Sayıştay 1. Dairesi 42329 Kararı - Özel İdareler Harcırah

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2015

• Daire: 1

• Dosya No: 42329

• Tutanak No: 44579

• Tutanak Tarihi: 30.05.2018

• Konu: Harcırah Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Seminer bedeli.

98 sayılı ilamın 1 inci maddesiyle; ... İl Genel Meclis Üyelerinin, İçişleri Bakanlığı genelgesine aykırı olarak ... Vakfı’nın eğitim semineri adı altında ... ’nde düzenlediği programa katılması nedeniyle konaklama bedeli, organizasyon bedeli ve uçak bileti bedeli olarak ödenen toplam ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm 22.11.2017 tarih ve 43781 sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile tasdik edilmiştir.

Sorumlu Gerçekleştirme Görevlisi (Şef) ... (42251 numaralı dosya), Harcama Yetkilisi (Yazı İşleri Müdürü) ... (42295 numaralı dosya), Diğer Sorumlular (İl Genel Meclis Üyeleri) ... (42318 numaralı dosya), ... (42319 numaralı dosya), ... (42320 numaralı dosya), ... (42321 numaralı dosya), ... (42322 numaralı dosya), ... (42323 numaralı dosya), ... (42324 numaralı dosya), ... (İl Özel İdaresi Genel Sekreteri) (42325 numaralı dosya), ... (42326 numaralı dosya), ... (42327 numaralı dosya), ... (42328 numaralı dosya), ... (42329 numaralı dosya) ve ... (42330 numaralı dosya) göndermiş oldukları aynı mahiyetteki karar düzeltme dilekçelerinde özetle;

Öncelikli karar düzeltmeye konu Sayıştay Temyiz Kurulu kararındaki Başsavcı mütalaasının ”...Tazmin kararının kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı”’ yönünde yapmasına karşı Temyiz Kurulunun aksi yönde karar verdiği, bunun kesinlikle kabul edilebilir nitelikte olmadığı ve açıkça yasal mevzuata aykırı olduğu,

SEÇİLMİŞ ÜYELERİN KAMU GÖREVLİSİ olduğu,

1. ) Sayın Başkanlık tarafından da bilindiği üzere; sosyal güvenlik ile ilgili düzenlemelerin 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’na, yani 2008 yılında yürürlüğe giren reform kanununa göre belirlendiği, Kanuna göre; İl Genel Meclisince belirlenen ve il encümeninin seçimle gelen üyelerinin, aynen devlet memurları gibi eski tabirle Emekli Sandığı, yeni tabirle ise 4/1. (c) sigortalısı sayıldığı, reform Kanununun yürürlüğe girdiği 2008 yılı Ekim ayından sonra belediye başkanlığına veya il encümeninin seçimle gelen üyeliğine seçilenlerden, sigortalılık hali bulunmayanlar ile Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bendi kapsamında sigortalı olanların, isteklerine bakılmaksızın seçildikleri tarihten itibaren Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı sayıldığı, dolayısıyla İl Genel Meclis üyelerinin kamu görevlisi sayıldığı,

2. ) Yine bu hususun 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’un 3.maddesinin h ve i bentlerinde teyit edilerek “... h) Büyükşehir belediye başkanları, il ve ilçe belediye başkanları; Büyükşehir, il ve ilçe belediye meclisi üyeleri ile il genel meclisi üyeleri hakkında İçişleri Bakanı, i) İlçelerdeki belde belediye başkanları ve belde belediye meclisi üyeleri hakkında kaymakam, merkez ilçelerdeki belde belediye başkanları ve belde belediye meclisi üyeleri hakkında bulundukları ilin valisi,” denildiği, dolayısıyla il genel meclisi ya da diğer seçilmiş üyelerin de memur ve diğer kamu görevlisi olarak kabul edildiği, bu durumun birçok Yargıtay ve Danıştay kararlarıyla da desteklenmiş iken karar düzeltmeye konu Sayıştay İlamındaki seçilmiş üyelerin kamu görevlisi olmadığının gerekçe gösterilmesinin hukuken kabul edilmesinin mümkün olmadığı,

Bununla birlikte Sayıştay ilamında Savcı görüşü tıpkı Temyiz Kurulu Kararındaki Başsavcı gibi "... İl özel idaresi İl Genel Meclisinin 07.08.2015 tarih ve 151 nolu kararı ile 12 Meclis üyesi için yurt dışında düzenlenen eğitim semineri Kamu Araştırma Vakfı İktisadi İşletmesinden hizmet alımı suretiyle gerçekleştirilmiş olduğundan savunmada ileri sürülen hususlarda göz önünde bulundurularak kamu zararının oluşmadığı düşüncesindeyim. ’' Şeklinde,

