Sayıştay 1. Dairesi 41335 Kararı - Özel İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2013

• Daire: 1

• Dosya No: 41335

• Tutanak No: 42920

• Tutanak Tarihi: 05.04.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: Memurlara Yapılan Yiyecek Yardımı.

1. 63 no.lu ilamın 2 nci maddesi ile, memurlara yapılacak yiyecek yardımının para temsili araçlar veya kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırılık teşkil etmesi, bu nedenle yiyecek yardımı mahiyetinde yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı olduğu gerekçesiyle yapılan ödemelerin tamamının tespit edilerek, konunun bir ek raporla Daireye intikali için maddenin hüküm dışı bırakılarak denetçisine havalesine karar verilmiş,

Söz konusu karar sonrası denetçisi tarafından düzenlenen ek rapora ilişkin 290 sayılı ek ilam ile, ……………’de görev yapan personele yiyecek yardımının yemek verme vasıtasıyla ayni bir şeklinde yapılması gerekirken para temsili araçlar (ticket) kullanılarak yapılması gerekçesiyle …………… TL’nin tazminine hükmedilmiştir.

İlamda Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan …………… temyiz dilekçesinde özetle;

……………’de memur olarak görev yapan personele öğle yemeği hizmeti verilmesi amacıyla 2013 yılında ihale yapılmak suretiyle hizmet alımı yapıldığını, yapılan ihale ile …………… merkezinde farklı yerlerde bulunan iki ayrı hizmet binasında görev yapan memurlar ile 2013 yılı itibarıyla 15 ilçede görev yapan personele öğle yemeği hizmetinin sağlandığını, ayrıca ……………’nin aynı zamanda yatırımcı bir idare olması nedeniyle değişik ilçe ve köylere gitmek durumunda olan mühendis, tekniker vb. teknik elemanlara da ilçelerde öğle yemeği hizmeti verildiğini,

Bu amaçla, Hizmet Alımına İlişkin Sözleşme’nin 36/5 maddesinde (Ek-1); “…………… Merkez ve İlçelerinde, personelin öğle yemeği yiyebileceği, yemek servisi yapabilecek lokanta veya restoranlarla yapılacak sözleşmeleri veya belirtilen miktarda sözleşme yapılacağına dair taahhütnameyi işe başlamadan önce İdare’ye teslim edilmesi” hususunun hüküm altına alındığını, yüklenici firmanın da söz konusu sözleşmeye ilişkin taahhütnameyi …………… tarihli yazı ile idareye sunduğunu (Ek-2),

İdarenin 2013 yılı hesaplarının Sayıştay denetçilerince incelenmesi sonucunda sorumlu personele gönderilen …………… tarih ve …………… sayılı sorgu yazısında; “Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’ne göre yemek yardımından faydalanan memur ve sözleşmeli personelden asgari yemek katkısı bedellerinin eksik kesilmesi sonucu toplam …………… TL tutarında kamu zararına sebebiyet verildiği” belirtilerek sorguya cevap istendiğini, yapılan ihale işlemine ilişkin herhangi bir uyarı veya sorgu yapılmadığını, bu hususla ilgili olarak sorumlu personel tarafından yapılan savunma sonrasında Sayıştay 1.Dairesince yapılan incelenme sonucunda, idare personeli için ilgili firmaya ödenen yemek bedelinin memurlara yapılan nakdi bir ödeme gibi değerlendirilerek, söz konusu durumun Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olması iddiasıyla böyle bir ihalenin yapılamayacağı ve bu ihale ile personele ödenen …………… TL’nin kamu zararı olarak değerlendirilmesi üzerine harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri ile birlikte ihale komisyonu başkan ve üyelerinin de savunmalarının istendiğini,

Söz konusu ihalenin yapıldığı 2012 yılı Aralık ayında …………… emrinde V.H.K.İ kadrosunda personel özlük işlemlerinde görev yaptığını, söz konusu ihalede ise komisyon üyesi olarak görevlendirildiğini,

İdare personeline 2013 yılında verilecek öğle yemeğinin ihale yapılarak hizmet alımı şeklinde yerine getirilmesi ile ilgili işlemlerin …………… tarafından ……………’ne gönderilen …………… tarih ve …………… sayılı yazılı talimatı (Ek-3), ……………’nde harcama yetkilisi ve aynı zamanda ihale yetkilisi olarak görev yapan birim müdürü …………… tarafından alınan …………… tarihli ihale onay belgesi (Ek-4) ve ekinde hazırlanan teknik şartnameye göre yapılan ihale sonrası tanzim edilen sözleşme hükümlerine göre yapıldığını,

İdare tarafından verilen onay ile oluşturulan ihale komisyonunda (Ek-5) görevlendirilmesi üzerine genel sekreter tarafından şahsına verilen görevin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak yerine getirildiğini, söz konusu ihaleye ilişkin ilan ve şartnamenin Kamu İhale Kurumuna ait siteye yüklendikten sonra ilanın …………… tarihinde EKAP tarafından kabul edilmesi (Ek-6) ile verilen …………… İKN ile gerçekleştirildiğini,

