Sayıştay 1. Dairesi 41607 Kararı - Özel İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2015

• Daire: 1

• Dosya No: 41607

• Tutanak No: 45737

• Tutanak Tarihi: 20.02.2019

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: İl Özel İdaresi personeline yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapılması.

1 sayılı İlamın 1. maddesiyle; İl Özel İdaresi personeline yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla ... Kurumsal Çözümler A.Ş. nden yapılması sonucu … TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlamda Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan … ve 10 arkadaşının ortak temyiz dilekçelerinde özetle;

Memurlara yapılacak yiyecek yardımı konusunda 657 sayılı Kanunun 212 inci maddesine dayanılarak çıkarılan yegâne düzenleyici işlem olan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin hükümlerinde yemek yardımı yapılmasında esas ve usullerin ayrıntılı olarak düzenlendiğini, buna göre yemek yardımı, yemek verme şeklinde yapılacak, yemek yardımı mahiyetinde memurlara nakden ödemede bulunulmayacağını, Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşlara ödenecek, dolayısıyla yemek verme işlemini memurlara özgülemiş olan lokanta ve benzeri yerlere bu tür ödemeler yapılamayacağını,

Bu mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlara yapılacak yiyecek yardımının, nakit para ve para temsili araçlar sağlanarak veya civardaki lokantalardan bedeli ödenerek temin edilmesi şeklinde yapılmasının mümkün olmadığını,

Öte yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda hizmetin tanımı yapılırken, “yemek hazırlama ve dağıtım'' ifadelerine yer verildiğini, bu ifadeden mamul mal alımı şeklinde lokantalardan hazır yemek alımının değil, yukarıda anılan yönetmelik hükümleri çerçevesinde yemeğin hazırlatılmasının ve dağıtım hizmetinin alınmasının kastedildiğinin anlaşıldığını,

... İl Özel İdaresince memurlara yapılabilecek yiyecek yardımının para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapılması sonucu oluşan …. TL kamu zararı oluştuğunun belirtildiğini,

Bilindiği üzere Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde yer alan, “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere bu yönetmelik kapsamına dâhi) memur adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır.” hükmüne dayandığını,

Yönetmeliğin 5, 6 ve 7. maddelerinden yemek yardımının, memurlara kurumlarca oluşturulacak veya oluşturulmuş yemek servisleri aracılığıyla verilmesine göre düzenlendiği anlaşıldığını, servisler aracılığıyla verilen ve yansı yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek maliyetinin nasıl belirleneceğinin ise anılan Yönetmeliğin 9. maddesinde açıklandığını, Yönetmeliğin anılan 9. maddesinde ise; “Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.” hükmünün yer aldığını,

4734 sayılı Kamu İhale Kanunumun 4. maddesine göre de yemek ihtiyacının ihale yolu ile teminin mümkün bulunmadığını, öncelikle mülga olan kurumları 5302 sayılı yasa gereği ... İlinin tamamına hizmet verdiğini, hal böyle olunca birden fazla yerde idare binası ve teşkilatlanmasının bulunduğunu, bu binalarda görev yapan 657 sayılı Yasaya tabi personele hep bir arada veya her idare binasında yemek hazırlama ve dağıtımı yapılma imkanının bulunmaması sebebiyle çağın gereklerine uygun olarak daha sağlıklı bir ortamda yemek yemelerinin sağlanması amacıyla birden fazla lokanta ve restaurant ile anlaşma yapacak ve ilin tamamında bu hizmeti verebilecek firmaların bu işi yapması dolayısıyla bu ihalenin yapıldığını ve ihalenin Edenred Kurumsal Çözümler AŞ üzerinde kaldığını, Yüklenici firma tarafından kurumlarında görev yapan memurlara anlaşmalı olduğu yerlerde yemek yiyebilmesi amacıyla kart dağıtıldığını, bu kartlarla memurların öğlen yemek hizmetini aldıklarını, firmanın bu yemek hizmeti karşılığında her ay sonunda yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti bedelini idareye fatura ettiğini ve bu bedelin firmaya ödendiğini,