Yine Temyiz Kurulu’nda karşı oyda bulunan Başkan ve üyelerin “Anayasanın 127 nci maddesinde "Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararın korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde İdarî vesayet yetkisine sahiptir " hükmü yer almaktadır. …Anayasanın belirtilen hükmü gereğince İçişleri Bakanlığının 3152 sayılı Kanunda öngörülmüş olan mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisini yine bu kanunda gösterilen yetki ve kapsam çerçevesinde kullanması mümkün ölüp, genelgeler ile bu yetki ve kapsam dışında sınırlamalar getirilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla İçişleri Bakanlığının genelgeleri ile kanun ve yönetmeliğin Belediye personelini yurt dışında görevlendirme konusunda verilen izni kısıtlayamayacağı açıktır. Kaldı ki bu genelge ile bu yönde mali kısıtlamalara gidilemez. Eğer genelge hükümlerine kurumların uyması yönünde bir uygulama var ise idareler ancak idari ve cezai uygulamalarda bulunabilirler... Bu nedenle düzenlenen seminer için verilen tazmin hükmünün bozularak dosyanın ilgili daireye gönderilmesine karar verilmesi gerekir.. " gerekçelerini teyit ettikleri,

Her ne kadar karar düzeltmeye konu ilamın gerekçesi olarak 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 2. ve 11.maddeleri ve 11.maddeye istinaden yayımlanan 21/02/2007 tarih ve 2007/26 nolu İçişleri Bakanlığı Genelgesi gösterilmiş ise de; mevcut duruma ilişkin düzenleme özel kanun olan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “İl Özel İdaresinin Giderleri” başlıklı 43.maddesinin b bendinde geçen "İl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eşitim harcamaları ile diğer giderler.” Hükmü olduğu, zira bu hususu teyit eden ve birebir sorguya konu durum ile örtüşen çeşitli derneklerin eğitim semineri adı altında ... nde düzenledikleri programlara gönderilerek bütçeden bu amaçla ödeme yapılması ile ilgili dosyaya sunulmuş olan Sayıştay 6.Dairesi’nin 26/02/2015 tarih ve 2015/208-27 Karar sayılı kararında "...5393 sayılı Belediye Kanunu’nun "Belediyenin giderleri" başlıklı 60/b maddesi hükmü gereğince, belediyenin personeli ve belediyenin seçilmiş organlarının üyeleri için eğitim gideri gerçekleştirmesi kanunen mümkündür. Her ne kadar Denetçi sorgusunda esas alınan içişleri Bakanlığı Mahalli idareler Genel Müdürlüğü'nün Yurtdışı ilişkiler konulu 2005/62 No'lu Genelgesi ile 25.10.2007 tarih ve B050MAH076000/25597/500000 sayılı Genelgesinde dernek, şirket, vakıf vb. kuruluşlar tarafından kurs, seminer, inceleme gezisi vb. adlarla yurtdışında düzenlenen programlar için personel görevlendirilmeyeceği ve harcırah ödenmeyeceği belirtilmekte ise de, anılan Genelgenin dayanağı olan 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü” başlıklı 11’inci maddesinde; Mahalli İdareler Genel Müdürlüğüne sadece mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etme ve planlama yetkisi verilmekte olup bu yetkiye istinaden mahalli idarelere ilgili kanunlarla verilmiş bir harcama yetkisinin bu konuda açıkça düzenlenmiş başkaca bir kanuni düzenleme bulunmaksızın bir genelgeyle sınırlandırılması mümkün bulunmamaktadır. Bu itibarla, söz konusu hizmet içi eğitim giderleri için yapılan harcama nedeniyle ilişilecek husus bulunmadığına oy birliğiyle... "denildiği,

Yine bu karar ile aynı doğrultuda verilen dosyaya sunulmuş olan Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 16/02/2016 tarih ve 41468 tutanak nolu Kararında “...Anayasa’nın 127 nci maddesinde; "Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. ” hükmü yer almaktadır.

3152 sayılı içişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun un 1 ve 2 nci maddelerine göre; mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi içişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır. Aynı Kanun’un 11 inci maddesi uyarınca da; mahalli idarelerin iş ve işlemlerine dair çeşitli kanun, tüzük ve yönetmeliklerle Bakanlığa verilmiş olan görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek; mahalli idare yatırım hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek; mahalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek ve planlamasını yapmak konusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yetkilidir.

İdari vesayet; merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve bazı durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezi yönetime, yerinden yönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumak amacıyla üst otoritelere yasa ile verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki, yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak ve etkisiz kılacak biçimde kullanılamayacağı gibi, kanunda öngörülen vesayet denetimine ilişkin sınırların yorum yoluyla genişletilmesine de hukuken imkân bulunmamaktadır.