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun kamusal mal veya hizmet alımı ile yapım işlerinin gerçekleştirilmesinde izlenecek usul ve esasları belirleyen bir usul kanunu olduğunu, idare tarafından ihale komisyonunda görevlendirilmiş olması sebebiyle görevinin ihale onay belgesinde belirtilen iş veya işlemin Kanunda belirtilen ilkeler çerçevesinde yerine getirilmesini sağlamak olduğunu, idarenin onayladığı bir işlemin esasına yönelik bir değerlendirmede bulunma, ihale konusu işin hangi yöntemle yapılması gerektiği yönünde bir değerlendirme yapma veya farklı bir yöntem belirleme yetkisine sahip bulunmadığını, görevlendirildiği ihaledeki sorumluluğunun gereği olarak 4734 sayılı Kanunun 5 inci maddesinde belirtilen; “İdareler bu kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarda ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur” hükmüne uygun olarak ve herhangi bir itiraza meydan verilmeden ihale işlemlerinin tamamlandığını,

İhale komisyonunun ihale yetkilisi (harcama yetkilisi) tarafından Kamu İhale Mevzuatına uygun olarak görevlendirildiğini, anılan komisyonun ihaleyi Kanunda belirtilen şartlarda yapma konusunda sorumlu tutulduğunu, komisyon üyesinin sorumluluğunun sadece görevli olduğu ihaleyi Kamu İhale Mevzuatı hükümlerine göre yapmakla sınırlı olduğunu, mer’i mevzuatımızda ihale komisyon üyesine ihale yetkilisi tarafından alınmış olan bir ihale kararını sorgulama yetkisi verilmediğini, ayrıca ihale yapılmak suretiyle de memurlara yemek verme işinin hizmet alımı şeklinde yapılmasının mümkün olduğunu ve bu uygulamaya halen ülkemizdeki birçok mahalli idarede devam edildiğini,

Bütün bu açıklama ve görüşlerle birlikte, Kamu İhale Kurumu internet sayfasından alınan ve 2016 yılı için yemek ihalesini kart sistemi ile yapan mahalli idarelere ait ihale sonuç ilanlarından bazı örneklerin şunlar olduğunu;

1.  2015/...  İKN ...  B.Şehir Bel. Memur, Sözleşmeli ve geçici personel yemek hizmeti ... TL sözleşme bedeli ile ...  A.Ş. (Ek. 7), 




2.  2015/...  İKN ...  İl Özel İdaresi Memur ve Söz. Personel Yemek Hizmeti ... TL sözleşme bedeli ile ...  A.Ş. (Ek. 8), 




3.  2015/...  İKN ...  Belediyesi Memur ve Söz. Memur Personele Kartlı, Kuponlu veya Mobil Sistem ile öğlen yemeği ... TL sözleşme bedeli ile ...  A.Ş. (Ek. 9),




4.  2015/...  İKN ... ...  Belediyesi Memur ve Sözleşmeli Personel öğle yemeği 724.598.65 TL sözleşme bedeli ile ...  Hizmetler A.Ş. (Ek. 10), 




5.  2015/...  İKN ...  ...  Belediyesi Memur ve Sözleşmeli memurlara yemek hizmeti alımı ... TL sözleşme bedeli ile ...  A.Ş. (Ek. 11),

Yukarıda yer verilen listede belirtilen mahalli idarelerde 2016 yılı içinde bu uygulamaya ……………’de uygulandığı şekliyle devam edilmesine rağmen, 2014 yılı itibarıyla 6360 sayılı Kanun ile kapatılarak personeli çok sayıda kuruma ve mahalli idarelere dağıtılan …………… personeli hakkında tazmin hükmü verilmesinin hakkaniyet ve hukuk kurallarına uygun olmadığını,

……………’nin kapandığı tarih olan 30.03.2014 tarihine kadar 5302 sayılı Kanuna göre idarenin ilin tamamına hizmet vermekle yükümlü olduğunu, bu tarih itibarıyla görev yapan 160 memur personelin % 14’ünün ilçelerde görevlendirildiğini, il merkezindeki personelin ise % 33’ünün teknik eleman olması sebebiyle sürekli olarak farklı ilçeler ve o ilçelere bağlı köylerde görev yaptıklarını, bu nedenle tüm personelin öğle yemeği için bir merkezde toplanması fiilen imkansız olduğundan sözleşme yapılan firma tarafından il merkezi ile ……………’ya bağlı tüm ilçelerde anlaşma yapılan çeşitli lokantalar aracılığıyla bütün personele yemek yeme imkanının sağlandığını, iddia edildiği gibi Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olarak memurlara nakden bir ödemenin kesinlikle yapılmadığını, bu amaçla yapılan harcamanın tamamının kamu zararı olarak kabul edilmesi halinde ise 657 Sayılı Kanunun 212 nci maddesine göre memurlara tanınan yemek yardımından hiçbir şekilde faydalanılamamış olacağını,

Sayıştay denetimleri geleceğe yönelik, yapıcı, öneri getiren, kamu yönetiminin iyileştirilmesini amaçlayan çağdaş bir denetim olduğu için idare olarak yapılacak işlemler ve uygulamalarda yol gösterici olarak Sayıştay Temyiz Kurulu kararlarını da esas aldıklarını, yapılan uygulamanın mevzuata ve hukuka uygun olduğunun teyidinin yine aynı konu ile ilgili 25.01.2011 tarih ve 32822 tutanak no.lu, 28.02.2012 tarih ve 34467 tutanak no.lu, 10.04.2012 tarih ve 34773 tutanak no.lu, 25.12.2012 tarih ve 35990 tutanak no.lu vb. Sayıştay Temyiz Kurulu kararlarında bulunduğunu,