Bu ödemenin kartla memura nakdi yardım olarak değil, firmaya vermiş olduğu hizmet bedelinin karşılığı olarak ödendiğini, memurların da bu kartlarla sadece yüklenici firmanın anlaşmalı olduğu lokanta, restaurant vb. yerlerde yemek hizmeti aldıkklarını, yani idarenin fiili imkânsızlıkları dolayısıyla yapamadığı yemek hazırlama ve dağıtım işini bu ihale vasıtasıyla yüklenici firma eliyle yaptıklarını, bu bedelin hesaplanmasında Yiyecek Yardım Yönetmeliğinin 5,6,7,8 ve 9. maddeleri dikkate alınarak hesaplamalar yapıldığını, bu hesaplamalara göre ödenek konulduğunu ve konulan ödeneğin aşılmadığını,

Ülkemizde kurumlar tarafından yapılan yemek hizmeti hazırlama ve dağıtım işleri ihalelerine Multinet, Sodexho, Win Win, Set Kurumsal gibi yemek hizmeti veren firmaların katıldığını, kurumlarının yaptığı ihaleyi …. Kurumsal Çöz. AŞ’nin kazandığını, söz konusu firma için Sayıştay Başkanlığının resmi internet sayfasında emsal karar arama bölümünde yapılan aramada 2006 ile 2015 tarihleri arasında temyiz kurulu kararlarının bulunduğunu, bu kararların hepsinde de bu tür ihalenin ve yemek hizmetinin verildiği ve Sayıştay Başkanlığının bu tür yemek alımına ve ihaleye onay verdiğini, sadece kesintiler konusunda tereddütler oluştuğunu (Ek:1) Temyiz Kurulu kararları arama sayfasında 2006 ile 2015 yılları arasında yiyecek yardımı konulu yapılan aramada 17 sayfada 333 kayıt bulunduğunu, bu kayıtların büyük bir çoğunluğunda yemek hizmeti alım ihalesinin yapıldığını ve bu ihalelerde yukarıda zikredilen firmaların katıldığını, ayrıca lokanta restoran gibi dışarıda yemek verme şeklinde dahi ihalelerin yapıldığını, Sayıştay Başkanlığının bu ihalelerin tamamına onay verdiğini, sadece kurum bütçesinden karşılanacak kısım ile memur maaşından kesilecek kısımlarda yorum farklılığının bulunduğunun görüldüğünü, Temyiz Kurulu Kararlarının bazılarında yemek hizmet alım ihalesinin yapıldığını, ancak kesintilerde memurlardan bütçe uygulama talimatı uyarınca kesilmesi gereken asgari tutarlar kesilmediği veya bu yönde kesinti yapılması gereken kararların bulunduğunu.

Bu kararlarda:

Yönetmeliğin 9’ uncu maddesinde sayılan ve yemek maliyetlerinin büyük kısmını oluşturan kalemlerden sonra kalan maliyete karşılık, Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin ibareleri yazılarak yapılan ihalelerin kabul edildiğinin görüldüğünü,

Ayrıca bazı kararlarda ise;

“Söz konusu olayda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amaç, 4734 sayılı Kamu İhale Kan unu utun 19. maddesine istinaden açık ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olup, konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden dilekçi iddialarının kabulü ile tazmin hükmünün KALDIRILMASINA,” ibareleriyle karar verildiğinin görüldüğünü,

Bu yemek alım hizmetinin yapılacağı sırada diğer illerde İl Özel İdareleri ve belediyelerin böyle ihaleleri yaptığının, bizimde yapmamızın personel tarafından talep edildiği sırada kurumlarınca yapılan araştırmada bu ihalelerin nasıl yapıldığının, diğer illerde emsal olabilecek ihalelerin olup olmadığının, Sayıştay Başkanlığınca bu yemek hizmeti alım ihalelerinde nelere dikkat edildiği gibi mevzuların araştırıldığını, birçok İl Özel idaresinde bu hizmet alım ihalelerinin yıllardır yapıldığının öğrenildiğini, söz konusu yerlerdeki çalışanlarla yapılan görüşmede bu ihaleleri yıllardır yaptıkları bu süre zarfında Sayıştay denetiminden sürekli geçtiklerinin sorguya tabi tutulmadıklarının, sorguya tabi tutulduğu durumlarda da yaptıkları savunmaların kabul edildiğinin, bu tür ihale yapılamayacağına dair Sayıştay Denetimlerinde hiçbir uyarı veya telkinlerinin bulunmadığı gibi sorgularının da bulunmadığının öğrenildiğini,