Anayasanın belirtilen hükmü gereğince, İçişleri Bakanlığının, 3152 sayılı Kanunda öngörülmüş olan mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisini yine bu Kanunda gösterilen yetki ve kapsam çerçevesinde kullanması mümkün olup, genelgeler ile bu yetki ve kapsam dışında sınırlamalar getirilmesi mümkün değildir.

Dolayısı ite, İçişleri Bakanlığının genelgeleri ile kanun ve yönetmeliğin belediye personelini yurtdışında görevlendirme konusunda verilen izni kısıtlayamayacağı açıktır. Kaldı ki bir genelge ile bu yönde mali kısıtlamalara gidilemez. Eğer genelge hükümlerine kurumların uymaması yönünde bir uygulama var ise, idareler ancak idari ve cezai uygulamalarda bulunabilirler.

Rapor dosyası ve eki belgeler incelendiğinde; .... 'de düzenlenen seminere katılan belediye personeli için organizasyonu yapan……… ’e Belediye bütçesinin hizmet alımları harcama kaleminden fatura karşılığı ödeme yapıldığı görülmüştür. Ayrıca satın alma şeklinde derneğe yapılan ödemenin dışında, ilgililere herhangi bir harcırah ödemesi yapılmamıştır.

5393 sayılı Belediye Kanunun 60. maddesinin (b) fıkrasında; “belediyenin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler”, (n) fıkrasına göre ise; “kültürel etkinlikler için yapılan giderler ” belediyenin giderleri arasında sayılmıştır.

Belediye personelinin, değişen mevzuat karşısında yetiştirilmesini ve eğitim ihtiyacının zamanında karşılanmasını sağlamak, verimliliği artırmak, yeni yayımlanan mevzuat ve uygulamaları hakkında bilgi vermek amacını taşıyan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlere personelinin katılımını sağlamak belediyelerin kendi takdirinde olup; bahse konu olayda seminer hizmeti alınmış ve karşılığında da bedeli ödenmiştir. Bu nedenle, ....'de düzenlenen seminere katılan belediye personeli için katılım ücreti ödenmesi hususunda mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 56 sayılı ilamın 14 üncü maddesi ile ……. TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün BOZULARAK, dosyanın kararı veren DAİREYE Gönderilmesine... ” hükmedildiği, 21/02/2007 tarih ve 2007/26 nolu İçişleri Bakanlığı Genelgesinin, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 43.maddesinin b bendini bertaraf eder nitelikte olmasının hukuken mümkün olmadığı, bilindiği üzere yazılı hukuk kuralları arasında bunları çıkaran organların devlet yapısı içerisindeki yeri ve önemi bakımından bir hiyerarşi bulunduğu, buna normlar hiyerarşisi adı verildiği, bu normlar hiyerarşisinin gereği olarak altta bulunan kuralın kendi üstündeki kurala aykırı olamayacağı, Türk Hukuku normlar hiyerarşisinin "anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge, yönerge" şeklinde sıralandığı, bu normların farklı kademelerde yer aldığı, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olduğu ve her normun geçerliliğini bir üst hukuk normundan aldığı, buna göre kanunların anayasaya; tüzüklerin kanunlara ve anayasaya; yönetmeliklerin tüzüklere, kanunlara ve anayasaya aykırı olamayacağı, aynı zamanda aynı olayı düzenleyen eşit hukuki statüdeki iki norm birbiriyle çeliştiği takdirde, genel hüküm ve özel hüküm ilişkisi ile önceki düzenleme ve sonraki düzenleme ilişkilerine bakılmak suretiyle söz konusu olaya uygulanacak hukuk normunun tespit edildiği, somut durumda ise; adı geçen İçişleri Bakanlığı Genelge düzenlemesinin ve özel Kanun olan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu hükümlerinin çelişmekte olduğu, yukarıda izah edildiği üzere; normlar hiyerarşisi kuralları doğrultusunda uygulanması gerekenin elbette ki Kanun hükümleri olması gerektiği,

Sonuç olarak; gerek ilgili Kanun hükmü, normlar hiyerarşisi prensibi, vesayet yetkisinin sınırları gerekse aynı doğrultuda verilen Sayıştay Daire ve Temyiz Kurulu kararları gözetildiğinde kamu zararının oluşmadığının değerlendirilmesi gerektiği,

Belirtilerek Sayıştay Temyiz Kurulu 22/11/2017 tarihli ve 43781 sayılı KARARININ DÜZELTİLMESİNE karar verilmesini istemektedirler.