Yine 26.06.2012 tarih ve 35309 tutanak no.lu Temyiz Kurulu kararında da; “Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre yemek yardımının yapılabilmesi için, Yönetmelikte belli şartlar öngörülmüştür. Kurum bütçelerine memurlara yiyecek yardımı yapılması amacıyla konulan ödenekten ancak, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, demek veya bu mahiyetteki kuruluşlara ödeme yapılabileceği düzenlemesi bulunmakla birlikte bütçeye bu maksatla konulan ödeneğin aşılmaması, Bütçe Uygulama Talimatına göre memurlardan ek göstergelerine göre yemek karşılığı alınması gereken miktarın personelden tahsil edilmesi şartıyla, ihale yapılmak suretiyle de memurlara yiyecek yardımı yapılması mümkündür.” ifadesine yer verildiğini,

Sayıştay 1. Dairesinin 2013/63-90 no.lu ek ilamında, yemek yardımı için temin edilen kartlarla, sanki kurum personeline nakdi bir yardım yapıldığı ve bu işlemin Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine aykırı olduğu görüşü ileri sürülse de; yapılan bu ihale ile yüklenici firma tarafından ihale aşamasında …………… merkezi ve 15 ilçe için bildirilen işyerlerinden sadece yemek hizmetinin satın alındığını ve memurlara bu uygulama ile herhangi bir nakdi yardımın kesinlikle yapılmadığını, ayrıca ekte bir örneği sunulan …………… A.Ş.’nin …………… tarihli yazısından da anlaşılacağı üzere firma tarafından personele dağıtılan kartların içerisine yükleme yapılan % 8 KDV’li cüzdanın, 30.05.2008 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 382 sıra no.lu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliğinde yer alan amir hüküm gereği harcama fonksiyonlarını net olarak sınırladığını ve farklı KDV oranlarına sahip alanlarda kullanıma izin verilmediğinin teyit edildiğini (Ek-12),

Söz konusu sorgulama ile ilgili olarak 26.04.2016 günü Sayıştay 1. Dairesinde yapılan duruşma sonrası tanzim edilen 14.06.2016 tarih ve 2013/63-90 sayılı ek ilamda, karşı görüş olarak sunulan 1. Daire Üyesinin beyanlarından da anlaşılacağı üzere;

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine göre memurlara yapılacak yiyecek yardımının para veya para temsili araçlar sağlanarak yapılması mevzuat açısından tam bir uygunluk sağlamasa bile yürürlükte bulunan 5018 ve 6085 sayılı Kanunlarında bulunan düzenlemeler karşısında, yapılan bir harcamaya kamu zararı diyebilmek için onun mevzuata aykırı olmasının yetmeyeceğini, bir kamu zararından bahsedebilmek için kamu görevlisinin kasıt, kusur ve ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı kararı, işlemi veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilme olmasının gerektiğini, mevcut olayda ise kasıt, kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi bir mevzuata aykırılığın da bulunmadığını, çünkü Sayıştay Temyiz Kurulunun da bu konuda her defasında farklı kararlar verdiğini,

Dairelerce verilen kararlar yanında Temyiz Kurulunca da farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık söz konusu mevzuat karşısında henüz Sayıştay Genel Kurulunca kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı da verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, mevcut yorumlardan birini tercih ederek ödeme yapan sorumlular hakkında tazmin hükmü verilmesinin hakkaniyet ilkesi ve hukuk kuralları ile bağdaşmayacağını, örneğin aynı konuda 7. Daire tarafından ……………’den 1 hafta önce yapılan yargılamaya ilişkin 19.4.2016 tarih ve 193 no.lu ilamda, 3 üyenin toplam yemek bedelinin yarısının alınması, 2 üyenin ise tazmin hükmünün kaldırılması yönünde görüş bildirdiğini, hiç bir üyenin yapılan yardımın tamamının kamu zararı olduğuna dair görüş beyan etmediğini, konusunda yetkin kişilerin çoğunluğu bu tip bir ihalenin usulüne uygun olduğuna karar verirken, ihale konusunda hiçbir hizmet içi eğitim almayan bir personel memurun bu tip bir ihalenin yapılamayacağına dair karar vermesinin beklenemeyeceğini, ayrıca ihale komisyon üyesinin ihalenin yapılamayacağını öne sürmesinin kamu hiyerarşisi açısından disiplin soruşturma açılmasına ve disiplin cezası almasını gerektirebilecek bir davranış olacağını, söz konusu yardımın ayni olarak verildiğinin kabul edilmesi halinde bile ilgili memurların mal varlıklarında sebepsiz bir zenginleşme meydana geldiğinin iddia edilemeyeceğini, dolayısıyla mevzuata uygun bir ihale sonrası usulüne uygun olarak tahakkuk etmiş bir harcama işlemini yapan kamu görevlilerini sırf bu ödemeyi yapmış olmaları sebebiyle sorumlu tutmanın da hakkaniyetle bağdaşmayacağını,