Bu tür yemek hizmeti alım ihalelerinin dayanağının 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesine istinaden Bakanlar Kurulunca çıkarılan ve 11/12/1986 tarihli ve 19308 sayılı Resmi Gazete' de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği olduğunu, söz konusu Yönetmelikte yapılan en son değişiklikler 06.03.2009, 08/04/2011 ve 25/07/2011 tarihlerinde yapıldığını ve bu değişikliklerin Yönetmeliğin Ek madde 1, Ek Madde 2 ve Ek Madde 3 üzerinde değişiklikler olduğunu,

“Ek Madde 1- (Ek: 6/3/2009-2009/14815 K.; Değişik: 8/4/2011-2011/1696 K.) Bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımından yararlanacak personelden yataklı tedavi kurumlarında (üniversitelerin yataklı tedavi kurumları dâhil) ve yatılı sosyal hizmet kuruluşlarında görev yapanlar, hastalar ve sosyal hizmet alanlar için oluşturulmuş yemek servislerinden ücret ödemeden yararlanır.

Ek Madde 2- (Ek: 25/7/2011-2011/2083 K.) Bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımından yararlanacak personelden Sağlık Bakanlığı 112 acil sağlık hizmetlerinde görev yapan personel (sözleşmeli personel dâhil), il sağlık müdürlüklerinin yemek servislerinden veya il sağlık müdürlüklerince belirlenen Sağlık Bakanlığına bağlı yataklı tedavi kumrularının yemek servislerinden ücret ödemeden yararlanır. Bu personelden hizmetin kesintisiz olması nedeniyle görev yerinden ayrılamayacak durumda bulunanlar kumanya verilmek suretiyle bu yardımdan yararlandırılabilir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Sağlık Bakanlığınca belirlenir.

Ek Madde 3- (Ek: 25/7/2011-2011/2083 K.) Bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımından yararlanacak personelden ilgili mevzuatı uyarınca diğer kamu idarelerinde geçici olarak görevlendirilenler, geçici görevli bulundukları kamu idarelerinin yemek servislerinin bulunması halinde bu idarelerin yemek servislerinden emsali personel gibi yararlandırılır. Bu kapsamda bulunan personel için ilgili idareler arasında herhangi bir hesaplaşma yapılmaz.

Ayrıca 4734 sayılı Yasanın sorgunuzda belirttiğiniz 4 üncü maddesinde en son 30/7/2003-4964/3 madde ile değişiklik yapıldığının görüleceğini, yani Sayıştay Denetçilerince yapılan denetimlerde ve Sayıştay Daireleri ve Temyiz Kurulu tarafından yapılan değerlendirmelerde aynı mevzuat hükmünün yer aldığı, bu hükümlere göre karar verildiği, bu kararın değişmesini gerektirecek bir mevzuat değişikliğinin bulunmadığı apaçık ortada olduğunu,

Söz konusu yemek hizmeti alım işinde;

... İl Özel İdaresi İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünce 06.11.2014 tarihli ve 10179 sayılı olur ile Genel Sekreterlik Makamından ihaleye çıkılabilmesi için olur alındığını, söz konusu Olurun Genel Sekreterlik makamına arz edildiğini ve Genel Sekreter tarafından bu hizmet alım işinin ihaleye çıkılmasına onay verildiğini (Ek:2), ... İl Özel İdaresi İl Genel Meclisinin 28.11.2014 tarihli ve 129 sayılı kararı ile Memurların öğle yemeği yardımı ödeneğinin 250.000,00 TL olarak belirlendiğini ve bu karar mevcudun oy birliği ile kabul edildiğini (Ek:3),

Ayrıca ... İl Özel İdaresinin 2015 yılında memurlara verilecek öğle yemeği yardımı için 250.000,00 TL ödenek konulduğunu ve konulan bu ödeneğin 228.092,77 TL’sinin harcanmış olup geriye kalan 21.907,23 TL’nin yılsonunda imha edildiğini ve konulan ödeneğin aşılmadığını (Ek:4), 2014 yılının sonunda İl Özel İdaresi Memur Personeline 2015 yılında öğlen yemeği verilmesi ile ilgili piyasa fiyat araştırması yapılarak Yaklaşık Maliyet Tespit Tutanağının düzenlendiğini (Ek:5),