Başsavcılık mütalaasında;

“... İl Özel İdaresinin 2015 yılı hesabının 1. Daire tarafından yargılanması sonucu çıkarılan 16.02.2017 tarihli ve 98 sayılı ilamın 1. maddesinde yer alan tazmin hükmünün temyizi üzerine, Temyiz Kurulunca verilen 22.11.2017 tarih ve 43781 tutanak sayılı kararın düzeltilmesi talebiyle, Diğer Sorumlu (İl Genel Meclisi Üyesi) ... tarafından verilen ilgi yazı eki 07.02.2018 tarihli dilekçe incelendi.

Adı geçen dilekçesinde; Daha önceki savunmalarını tekrarlayarak, gerek ilgili Kanun hükmü, normlar hiyerarşisi prensibi, vesayet yetkisinin sınırları gerekse aynı doğrultuda verilen Sayıştay Daire ve Temyiz Kurulu kararları gözetildiğinde kamu zararının oluşmadığının değerlendirilmesi gerektiğini ifade ederek,

... İşletmesi tarafından ... Turizm Bölgesinde düzenlenen eğitim seminerine ... İl Genel Meclisi'nin 07.08.2015 tarih ve 151 nolu Kararı ile katılan 12 meclis üyesi için söz konusu İşletme tarafından düzenlenen faturada konaklama organizasyon hizmet bedeli, organizasyon hizmet bedeli ve uçak bileti transfer hizmet bedeli adı altında yapılan giderlerin önce avans olarak sonra da mahsubu yapılarak bütçeden ödendiği gerekçesi ile 98 sayılı ilamın 1. Maddesiyle verilen ... TL tazmin hükmünün tasdikine ilişkin, Sayıştay Temyiz Kurulunun 22.11.2017 tarih ve 43781 tutanak sayılı kararının düzeltilmesine ve yargılama giderlerinin karşı tarafa yükletilmesine karar verilmesini,

Talep etmiştir.

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve görevleri Hakkında Kanunun 1 ve 2. maddelerine göre; mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi İçişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır.

Mahalli İdarelerin personelinin hizmet içi eğitimini yapma ve planlama görevi; 3152 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin (e) bendine göre İçişleri Bakanlığına verilmiştir.

Bu hükme istinaden yayımlanan 21.02.2007 tarih ve 2007/26 nolu İçişleri Bakanlığı Genelgesinde;

"(...)mahalli idare personeline dönük olarak uygulanacak olan eğitim programları arasında koordinasyonun sağlanması, eğitim ihtiyacının yerinde ve zamanında karşılanması, kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulamaya konulan eğitim amaçlı projelerden beklenen verimin elde edilmesi, mükerrer eğitim uygulamalarının önlenmesi ve kamu kaynaklarının yerinde ve etkin şekilde kullanılmasının temini amacıyla; il özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzer adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesinde bundan böyle aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre hareket edilmesi uygun görülmüştür;

1. ) Mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşlarca düzenlenen eğitim ve benzeri hizmetlere mahalli idare personelinin katılımı ve bütçeden ödeme yapılabilmesi için, söz konusu faaliyeti düzenleyecek kurum ve kuruluşlar tarafından, eğitim veya faaliyet programı, programda görev alacak kişiler, programın uygulanacağı yer ve katılımcı ücreti de belirlenerek önceden Bakanlıktan izin alınacaktır.

Denilmektedir.

Bu hükme rağmen bu eğitim semineri için söz konusu Genelge de belirtildiği üzere önceden Bakanlıktan izin alınması gerekirken bu iznin alınmadığı, eğitim veren kuruluş kamu yararına bir dernek olmadığı gibi Bakanlık tarafından izin verilen eğitim programı ve uygulayıcı bir kuruluşta olmadığı, eğitimde anlatılan konulara ait metin veya sunuları ihtiva eden sonuç raporunun eğitimi düzenleyen kuruluş tarafından yazılı ve elektronik ortamda Bakanlığa gönderilmediği ve bu tür faaliyetlerin sadece yurt içinde düzenlenebileceği belirtildiği halde yurt dışında düzenlenerek tüm bu açıklanan Genelge hükümlerine aykırı olarak bütçeden ödeme yapıldığı görülmüştür.

Kanun hükmüne uyularak çıkarılan Genelgeyle şart koşulduğu halde İçişleri Bakanlığından izin alınmaksızın, ... İşletmesi tarafından ... 'da düzenlenen eğitim semineri faaliyeti için gönderilen İl Genel Meclis Üyelerine ve bu faaliyeti düzenleyen kuruluşa mahalli idare bütçesinden ödeme yapılması mümkün değildir.

Ayrıca dilekçe de iddia edilen hususlar, gerek Dairesince yapılan yargılama sırasında, gerekse Temyiz Kurulunda yapılan yargılama sırasında değerlendirilmiştir.