Yine Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen 26.01.2016 tarih ve 41378 tutanak no.lu kararda özetle;

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde yer alan; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan Ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında özel firmalardan yemek teminine cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de, bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerektiğinin belirtildiğini, bu sebeple İdare tarafından yapılan uygulamanın mevzuata uygun olduğu gerekçesiyle tazmin hükmünün kaldırılması” yönünde karar verildiğini,

ifade etmiş,

Bu çerçevede 4734 sayılı Kanununda yer alan hükümler, yukarıda tarih ve tutanak numaraları belirtilen Sayıştay Temyiz Kurulu kararlarındaki açıklamalar ile 2016 yılı itibarıyla aynı uygulamaya birçok mahalli idarede devam edilmesi göz önüne alındığında;

• 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesi ve buna bağlı 11.12.1986 tarihinde çıkartılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde ek maddelerdeki değişiklikler dışında herhangi bir değişiklik yapılmaması ve konu ile ilgili Sayıştay Temyiz Kurulu kararlarının büyük çoğunluğunun ihale yapılmasına cevaz vermesi, sadece personelden kesilen kesintiler hususunda değişik kararlar olması,

• Mevcut olayda kasıt, kusur veya ihmalden kaynaklanan bir kamu zararının olmaması,

• Yemek yardımının ayni olarak yapıldığı düşünülse bile sorumlular olarak mal varlığında sebepsiz bir zenginleşmenin bulunmaması,

• Sayıştay Daireleri ve Temyiz Kurulunun yemek yardımı ödemeleri ile ilgili olarak farklı kararlar vermesine sebep olacak derecede yoruma açık bir mevzuatın söz konusu olması,

• Sayıştay Savcısının sorumlular hakkında beraat kararı verilmesi yönündeki görüşü,

• Sayıştay Genel Kurulunca kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararının bulunmaması,

sebepleriyle, 1. Daire tarafından düzenlenen 14.06.2016 tarih ve 2013/63-290 sayılı ilam ile verilen tazmin hükmü ile …………… personeline 2013 yılı içinde öğle yemeği hizmeti verilmesi ile ilgili olarak yapılan ihalede ihale komisyonu üyesi olarak 4734 sayılı Kanunun ilgili hükümlerine ve Sayıştay Başkanlığınca muhtelif yıllarda yayınlanan Temyiz Kurulu kararlarına uygun olarak yapılan bu ihale dolayısıyla şahsına yöneltilen sorumluluğun kaldırılmasını talep etmiştir.

İlamda Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan ……………, …………… ve ……………’nin temyiz dilekçeleri, Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan ……………’ın temyiz dilekçesi ile aynı mahiyette olup, söz konusu dilekçede belirtilen hususlara ek olarak;

Danıştay 13. Dairesinin temyiz konusu ile ilgili 19.10.2013 tarih ve E. 2013/3709 no.lu dosyası hakkında verdiği kararda;

“Davaya konu Kamu ihale Kurulu Kararında yemek yardımından yararlanmaları için memurlara verilen ve sadece hu amaca yönelik olarak kullanılabilen yemek fişlerimin para emsali / temsili araç olarak nitelendirmiştir. Oysaki 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun 557. maddesinde para emsali belgelerin kıymetli evrak özelliğini taşıdığım ve bunların kanunda yer aldığı şekliyle, Kanunun 583. maddesinde düzenlenen Poliçe, 668. maddesinde düzenlenen Bono (emre muharrer senet) ve 692. maddesinde düzenlenen Çek oldukları hükme bağlanmış olup bunların düzenlenme ve kullanışları ile özellikleri açıklanmıştır. Hukukumuzda ismen sayılanlar dışında para emsali olup, para gibi değer yaratan ve değişime söz konusu olabilecek başkaca hukuki bir düzenleme bulunmamaktadır. Hal böyle iken Kurul kararında yemek fişlerinin kıymetli evrak statüsünde değerlendirilerek, para emsali belge olarak nitelendirmesi ve bu nedenle ihalenin iptal edilmesi düşündürücüdür. Davalı Kurumun meriyette olan bir yönetmelik hükmünü yorum yoluyla ve de zorlayarak hukuken kullanılamaz ve işletilemez duruma getirmesi, Yönetmeliğin amaçladığı ve istediği hedefin saptırılmasına yönelik bir davranış olarak değerlendirilmesi gerekir” şeklinde hüküm verildiğini, bu karar ile memurlara verilen “ticket”ın para emsali olarak değerlendirilemeyeceğinin hüküm altına alınmış olduğunu,

ifade etmişlerdir.