Söz konusu tutanakta da görüleceği üzere haftanın beş günü ile ilgili çıkarılan yaklaşık maliyetin bir günlük tutarının 19,28 TL olduğunu, bunun ½’sinin yani kurum katkı payı olan 9,63 TL 105 personel için toplam 240 mesai günü olarak toplam 242.676,00 TL Yaklaşık Maliyet ile İhaleye çıkıldığını, burada personel katkı payının kesilip, kesilmediği bütçeyi veya idareyi maddi zarara uğratmasının söz konusu olmadığını, çünkü yaklaşık maliyetin yarısının kurum tarafından ihale edildiğini ve ödemesinin yapıldığını,

Savunmada belirtilen Temyiz Kurulu kararlarından da görüleceği üzere Multinet, Sodexo, lokanta ve restoran gibi yerlerden yemek hizmeti alımına ve bu tür ihalelere cevaz verildiğini, bu İhalelerde kuruntumuzda yemek hazırlama ve sunmaya elverişli bir yer bulunmaması ve birden fazla idare binası bulunması, şehrin tamamına hizmet vermesi gibi hususlar dikkate alınarak bu ihalenin yapıldığını, bu ihale sonucunda personelin çağın gereklerine uygun olarak yemek yemelerinin sağlandığını, memurlara nakdi yardım yapılmadığını, firmaya bu hizmet karşılığında yemek hizmeti bedeli olarak ödeme yapıldığını,

Yukarıda zikredilen mevzuat hükümleri, savunmalarına ek olarak sunulan Sayıştay Temyiz Kurulu kararları doğrultusunda; konulan ödeneğin Kurumun yılı bütçesine Mahalli İdareler bütçe muhasebe usul ve yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amacın yerine getirilmiş olup konulmuş ödenek aşılmadığı firmaya yapılan ve idarece ödenen kısımda Yiyecek Yardım Yönetmeliğinin 9. maddesinde belirtilen giderlerinde bulunduğu, bu nedenle ... İl Özel İdaresinde görevli memur ve sözleşmelilere yapılan yiyecek yardımında örnek olarak verilen kararlardan da anlaşılacağı üzere İlamda gösterilen toplam ….’lık kamu zararının kaldırılmasını talep ettiklerini arz etmişlerdir.

Başsavcılık mütalaasında;

“Dilekçesinde özetle: “Kurumlarında çalışan personelin öğle yemeği ihtiyacı 4734 sayılı Kanun’un hükümlerine uygun hizmet alımı ihalesi yapıldığını ve ihale kapsamında yenen yemek bedellerinin firmaya ödenmesinin 657 sayılı Kanun’un 212. maddesine istinaden çıkarılan Memurlara Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4,5,6,7 ve 9. maddeleri ile (2) nolu Bütçe Uygulama Talimatının uygun olduğunu,

Ayrıca Bütçe Uygulama Talimatına uygun yemek yiyen memurlardan katılım bedeli esas alınmak suretiyle yemek bedelinin 1/2 üzerinden ihaleye çıkmak suretiyle yemek ihalesi yapıldığını, yemek hizmeti satın alınması karşılığında yapılan ödemenin yasal olduğunu ilişkin dilekçesinde belirtilen Sayıştay 1. Dairesi, Temyiz Kurulu örnek kararlarının bulunduğunu ileri sürerek tazmin kararının kaldırılmasını,” istemektedir.

657 sayılı Kanun’un 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde: “Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.” demektedir. Aynı Yönetmeliğin 9. maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplanması esastır.

Bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesi her yılbaşında Bütçe Uygulaması Talimatı ile belirlenmektedir.

Dosyanın incelenmesinde adı geçen İl Özel İdaresi memurların öğle yemeği ihtiyacını yemek bedelinin ½. sinin yemek yiyen personelden alınacağı hususu göz önünde bulundurularak yemek bedelinin yarısı yaklaşık maliyet olarak tespit edilmiş olup bu değer üzerinden 4734 sayılı Kanuna göre İhalesi yapılmıştır. Bu durumda Bütçe Uygulama Talimatına uygun işlem yapıldığından ihale sunucu yüklenici firmaya ödenen yemek bedeli yasaya uygundur.

