştirilmiş ve personelden bütçe uygulama talimatıyla gösterilen asgari tutarlar üzerinden kesinti gerçekleştirilmiştir. Ayrıca temyize başvuran sorumlular ticket uygulamasıyla sadece yemek yenildiğini ve nakit alışveriş yapılmadığını beyan etmiş, rapor dosyası ve eki belgelerde de nakit olarak yiyecek yardımı harici kullandığına ilişkin bir belgeye de rastlanmamıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yiyecek Yardımı" başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı 'Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel İle sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli" başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.

Zira, bahsi geçen Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarının, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark kadar olması gerekmektedir.

Bu itibarla, 1. Daire tarafından 321 sayılı Ek İlam ile ...TL’ ye ilişkin verilen tazmin hükmünün; 10.05.2016 tarih ve 41838 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında belirtildiği üzere, kamu zararının yeniden hesaplanması için tekrardan BOZULARAK, kararı veren Daireye gönderilmesine, 6085 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi hükmü gereğince Başkanın bulunduğu taraf üstün tutulmak suretiyle,

Karşı oy gerekçesi

Üye …’un karşı oy gerekçesi;

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin Amaç başlıklı 1’inci maddesinde;

“Bu Yönetmeliğin amacı, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemektir.”,

Yapım Şekli başlıklı 3’üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz.”,

Yemek Servisi Giderleri başlıklı 4’üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.”,

Yardımın Şartları başlıklı 5’inci maddesinde;

“Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir. Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir. Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.”,

Yemek Maliyetinin Hesabı başlıklı 9’uncu maddesinde ise,

“Bu Yönetmeliğin 4’üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” denilmektedir.

Yukarıda anılan Yönetmelik hükümlerinde; yemek servisi için gerekli personel, bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumca karşılanacağı ve bunların yemek maliyetine dahil edilmeyeceği ifade edilmektedir. Yönetmelik, kurumun kendi yemekhanesinde yemek üretilmesi halinde maliyetinin yarısının memurlardan alınmasını öngörmektedir. Kurumun kendi yemekhanesinde yemek çıkarması halinde, yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil değildir. İhale usulü ile alındığında ise firma kar payı da dahil olmak üzere tüm bu unsurlar maliyete dahildir. Bu nedenlerle Yönetmeliğin çıkarılış amacının kurumun kendi yemekhanesinde yemek çıkarılması esasına dayandığı göz önüne alınarak, ihale usulü ile yemek hizmeti alınması halinde uygulanmasını gerektiren bir mevzuat bulunmamaktadır. Bu doğrultuda para veya para temsili (ticket vb.) araçlar verilmek suretiyle yemek verilmesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Bu itibarla, 321 sayılı ek İlamın 1. maddesiyle ...TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına, karar verilmesi gerekir.

Üyeler …’ in karşı oy gerekçesi;

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Kanuna tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımı, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla “yemek verme” şeklinde yapılabilecek bir yardım olup, kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanmasının, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Kaldı ki 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir Kanun değildir. “Mal” ve “hizmet” alımları ile “yapım” işlerinin ihalelerini kapsayan Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi ihale ile tedarik edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Kanunun 4 üncü maddesindeki tanımlamalarda, idarelerce alım yapılması planlanan ihtiyaçların, hangi alım türünün (mal, hizmet veya yapım) kapsamına girdiği ortaya konulmakta olup, ihtiyaca uygun alım türüne göre ihaleye hazırlık yapılması ve ihalenin gerçekleştirilmesi gerektiğine işaret edilmektedir. Yani idarelerce örneğin “yemek hazırlama ve dağıtım” ihtiyacının, bu Kanun kapsamında ancak “hizmet” olarak ihaleye çıkarılabileceği; aksine idarelerin bu ihtiyaç için örneğin “mal” veya “yapım” ihalesi yapamayacakları vurgulanmaktadır. İlama konu olayda ihalesi yapılan “yemek” yardımının tedarik yöntemi, kapsamı ve içeriği, 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirlenmiştir. İdareler bu iki mevzuatta belirlenen içerik ve tedarik yöntemlerine uyulmak kaydıyla, yemek hizmetini 4734 sayılı Kanun çerçevesinde ihale yaparak veya kendi kurumsal imkânlarıyla yemek hazırlayarak karşılayabilecektir.

Yapılan incelemede, ...İl Özel İdaresi tarafından hizmet binasında veya herhangi bir yerde söz konusu ihale doğrultusunda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine uygun olarak memurlara yemek verilmesi için bir yemekhane kurulmadığı, yemek yardımının yemek verme yerine lokanta vb. yerlerde ticket verilmek suretiyle temin edildiği görülmüştür. Mevcut haliyle uygulama, 4734 sayılı Kanunun cevaz verdiği bir hizmet alımından çok, mal alımı şekline dönüşmüş durumdadır. Kaldı ki 4734 sayılı Kanunun yürürlüğünden sonra söz konusu Yönetmelikte muhtelif değişiklikler yapılmış olmasına karşın, yiyecek yardımının nakit para ve para temsili araçlar sağlanarak veya civardaki lokantalara bedeli ödenmek suretiyle temin edilebilmesine dönük bir düzenlemeye gidilmemiştir.

5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.

Bu itibarla, sorumlu iddialarının reddedilerek 321 sayılı ek İlamın 1. maddesiyle ...TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün tasdikine, karar verilmesi gerekir.

Karar verildiği 27.12.2017 tarih ve 43916 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.