İlamda Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan …………… ise temyiz dilekçesinde;

Mülga İl Özel İdaresinin 5302 sayılı Kanuna göre ilin tamamına hizmet vermekle yükümlü olması, merkezde farklı noktalarda iki hizmet binası ve 15 ilçede teşkilatının bulunması ve bu teşkilatlarda 23 personelin çalışması, 53 personelin ise teknik personel olması sebebiyle sürekli olarak farklı ilçelere ve köylere kontrollük görevini yerine getirmek üzere gitmeleri gibi sebeplerle tüm personelin öğle yemeği için bir merkezde toplanması fiilen imkânsız olduğundan yemekhane kurulmasının mümkün bulunmadığını, yemekhane kurulsa dahi tüm personelin bu imkandan faydalanamaması, kamu hizmetinin devamında aksamaların meydana gelmesi, yemek servisi kurulmasının ekonomik olmaması ve hizmetten faydalanamayanlar açısından eşitsizliğe yol açması gerekçeleriyle idare tarafından öğle yemeği hizmet alımı için ihaleye çıkılmasının kararlaştırıldığını,

• Söz konusu ihaleye çıkılabilmesi amacıyla Harcama Yetkilisi …………… tarafından …………… tarihinde Genel Sekreterlik Makamından Olur alındığını (Ek-1),

• ……………’dan alınan …………… tarih ve …………… sayılı Olur ile …………… ihale kayıt numaralı “657 sayılı Kanuna Tabi Personele Öğle Yemeği Hizmet Alımı İşi” için ihale komisyonu oluşturulduğunu (Ek-2),

• İhale ve harcama yetkilisi …………… tarafından ……………tarih ve …………… sayılı yazı ile 5018 Kanunun 33 üncü maddesi gereğince tarafına gerçekleştirme görevlisi olarak görev verildiğini (Ek-3),

5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde gerçekleştirme görevlisinin görevlerinin; “Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” şeklinde belirlendiğini,

Bu sebeple gerçekleştirme görevlisi olarak görevlendirildiği ihalede mezkûr Kanun maddesinde sayılan sorumluluklar çerçevesinde ödemeye ilişkin iş ve işlemlerin gerçekleştirdiğini,

İdarenin üst yetkilisi olan genel sekreter tarafından olur verilmiş, Kamu İhale Kurumu tarafından onaylanmış ve ihale komisyonu tarafından usulüne uygun ihalesi gerçekleştirilmiş bir satın almaya ilişkin ödeme aşamasında, satın alma yöntemini yeniden değerlendirerek satın almanın usulüne uygun olmadığını ileri sürme ve ödemenin yapılmasından kaçınma gibi bir durumun hukuken mümkün olmayacağını, ayrıca kamu hiyerarşisine aykırı bir durumun ortaya çıkacağını,

Memuriyete başlama tarihinin ……………olduğunu, ihale tarihi olan 2012 yılında 3 yıllık hizmetinin bulunduğunu, Kurum tarafından harcamalarla ilgili herhangi bir hizmet içi eğitime de tabi tutulmadığını, Sayıştay Daireleri ve Temyiz Kurulunun dahi farklı kararlar almasına sebep olacak derecede yoruma açık mevzuat karşısında 3 yıllık memuriyet tecrübesiyle yapılan işin mevzuata uygun olmayacağına karar verebilmesinin mümkün olmadığını, ayrıca usulüne uygun tahakkuk etmiş bir gideri 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesine uygun olarak ödemesi dolayısıyla sorumlu tutulmasının hakkaniyetle bağdaşmayacağını,

Söz konusu hizmet alımı işinde ihaleyi alan yüklenici firmanın yemek hizmetinin daha sağlıklı yürümesi ve takip kolaylığı sağlaması için personele fiş/kupon/kart verdiğini, burada kesinlikle nakdi bir yardımın söz konusu olmadığını, nihayetinde uygulanan yöntemin amacının memurun istediği ve bulunduğu yere en yakın yerden yemeğini yiyebilmesini sağlamak olduğunu, yani idarenin fiili imkânsızlıkları dolayısıyla yapamadığı yemek hazırlama ve dağıtım işini bu ihale vasıtasıyla yüklenici firma eliyle yapabildiğini, bu ihale dolayısıyla Sayıştay Temyiz Kurulu kararlarında da belirtildiği üzere yemek hizmeti alan memurlardan Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen bedelin üzerinde bir bedelin tahsil edildiğini, yemek yiyen memurlardan ek gösterge ayrımı gözetilmeksizin idarede en yüksek gösterge olan 3600 ek gösterge üzerinden kesinti yapıldığını, anılan ihaleye ilişkin “Hizmet Alımına Ait Sözleşme”nin 36/5 maddesi ile yüklenicinin …………… merkez ve ilçelerinde personelin öğle yemeği yiyebileceği, yemek servisi yapabilecek lokanta veya restoranlarla yapılacak sözleşmeleri veya belirtilen miktarda sözleşme yapılacağına dair taahhütnameyi işe başlamadan önce idareye teslim edeceği hususunun hüküm altına alındığını (Ek-4), ayrıca yüklenicinin söz konusu sözleşmeleri yapacağına dair taahhütnameyi …………… tarihli yazısı ile idareye bildirdiğini (Ek-5), “Öğle Yemeği Hizmet Alımı” ihalesini kazanan …………… A.Ş.’nin …………… tarihli yazısında personele dağıtılan kartların içerisine yükleme yapılan %8 KDV’li cüzdanın 30.05.2008 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 382 Sıra no’lu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliğinin amir hükmü gereğince harcama fonksiyonlarını net olarak sınırladığını ve farklı KDV alanlarında kullanıma izin verilmediğinin teyit edildiğini (Ek-6),

…………… çalışanlarına verilen yemek yardımının başta Anayasa olmak üzere mevzuata ve hukukun genel ilkelerine uygun olduğunu, nitekim yemek yardımının özü itibarıyla Yönetmelikte belirtilen şartlara haiz kurum personelinin yemek ihtiyacını karşılamaya yönelik sosyal devlet olmanın gereklerinden biri olduğunu,