Ayrıca; benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmektedir

Arz ederim.”

denilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

İşe ait İdari Şartnamenin “Diğer Hususlar” başlıklı 47 nci maddesi uyarınca İl Özel İdaresi memurlarına ait yemek yardımının Kurumca karşılanan 1/2 lik kısmı, Memur Personele Öğlen Yemeği Verilmesi işi (105 kişi x 240 iş günü toplam 25.200 öğün) adı altında ... Kurumsal Çözümler A.Ş. ne, 187.236,00 TL bedelle ihale edilmiş; yemek yardımı, yemek verme yerine lokanta vb. yerlerde istifade edilmek üzere ticket verilmek suretiyle temin edilmiştir.

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

Denetçi tarafından, memurlara yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak (ticket, kart) veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile belirtilen Yönetmeliğe uygun olmadığı, bu yolla bütçeden mevzuatında öngörülmeyen bir ödemenin yapıldığı ileri sürülerek, söz konusu yemek ihalesi neticesinde ilgili firmaya ödenen tutarın tamamı için tazmin hükmü talep edildiği,

Sorumluların savunmalarında, yüklenici firma tarafından kurumda görev yapan memurlara anlaşmalı olduğu yerlerde yemek yiyebilmesi amacıyla kart dağıtıldığının, bu kartlarla memurlar öğlen yemek hizmetini aldıklarının, firmanın bu yemek hizmeti karşılığında her ay sonunda yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti bedelini idareye fatura ettiğinin ve bu bedelin firmaya ödendiğinin, bu ödemenin kartla memura nakdi yardım olarak değil, firmaya vermiş olduğu hizmet bedelinin karşılığı olarak ödendiğinin, memurlar da bu kartlarla sadece yüklenici firmanın anlaşmalı olduğu lokanta, restaurant vb. yerlerde yemek hizmeti aldığının, yani idare fiili imkânsızlıkları dolayısıyla yapamadığı yemek hazırlama ve dağıtım işini bu ihale vasıtasıyla yüklenici firma eliyle yaptığının, bu bedelin hesaplanmasında Yiyecek Yardım Yönetmeliğinin 5,6,7,8 ve 9. maddeleri dikkate alınarak hesaplamalar yapıldığının, bu hesaplamalara göre ödenek konulduğunun ve konulan ödeneğin aşılmadığının belirtildiği,

İlamda ise, gerçekleştirme görevlileri ve harcama yetkilileriyle birlikte ihale komisyonu başkanı, üyeler ve ihaleye onay veren de sorumlu tutularak memurlara yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak (ticket, kart) veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile belirtilen Yönetmeliğe uygun olmadığı gerekçesiyle yapılan ödemenin tamamına tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır.

657 sayılı Kanunda memurların yararlanacağı çeşitli sosyal yardımlara yer verilmiştir. Bunlardan aile yardımı gibi bazıları her ay memurlara aylıklarıyla birlikte ödenirken bazıları belli şartlarda ve belli şekillerde verilmektedir. 657 sayılı Kanunun 212. maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı’nın birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” hükmü yer almıştır. Madde hükmünde ‘hangi hallerde’ ifadesine yer verilerek, bütün devlet memurlarının yemek yardımından mutlak olarak yararlanamayacağı, yemek yardımı yapılabilmesi için belli durumların ve şartların mevcut olması gerektiği belirtilmiştir. Bu durumda memurlar her hal ve şartta yemek yardımından faydalanamayabilir. Memurun hangi halde ve ne şekilde bu yardımdan faydalanacağı da ilgili yönetmeliğe bırakılmıştır. Söz konusu Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3. maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi ... İl Özel İdaresi personeline yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir. Çünkü bu hallerin hiçbirisi, Yönetmelikte yiyecek yardımı yapılması şekli ve yöntemi olarak sayılmamıştır.