Bu nedenlerle, adı geçenin karar düzeltme talebinin reddedilmesine karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmektedir.”

şeklinde görüş bildirmiştir.

Duruşma talep eden sorumlulardan ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... , ... ve ... ’ya duruşma gününe ilişkin tebligat yapılmasına rağmen duruşmada hazır bulunmadıkları, kanuni bir vekil göndermedikleri ve duruşmada hazır bulunmama nedenlerini kabul edilebilir bir belge ile tevsik etmedikleri anlaşılmış olup diğer yandan sorumlular ... ve ... ile Sayıştay Başsavcılığının sözlü açıklamaları dinlendikten ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

98 sayılı ilamın 1 inci maddesiyle; ... İl Genel Meclis Üyelerinin, İçişleri Bakanlığı genelgesine aykırı olarak ... Vakfı’nın eğitim semineri adı altında ... ’nde düzenlediği programa katılması nedeniyle konaklama bedeli, organizasyon bedeli ve uçak bileti bedeli olarak ödenen toplam ... TL’nin tazminine ilişkin hüküm 22.11.2017 tarih ve 43781 sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile tasdik edilmiştir.

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve görevleri Hakkında Kanunun 1 ve 2 nci maddelerine göre; mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi İçişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır.

Benzer şekilde 3152 Kanun’un “Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü” başlıklı 11 inci maddesinin (e) fıkrasında “Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, Eğitim Daire Başkanlığıyla işbirliği yaparak planlamak” Genel Müdürlüğün görevleri arasında sayılmıştır.

Kanun’un verdiği anılan yetki doğrultusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün yayınladığı 21.02.2007 tarih ve 2007/26 No’lu Genelgede;

“…il özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesinde bundan böyle aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre hareket edilmesi uygun görülmüştür.

1. Mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşlarca düzenlenen eğitim ve benzeri hizmetlere mahalli idare personelinin katılımı ve bütçeden ödeme yapılabilmesi için, söz konusu faaliyeti düzenleyecek kurum ve kuruluşlar tarafından, eğitim veya faaliyet programı, programda görev alacak kişiler, programın uygulanacağı yer ve katılımcı ücreti de belirlenerek önceden Bakanlıktan izin alınacaktır.

2. Düzenlenen programda, Bakanlık personelinin veya başka kamu görevlilerinin konferansçı olarak görev alması halinde, bir kişiye bir günde en fazla dört saat üzerinden ödeme yapılacak ve bir saatlik ücretin net tutarı, memur maaş katsayısının 1500 rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmeyecektir.

3. Eğitime katılacak belediye personeli başına ödenecek tutar, konaklama dahil günlük olarak, memur maaş katsayısının 2500 rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmeyecektir. Konaklama ücretinin eğitim ücretine dâhil olması halinde personele ulaşım giderleri ve 1/3 oranında harcırah ödenecektir.

4. Uygulanan her türlü eğitim programı sonunda; katılan kişi sayısı ve anlatılan konulara ait metin veya sunuları ihtiva eden sonuç raporu eğitimi düzenleyen kuruluş tarafından en geç 15 gün içerisinde yazılı ve elektronik ortamda Bakanlığa gönderilecektir.

5. İl özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşlar eğitim faaliyetlerine personel göndermeden önce Bakanlık iznini arayacaktır. Eğitim veren kuruluşlarca gönderilecek izin yazıları, gerektiğinde Bakanlıktan teyit edilecektir. Bundan böyle, Bakanlık tarafından izin verilen eğitim programı ve uygulayıcı kuruluş Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün www. mahalli-idareler. gov. tr internet adresinde ilan edilecektir. Dolayısıyla, Bakanlıktan izin alınmadan yürütülen eğitim faaliyeti için, bu faaliyeti düzenleyen kuruluşa ve personele mahalli idare bütçesinden ödeme yapılmayacaktır.

6. Düzenlenecek faaliyetle ilgili olarak Bakanlıktan konferansçı talep edilmesi halinde bu husus yapılacak başvuruda ayrıca belirtilecektir. Faaliyetin ve personelin uygun olması halinde Bakanlıktan da eğitici görevlendirilebilecektir.

7. Bu tür faaliyetler sadece yurt içinde düzenlenecek olup, yurt dışında bu tür faaliyet düzenlenmesi için talepte bulunulmayacaktır.

8. Mahalli idare personeline dönük olarak, bakanlıklar ile bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları ile üniversiteler tarafından düzenlenecek olan eğitim programları, bu kurumların mevzuatı uyarınca Bakanlıktan izin alınmadan yürütülebilecektir. ” ifadelerine yer verilmiştir.