Bu durumun Sayıştay Temyiz Kurulunun 26.01.2016 tarih ve 41378 sayılı kararında;

Yemek hizmetinin; personel maliyeti, kira, amortisman, malzeme vs. gibi masraflar yapılarak kurumca sağlanması yerine, kurum personelinin yüklenici firmanın gösterdiği, anlaşmalı yerlerde yemek yeme suretiyle yemek yardımı ihtiyacının karşılanması alternatifinin daha az maliyetli olduğu, bir işçinin ortalama aylık maliyetinin yaklaşık …………… TL olduğu İdarede, kurulacak yemekhane giderlerinin de yemek hizmet alımının çok çok üzerinde olacağı, yemekhane kurulması halinde idarenin personel, elektrik, su, gaz gibi giderlere katlanacağı, bu durumda yapılan harcamanın tümüne kamu zararı demenin mümkün olmadığı, aynı zamanda hizmet alımı yöntemiyle gerçekleşen yemek yardımının kurum personeli açısından da kolaylık sağladığı” şekilde değerlendirildiğini,

Aynı mahiyetteki Sayıştay Temyiz Kurulu Kararlarında, bütçeye konulan ödeneğin aşılmadığı ve bütçe uygulama talimatında belirtilen tutarların yemek yiyenlerden tahsil edildiği yemek yardımı uygulamalarında tazmin hükmünün kaldırılması suretiyle bu tür ihalelere cevaz verildiğinin görüldüğünü, “Temyiz Kurulu Kararları” arama sayfasında 2006 ile 2015 yılları arasında yiyecek yardımı konulu aramada 17 sayfada toplam 333 kayıt bulunduğunu, bu kayıtların büyük bir çoğunluğunda yemek hizmeti alım ihalesinin yapıldığını ve bu ihalelere yukarıda zikredilen firmaların katıldığını, ayrıca lokanta, restoran gibi dışarıda yemek verme şeklinde dahi ihalelerin yapıldığını, Sayıştay Başkanlığının bu ihalelerin tamamına onay verdiğini, sadece kurum bütçesinden karşılanacak kısım ile memur maaşından kesilecek kısımlarda yorum farklılığı bulunduğunun görüldüğünü,

İdarenin 2013 yılı hesaplarının incelenmesi sonucu, Sayıştay tarafından gönderilen …………… tarih ve …………… sayılı sorgu yazısında;

“Yiyecek yardım yönetmeliğine göre yemek yardımından faydalanan memur ve sözleşmeli personelden asgari yemek katkısı bedellerinin eksik kesilmesi sonucu toplam ……………TL’lik kamu zararına sebebiyet verildiği” belirtilerek savunmasının istendiğini,

Ancak Sayıştay 1.Dairesi 11.12.2014 tarih ve 63 sayılı ilamında; “657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlara yapılacak yiyecek yardımının, nakit para ve temsili araçlar sağlanarak veya civardaki lokantalardan bedeli ödenerek temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.” denilmek suretiyle bütün ihale (…………… TL) bedelinin kamu zararı oluşturduğuna hükmedildiğini,

Denetçilerce yapılan denetimde ve istenilen sorguda bu ihalenin yapılabileceği ancak kurum tarafından yapılacak kesintilerin hesaplanmasında idare ile Sayıştay Denetçileri arasında görüş farklılığı bulunduğunun anlaşıldığını, Denetçiler ve Daireler yanında Temyiz Kurulunca da farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık bu mevzuat karşısında, henüz Sayıştay Genel Kurulunca kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı da verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, mevzuata uygun gerçekleşmiş bir ihale sonrası usulüne uygun tahakkuk etmiş gideri ödeyenleri, sırf bu ödemeyi yapmış olmaları nedeniyle sorumlu tutmanın hakkaniyetle bağdaşmayacağını,

Kamu İhale Kurumu internet sayfasından alınan ve 2016 yılı öğle yemeğini hizmet alımı şeklinde yapan mahalli idarelere ilişkin listenin ekte sunulduğunu (Ek-7), listeden görüldüğü üzere mahalli idarelerde aynı uygulamaya devam edildiğini, aynı şartlara haiz başka bir mahalli idare personeline ödenen yemek yardımına ilişkin işlemlerin bazı Sayıştay Denetçileri tarafından sorguya bile alınmazken veya sorgulamalar ilgili Daire kararları veya Temyiz Kurulu kararları ile kaldırılmaktayken, şahsına tazmin hükmü yüklenmesinin başta Anayasa olmak üzere, üyesi olduğumuz Uluslararası Sözleşmelere, evrensel hukuk ve eşitlik ilkelerine aykırılık teşkil edeceğini,

…………… 31.03.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun hükümleri doğrultusunda kapatıldığından, idarede çalışan 160 personelin tamamının …………… Valiliğince oluşturulan Devir Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonu tarafından çeşitli kurumlara dağıtılmış olduğunu, geçen süre içerisinde emekli olmuş ve vefat etmiş personel bulunduğunu, bu nedenle sorgu konusu edilen tutarın ahizlerden fiilen tahsilatının da mümkün bulunmadığını, böyle bir durumla karşı karşıya kalınması halinde bütün mali yükümlülüğün, kasıt kusur ve ihmalleri söz konusu olmayan birkaç memurun üzerinde kalacağını, kamu zararı olarak belirtilen …………… TL sorumluların ödeme gücünü aşacağından, sorumluların bu ağır yükün altından asla kalkamayacaklarını ifade ederek,