Öte yandan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının kurum dışından karşılanmasının, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir kanun değildir. “Mal” ve “hizmet” alımları ile “yapım” işlerinin ihalelerini kapsayan Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi (yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması şeklinde) ihale ile tedarik edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Kanunun 4 üncü maddesindeki tanımlamalarda, idarelerce alım yapılması planlanan ihtiyaçların, hangi alım türünün (mal, hizmet veya yapım) kapsamına girdiği ortaya konulmakta olup, ihtiyaca uygun alım türüne göre ihaleye hazırlık yapılması ve ihalenin gerçekleştirilmesi gerektiğine işaret edilmektedir. Yani idarelerce örneğin “yemek hazırlama ve dağıtım” ihtiyacının, bu Kanun kapsamında ancak “hizmet” olarak ihaleye çıkarılabileceği; aksine idarelerin bu ihtiyaç için örneğin “mal” veya “yapım” ihalesi yapamayacakları vurgulanmaktadır. İlama konu olayda ihalesi yapılan “yemek” yardımının tedarik yöntemi, kapsamı ve içeriği, 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirlenmiştir. İdareler bu iki mevzuatta belirlenen içerik ve tedarik yöntemlerine uyulmak kaydıyla, yemek hizmetini 4734 sayılı Kanun çerçevesinde ihale yaparak veya kendi kurumsal imkânlarıyla yemek hazırlayarak karşılayabilecektir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71. maddesi birinci fıkrasında Kamu Zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanun’da, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idarenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Bu nedenlerle, söz konusu ödemenin tamamının kamu zararına neden olduğu anlaşılmıştır.

Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla, sorumlu iddialarının reddedilerek 1 sayılı İlamın 1. maddesiyle …. TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE, (Temyiz Kurulu Başkanı ve 8. Daire Başkanı …., 2. Daire Başkanı …, Üyeler …,…,…,…,…,…,…in aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı) oyçokluğuyla

Karar verildiği 20.02.2019 tarih ve 45737 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

(Karşı oy gerekçesi

Temyiz Kurulu Başkanı ve 8. Daire Başkanı …., 2. Daire Başkanı …, Üyeler …,…,…,…,…,…,…in karşı oy gerekçesi:

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212. maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı 'Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Kanun hükmüne aykırıdır.

Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde yer alan; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği anlaşılmaktadır. Buna göre, kamu zararı tutarı yemek maliyetinin yarısı olması gerekmektedir.

Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 1 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün Bozularak dosyanın ilgili Dairesine Tevdiine karar verilmesi gerekir.

Üye …’nın karşı oy gerekçesi:

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212. maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı 'Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre, kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık kurum bütçesine yiyecek yardımı ödeneği konacak ve yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde yer alan; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Ancak, ... İl Özel İdaresinde yemek yardımından yararlananlardan her hangi bir kesinti yapılmadığı görülmüş olup bu kişilerden Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen asgari rakamların kesilmesi gerekmektedir.

Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 1 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen tazmin hükmünün Bozularak dosyanın ilgili Dairesine Tevdiine karar verilmesi gerekir.

Üye ….’nün karşı oy gerekçesi:

Memurlara verilen yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (kart) vasıtasıyla temin edildiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

Esasen Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde yer alan hükümler göz önünde bulundurulduğunda, yapılacak yiyecek yardımının, memurlara nakit para ve para temsili araçlar sağlanarak gerçekleştirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle Dairenin tazmin kararı yerindedir. Ancak 5018 ve 6085 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler karşısında, yapılan bir harcamaya kamu zararı diyebilmek için onun mevzuata aykırı olması yetmemektedir. Bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerekir. Mevcut olayda kasıt kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık da söz konusu değildir. Zira Sayıştay Temyiz Kurulu da bu konuda her defasında farklı kararlar vermiştir. Örneğin;

30.06.2015 tarih ve 40734 sayılı, 14.3.2018 tarih ve 44216 sayılı kararlarında yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması mümkün görülmediğinden ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerektiği gerekçesiyle daire kararını onamış,

08.05.2012 tarih ve 34915 sayılı kararında Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesi için, verilen tazmin hükmüne ilişkin kararı bozmuş,

30.06.2015 tarih ve 40728 sayılı, 27.12.2017 tarih ve 43916 sayılı kararlarında da Personelden yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği gerekçesiyle Daire kararlarını bozmuştur.

Temyiz Kurulunun bu şekilde farklı kararlarını çoğaltmak mümkündür. Hatta Temyiz Kurulu 1.12.2015 tarih ve 41149 sayılı kararında “Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır” diyerek bu durumu doğrulamıştır.