Söz konusu Genelgenin 1 inci maddesinde, sayılan kuruluşlar tarafından düzenlenecek eğitim faaliyetlerine ilişkin öncelikle İçişleri Bakanlığından izin alınacağı, 3 üncü maddesinde ise, alınan izin doğrultusunda katılımcı Belediye personeli başına ödenecek tutarın üst limiti düzenlenmiştir.

Karar düzeltme dilekçesinde sorumlular tarafından; anılan Genelgenin normlar hiyerarşine aykırı olduğu, ödemelerin 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “İl özel idaresinin giderleri” başlıklı 43 üncü maddesinin (b) bendine göre yapıldığı ve il genel meclisi üyelerinin kamu görevlisi olduğu vurgulanmaktadır.

Öncelikle il genel meclisi üyelerinin kamu görevlisi olduğu konusunda gerek tazmine konu ilamda gerekse de düzeltilmesi talep edilen Temyiz Kurulu Kararında bir tereddüt bulunmamakta olup tazmin kararının ya da tasdik kararının gerekçesini il genel meclisi üyelerinin kamu görevlisi olması ya da olmaması durumu oluşturmamaktadır. Sorumluların ileri sürmüş oldukları diğer hususlar ise düzeltilmesi talep edilen Temyiz Kurulu Kararında aşağıdaki şekilde karşılanmıştır:

“Kanun koyucunun, tüm konuları, ayrıntılarıyla düzenleme imkânı bulunmadığı gerçeğinden hareketle, genel bir düzenleme yetkisine sahip olan idare, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere, kanunun sınırları içinde kalmak ve ona uygun olmak şartıyla, ayrıntıları düzenlemek amacıyla kural koyucu düzenlemeler çıkarabilir. Söz konusu yetkisini Genelge çıkarmak suretiyle kullanan İçişleri Bakanlığı, mezkûr Genelge ile yapılacak işin genel bir çerçevesini çizmiş; eğitimcilere ödenecek ücretlerden eğitimin sonunda elde edilen bulguların bir raporla Bakanlığa iletilmesine kadar bir dizi düzenleme yaparak, mahalli idareler için uygulama konusunda bağlayıcı hükümler getirmiştir.

Genel bir düzenleme yetkisine sahip olan idare, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere, kanunun sınırları içinde kalmak ve ona uygun olmak şartıyla ayrıntıları düzenlemek amacıyla kural koyucu düzenlemeler yapabilir. Söz konusu düzenleme yapma yetkisini Genelge çıkarmak suretiyle kullanan İçişleri Bakanlığı, bu Genelge ile yapılacak işin genel bir çerçevesini çizmiş; eğitimcilere ödenecek ücretlerden eğitimin sonunda elde edilen bulguların bir raporla Bakanlığa iletilmesine kadar bir dizi düzenleme yaparak, mahalli idareler için uygulama konusunda bağlayıcı hükümler getirmiştir.

2007/26 sayılı Genelgeyle İçişleri Bakanlığı, 3152 sayılı Kanunun verdiği yetkiyle, mahalli idareler personeline, özel kuruluşlar vasıtasıyla temin edilecek olan hizmet içi eğitimi ve bu eğitimin, uygulanmasını, takip etme ve planlama görevinin ilkelerini oluşturmuş, uygulamayı disipline etmiş ve konuyla ilgili olarak mahalli idareleri yönlendirmiştir.

Bu şekilde İçişleri Bakanlığı, Kanunun verdiği yetki ve görev alanı içinde hareket etmiş olduğundan; söz konusu Genelgenin, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına ve Anayasanın 127 nci maddesine aykırılığından söz edilemez.

Diğer taraftan, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun “İl özel idaresinin giderleri” başlıklı 43 üncü maddesinin (b) bendinde; “İl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler” hükmüne yer verilmek suretiyle il özel idare personeli ve seçilmiş organlarının üyelerine ait eğitim harcamalarının, bütçeden ödenmesine imkân tanınmıştır.

5302 sayılı Kanunun 43 üncü maddesi, genel anlamda il özel idarelerinin, hangi giderleri yapabileceğini belirleyen ve giderlerin yapılmasına yetki veren bir madde olup; mevzuatın imkân verdiği veya zorunlu kıldığı giderleri içermektedir. Ülkemiz genelinde il özel idare personeline yönelik tüm hizmete ilişkin eğitimlerin teminine ve bunlara ilişkin giderlerin, bütçeden ödenmesini ihtiva etmemektedir. Dolayısıyla, söz konusu Genelge, bu madde hükümlerine de aykırılık teşkil etmemektedir.