290 no.lu ilamın 2 nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün bozularak, hakkında verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılığın;

…………… sayılı dosyalarda yer alan aynı mahiyetteki mütalaasında özetle;

657 sayılı Kanunun 212 inci maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.” denildiği, aynı Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplanmasının esas olduğu, bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabileceği,

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı, yemek yiyenlerden alınacak yemek ücreti tarifesinin her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlendiği,

Dosyanın incelenmesinde adı geçen İl Özel İdare memurlarının öğle yemeği ihtiyacının 4734 sayılı Kanuna göre yemek ihalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılanmış olduğu, yemek yiyen memurlardan 2013 yılı 2 Sıra No’lu Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payının tahsil edildiği anlaşıldığından yapılan ödemenin yasaya uygun olduğu,

Ayrıca benzeri olaylarla ilgili olarak verilen ve tazmin kararlarını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağının mütalaa edildiği,

…………… sayılı dosyada yer alan mütalaasında ise özetle;

Sorumluluk yönünden: 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde kimlerin gerçekleştirme görevlisi olduğu ve görevleri ile sorumluluklarının açık bir şekilde belirtildiği, gerçekleştirme görevlileri ödeme ile ilgili bütün belgelerin doğruluğu ve yasaya uygunluğunu araştırmaktan sorumlu tutulduklarından bu yöndeki dilekçi iddialarının yasal olmadığı,

Esas Yönünden: 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinde: “Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.” denildiği, aynı Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde yemek maliyetinin hesaplanmasına dahil edilmeyecek kalemlerin dikkate alınarak yemek maliyetinin hesaplanmasının esas olduğu, bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabileceği, yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmının yemek yiyenlerden alınması gerektiği, yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesinin her yılbaşında Bütçe Uygulaması Talimatı ile belirlendiği,

Dosyanın incelenmesinde adı geçen …………… memurlarının öğle yemeği ihtiyacının 4734 sayılı Kanuna göre yapılan yemek ihalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasınca karşılandığı, yemek yiyen memurlardan 2013 yılı 2 Sıra No’lu Bütçe Uygulama Talimatına uygun katkı payı tahsil edildiği anlaşıldığından yapılan ödemenin yasaya uygun olduğu,

Ayrıca benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararlarını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağının mütalaa edildiği,

ifade edilmiştir.

Temyiz talebinde bulunan sorumlu …………… adına Vekil Avukatı …………… ile sorumlular …………… duruşma sırasında yapmış oldukları sözlü savunmalarında temyiz dilekçelerinde yer alan hususları tekrarlamışlar, ……………ve …………… duruşma sırasında yazılı olarak sundukları ek savunmalarında;

14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararının 3 üncü maddesinin “Harcama Yetkililerinin Genel Sorumluluğu” bölümünde;

"……….harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına oybirliğiyle,”

“Kurul, Komite veya Komisyon Üyelerinin Harcama Yetkisinden Doğan Sorumluluğu” bölümünün ikinci fıkrasında;

"Kurul halinde görev yapan karar organlarının genellikle icra yetkileri bulunmamaktadır. Ancak Savunma Sanayi Müsteşarlığında olduğu gibi bazı kuruluşların karar organlarının icra yetkisi bulunmaktadır. Bu nedenle Kanunun 31'inci maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk belirlenirken; kararın, harcama talimatının unsurlarını taşıyıp taşımadığının ve kurul, komisyon veya komitenin harcama sürecinde rol alıp almadığının belirlenmesi gerekmektedir.

Bu durumda;

-Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait olacağına,

-Yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor, ancak kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer almıyorsa, yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komitenin sadece harcama talimatının kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygun olmasından sorumlu olacağına,

-Yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı bir giderin yapılması için harcama yetkilisine izin verme şeklinde düzenlenmiş ise, bu halde kurul, komisyon veya komitenin harcamaya izin veren kararın kanun, tüzük ve yönetmeliğe uygun olmasıyla sınırlı olarak sorumlu olacağına, çoğunlukla," denildiğini,

İhale Komisyonunun, söz konusu giderin yapılması için harcama yetkilisine izin verme yetkisine sahip olmadığı gibi, işin kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan da harcama yetkilisinin sorumlu olduğunu,

Sayıştay 1. Daire Başkanlığının 06.10.2016 tarih ve 10597 sayılı kararında; ……………’nce yapılan aynı tür ihale ve tüm şartları aynı olan ihale için kamu zararının harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinden tazminen tahsiline karar verildiğini ifade ederek,

Aynı Daire Başkanlığınca verilen karar ve Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Kararı göz önünde bulundurularak, söz konusu harcamaya ilişkin olarak taraflarına yöneltilen sorumluluğun kaldırılmasını talep etmişlerdir.

Başsavcı Vekili ise dilekçeye ilişkin mütalaasında belirtilen hususları yinelemiştir.