Ancak, Temyiz Kurulunun verdiği bu kararlarda istikrarla savunduğu ortak husus, Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların memurlardan yemek bedeli olarak her halükarda alınması gerektiğidir.

Hukukun üstünlüğünün temel unsurlarından biri, hukuki durumlarda belirli bir istikrarı garanti altına alan ve kamuoyunun mahkemelere olan güvenine katkıda bulunan hukuki güvenlik ilkesidir. Toplumun yargısal sisteme olan güveni hukuk devletinin esaslı unsurlarından biri olmasına rağmen birbirinden farklı yargı kararlarının devamlılık arz etmesi, bu güveni azaltacak nitelikte bir hukuki belirsizlik durumu yaratabilecektir. (Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi AİHM. Nejdet Şahin ve Perihan Şahin/Türkiye [BD], B. No: 13279/05, 20/10/2011, § 57).

AİHM, içtihat farklılıklarının yargı sistemlerinin doğal bir sonucu olduğunu kabul etmekle birlikte yüksek mahkemelerin görevinin bu çelişkileri düzeltmek olduğunu ve şayet çelişkili uygulama yüksek mahkemenin bünyesinde gelişiyorsa bu durumun toplumun adli sisteme olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini ihlal edeceğini belirtmiştir ( AİHM: Çelebi ve diğerleri/Türkiye, B. No: 582/05, 9/2/2016, § 55) Yine AİHM, mahkemelerin yorumlarında dinamik ve evrilen bir yaklaşımı sürdürülememesinin reform ya da gelişimi engelleyeceğinden kararlardaki değişimin, adaletin iyi idaresine aykırılık teşkil etmeyeceğini kabul etmektedir. (Atanasovski/Makedonya Eski Yugoslav Cumhuriyeti, B. No: 36815/03, 14/1/2010, § 38).

Sayıştay yargısı açısından ilk derece mahkeme niteliğindeki dairelerce yiyecek yardımları hakkında verilen farklı kararlar yargı sisteminin doğal bir sonucudur. Zira hukuk kurallarının ne şekilde yorumlanacağı veya birden fazla yorumunun mümkün olduğu durumlarda bu yorumlardan hangisinin benimseneceği derece mahkemelerinin yetkisinde olan bir husustur. Ancak Temyiz Kurulu Sayıştay dairelerince verilen ilamların son hüküm merciidir. Bu niteliği nedeniyle Temyiz Kurulunca aynı konuda uzun süredir farklı kararlar veriliyor olması, sorumluların Sayıştay yargısına olan güvenini azaltarak hukuki güvenlik ilkesini zedeleyecek bir nitelik almıştır. Yargıya olan güveni muhafaza etme bakımından kararlarda belli bir istikrar sağlaması beklenir. Bu itibarla içtihat değişikliği tek başına adil yargılanma hakkının ihlali sonucunu doğurmaz ise de bu değişiklik ile benimsenen yeni yaklaşımın benzer uyuşmazlıklarda tutarlı olarak uygulanması gereklidir.

Hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir (AYM, E.2013/39, K.2013/65, 22/5/2013).

Temyiz Kurulunca farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık söz konusu mevzuat karşısında henüz kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı da verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, para benzeri kartlarla hiç mi ödeme yapılamayacağı, yoksa bu tür ihale yapılacaksa % 50 sinin mi bütçeden karşılanabileceği yorumlarından birini tercih ederek ödeme yapan sorumlular hakkında tazmin hükmü vermek hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Kaldı ki mevzuattaki bu müphemlik 20/11/2017-2017/11180 tarih ve sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile giderilmiş, ilgili yönetmeliğin 3. Maddesi “Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz” şeklinde değiştirilmiştir. Bu düzenleme ile ihtilaf giderildiğinden, değişiklik öncesi yoruma müsait mevzuat göz önünde bulundurularak değişiklik tarihine kadar yapılan ödemelerin kamu zararı olarak kabul edilmemesi gerekir. Ancak Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların memurlardan yemek bedeli olarak her halükarda alınması gerekmektedir. Bu miktar da memurlardan tahsil edilmediğinden, tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesi için, verilen tazmin hükmüne ilişkin kararın bozularak Daireye gönderilmesi gerekir.)