Bu hükme rağmen bu eğitim semineri için söz konusu Genelge de belirtildiği üzere önceden Bakanlıktan izin alınması gerekirken bu iznin alınmadığı, eğitim veren kuruluş kamu yararına bir dernek olmadığı gibi Bakanlık tarafından izin verilen eğitim programı ve uygulayıcı bir kuruluşta olmadığı, eğitimde anlatılan konulara ait metin veya sunuları ihtiva eden sonuç raporunun eğitimi düzenleyen kuruluş tarafından yazılı ve elektronik ortamda Bakanlığa gönderilmediği ve bu tür faaliyetlerin sadece yurt içinde düzenlenebileceği belirtildiği halde yurt dışında düzenlenerek tüm bu açıklanan Genelge hükümlerine aykırı olarak bütçeden ödeme yapıldığı görülmüştür.”

Yapılan incelemede, ... İşletmesi tarafından ... ’da düzenlenen eğitim semineri için söz konusu Genelgede belirtildiği üzere önceden Bakanlıktan izin alınması gerekirken bu iznin alınmadığı, eğitimde anlatılan konulara ait metin veya sunuları ihtiva eden sonuç raporunun eğitimi düzenleyen kuruluş tarafından en geç 15 gün içerisinde yazılı ve elektronik ortamda Bakanlığa gönderilmediği ve bu tür faaliyetlerin sadece yurt içinde düzenlenebileceği belirtildiği halde eğitimin yurtdışında düzenlendiği anlaşılmaktadır.

Diğer yandan 2575 sayılı Danıştay Kanununun “İlk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülecek davalar” başlıklı 24 üncü maddesinin (c) bendinde “Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere,” denilerek, Bakanlıklarca yayınlanan Genelgelerin hukuka uygunluk açısından denetiminin Danıştay tarafından ilk derece mahkemesi sıfatıyla yapılacağı hükme bağlanmıştır. İçişleri Bakanlığının, Mahalli İdare Birlikleri, Dernekler vs. kuruluşlar tarafından düzenlenen eğitim seminerlerine katılan İl Özel İdaresi personeline yapılacak ödemelere ilişkin düzenlemeleri içeren 2007/26 sayılı Genelgesi, 3152 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin verdiği yetkiye istinaden yayınlandığından ve söz konusu Genelgenin hukuka aykırı olduğu gerekçesi ile Danıştay tarafından iptal edilmediğinden, İl Özel İdaresi personelinin bu Genelgeye uyması yasal bir zorunluluktur.

Açıklanan nedenlerle 98 sayılı ilamın 1 inci maddesiyle verilen ... TL’nin tazminine ilişkin hükmü tasdik eden 22.11.2017 tarih ve 43781 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, (.. Daire Başkanı ... ile Üyeler ... , ... , ... ve ... ’ın aşağıda yazılı azınlık görüşlerine karşı) oyçokluğuyla,

Karar verildiği 30.05.2018 tarih ve 44579 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi

(.. Daire Başkanı ... ile Üyeler ... , ... , ... ve ... ’ın karşı oy gerekçesi;

Anayasa’nın 127 nci maddesinde; “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.” hükmü yer almaktadır.

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 1 ve 2 nci maddelerine göre; mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi İçişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır. Aynı Kanun’un 11 inci maddesi uyarınca da; mahalli idarelerin iş ve işlemlerine dair çeşitli kanun, tüzük ve yönetmeliklerle Bakanlığa verilmiş olan görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek; mahalli idare yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek; mahalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek ve planlamasını yapmak konusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yetkilidir.

İdari vesayet; merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve bazı durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezi yönetime, yerinden yönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumak amacıyla üst otoritelere yasa ile verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki, yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak ve etkisiz kılacak biçimde kullanılamayacağı gibi, kanunda öngörülen vesayet denetimine ilişkin sınırların yorum yoluyla genişletilmesine de hukuken imkân bulunmamaktadır.

Anayasanın belirtilen hükmü gereğince, İçişleri Bakanlığının, 3152 sayılı Kanunda öngörülmüş olan mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisini yine bu Kanunda gösterilen yetki ve kapsam çerçevesinde kullanması mümkün olup, genelgeler ile bu yetki ve kapsam dışında sınırlamalar getirilmesi mümkün değildir.

Dolayısı ile İçişleri Bakanlığının genelgeleri ile kanun ve yönetmeliğin belediye personelini yurtdışında görevlendirme konusunda verilen izni kısıtlayamayacağı açıktır. Kaldı ki bir genelge ile bu yönde mali kısıtlamalara gidilemez. Eğer genelge hükümlerine kurumların uymaması yönünde bir uygulama var ise, idareler ancak idari ve cezai uygulamalarda bulunabilirler.

Rapor dosyası ve eki belgeler incelendiğinde; ... İşletmesi tarafından ... Turizm Bölgesinde düzenlenen eğitim seminerine ... İl Genel Meclisi’nin 07.08.2015 tarih ve 151 nolu Kararı ile katılan 12 meclis üyesi için söz konusu İşletme tarafından düzenlenen faturada konaklama organizasyon hizmet bedeli, organizasyon hizmet bedeli ve uçak bileti transfer hizmet bedeli adı altında yapılan giderlerin önce avans olarak sonra da mahsubu yapılarak bütçeden ödendiği görülmüştür.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “ İl Özel İdaresinin Giderleri” başlıklı 43. Maddesinin (b) fıkrasında; “İl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler”, (m) fıkrasına göre ise; “m) Sosyo-kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.” il özel idaresinin giderleri arasında sayılmıştır.

6245 sayılı Kanun’un “Tarifler” başlıklı 3 üncü maddesinin (a) bendinde harcırah:

“Bu Kanuna göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını;… ifade eder.” şeklinde tanımlanmış olup Kanun’un “Harcırah verilecek kimseler” başlıklı 4 üncü maddesinde ise:

“Bu Kanunda belirtilen hallerde:

1. Bu Kanun kapsamına giren kurumlarda çalışan memur ve hizmetliler ile aile fertlerine ve aynı kurumlarda fahri olarak çalışanlara;

2. Memur veya hizmetli olmamakla beraber kurumlarca geçici bir vazife ile görevlendirilenlere;…

Harcırah verilir.”

hükmüne yer verilmiş, “Memur veya hizmetli olmayanların harcırahı” başlıklı 8 inci maddesinde; “Memur veya hizmetli olmadıkları halde bu Kanuna tabi kurumlarca geçici bir görev ile görevlendirilenlere verilecek yol masrafı ve gündelik, bunların bilgi seviyeleri ve faaliyet sahaları ile mahalli şartlar dikkate alınarak 4 ncü dereceye kadar olan memurlardan herhangi birine verilen yol masrafı ve gündeliğe kıyasen ilgili kurumca takdir olunur…” denilmektedir.

Kanun’un “Muvakkat vazife harcırahı (Yol masrafı ve yevmiye)” başlıklı 14 üncü maddesinde de; “Aşağıda gösterilen memur ve hizmetlilere muvakkat vazife harcırahı olarak yol masrafı ile yevmiye verilir ve hamal (Cins ve adedi beyannamede gösterilmek suretiyle) bagaj ve ikametgah veya vazife mahalli ile istasyon, iskele veya durak arasındaki nakil vasıtası masrafları da ayrıca tediye olunur:

1. Birinci maddede yazılı kurumlara ait bir vazifenin ifası maksadiyle muvekkaten yurt içinde veya dışında başka bir yere gönderilenlere;…”

denilmektedir.

6245 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen maddeleri bir bütün olarak ele alındığında, harcıraha hak kazanılabilmesi için genel olarak iki şartın bir arada gerçekleşmesi öngörülmektedir. Bunlar, memuriyet mahalli dışında görevlendirilme ve bu görevlendirilmenin kurumlara ait resmi bir görevin ifası nedeniyle gerçekleşmesidir. Dolayısıyla her bir görevlendirme işleminde harcıraha hak kazanılabilmesi için öncelikle bu iki şartın yani memuriyet mahalli dışına görevlendirilme ve bu işlemin resmi bir görevin ifası nedeniyle gerçekleşmesi ayrı ayrı aranmaktadır.

Öte yandan memur veya hizmetli olmamakla beraber kurumlarca geçici bir vazife ile görevlendirilenlere de harcırah verileceği 6245 sayılı Kanun’un yukarıda da yer alan 4 üncü maddesinin 2 nci bendinde açıkça ifade edilmiştir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, ... İşletmesi tarafından düzenlenen seminer için sadece eğitim bedeli ve katılımcılara da harcırah ödenmesi gerekirken, katılımcıların 5 yıldızlı ultra herşey dahil lüx otelde konaklama, organizasyon, uçak bileti ve transfer bedellerinin karşılandığı görülmüştür.

Bu itibarla, düzenlenen seminer için sadece eğitim bedeli ile programa katılan kişilere ödenmesi gereken harcırah miktarlarının hesaplanarak adı geçen iktisadi işletmeye ödenen bedel ile aradaki fark için hüküm tesisini teminen 98 sayılı ilamın 1. maddesi ile ... TL’ye verilen tazmin hükmünü tasdik eden Temyiz Kurulu Kararının Düzeltilmesine Mahal Olduğuna ve hükmün Bozularak, dosyanın ilgili Daireye Gönderilmesine, karar verilmesi gerekir.)