Duruşmalı temyiz talebinde bulunan …………… adına Vekil Avukatı ……………, sorumlular ……………, …………… ve …………… ile Sayıştay Başsavcı Vekilinin sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü:

Rapor dosyası, ekli belgeler, sorumlu dilekçesi ve başsavcılık mütalaasında belirtilen hususların ilgili mevzuatı çerçevesinde,

Sorumluluk yönünden incelenmesi neticesinde;

İhaleyi gerçekleştiren ihale komisyon başkan ve üyelerinin de harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte sorumluluğa dahil edildiği görülmüştür.

Konunun esas yönünden incelendiği bölümde yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde 290 no.lu ek ilama ilişkin tazmin hükmünün yemek maliyetinin yarısının memurlardan tahsil edilmesi gerektiği şeklindeki gerekçeyle yeniden hesaplanması gerektiği yönündeki görüş doğrultusunda;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;

“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,

“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinin ikinci fıkrasında;

“Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” denildiği görülmüştür.

Bilindiği üzere, 4734 sayılı Kamu ihale Kanununun 4 üncü maddesinde ihale yetkilisi, “İdarenin ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi ve kurulları ile usulüne uygun olarak yetki devri yapılmış görevlileri” şeklinde tanımlanmıştır. Diğer taraftan, 5018 sayılı kanunun 31 inci maddesinde harcama yetkilisi, “Bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerinin en üst yöneticisi” olarak tanımlanmış bulunmaktadır. Buna göre, ihale yetkilisinin ilgili mevzuatında özel olarak belirlendiği haller dışında, 5018 sayılı kanunun 31 inci maddesi uyarınca belirlenmiş bulunan harcama yetkilileri aynı zamanda ihale yetkilisi olacaktır.

Söz konusu mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesi neticesinde usulüne uygun olarak yürütülen ve tamamlanan ihale sürecinde ihale komisyonu başkan ve üyelerinin sorumluluklarının bulunmadığı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları, gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarının ise 5018 sayılı Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemler ile sınırlı olduğu belirtildiğinden ve söz konusu görevlilerin giderlerin kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olması hususunda sorumlu oldukları yönünden bir düzenlemeye yer verilmediğinden dolayı temyiz konusu hususta ihale yetkilisinin (harcama yetkilisi) tek başına sorumlu tutulmasının gerektiği düşünülmektedir.

Esas yönünden incelenmesi neticesinde ise;

…………… tarafından yapılan “Memur ve Sözleşmeli Personele Öğle Yemeği Hizmet Alım İşi” ihalesi …………… A.Ş.’nin uhdesinde kalmış olup, idare ve anılan yüklenici arasında bağıtlanan …………… tarihli Hizmet Alımı Sözleşmesi ile 128 adet memur ve 31 adet sözleşmeli personele 247 gün süre ile 39.273 adet öğle yemeğinin KDV hariç …………… TL toplam bedel karşılığında temini akdedilmiştir. Memurlara öğle yemeğinde kullanılmak üzere ticket verilmesi şeklinde yapılan yiyecek yardımı karşılığında adı geçen firmaya kişi başı günlük KDV dahil …………… TL üzerinden ödeme yapılmış olup,

Öğle yemeği servisinden faydalanan tüm memurlardan ek göstergesine bakılmaksızın 13.01.2012 tarih ve 28172 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2 Sıra No’lu 2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğinde 3600 ek gösterge ile çalışan personel için öğün başına en az katkı payı olarak belirlenen 2,50 TL üzerinden memur katkı payı tahsil edildiği görülmüştür.

290 no.lu ek ilam ile de Belediye personeline Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği uyarınca yapılan söz konusu yardımın ayni şeklinde yapılması gerekirken, ticket verilmek suretiyle yapılması gerekçesiyle …………… TL’nin tazminine hükmedilmiş olup, tazminine hükmedilen kamu zararı anılan yükleniciye yapılan aylık ödemelerden memurlardan tahsil edilen katkı payı tutarları düşüldükten sonra kalan hakediş bedelleri toplamıdır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yiyecek yardımı” başlıklı 212 nci maddesi hükmü ile Devlet memurlarına sağlanan sosyal yardımlardan biri olan yiyecek yardımına ilişkin esasları düzenleyen Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde;

“Bu Yönetmeliğin amacı, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemektir.”,

“Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinin birinci fıkrasında;

“Bu Yönetmelik, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanır.”,

“Yardım şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde ise;

“Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz. Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.” hükümlerine yer verilmiş olup, söz konusu Yönetmelik hükümlerinden görüleceği üzere memurlara yapılan yiyecek yardımının amacı, haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan Devlet memurlarının kamu hizmetlerinin gerektirdiği çalışma verimlerinin düşmemesi amacıyla gün ortası öğün olan öğle yemeği ihtiyacının yemek verme şeklinde karşılanmasıdır.

Yine anılan Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde yer alan;

“Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir. Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir. Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşya kurumlarca sağlanır. Bunlara karşılık memurlardan ücret alınmaz.” şeklindeki hükümden görüleceği üzere, memurlara yapılacak öğle yemeği yardımında esas olan yöntem yemek servisi kurulmasıdır. Ancak söz konusu durum şarta bağlanmış, yemek servisinin yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla kurulabileceği ifade edilmiş, söz konusu şartların sağlanmaması halinde memurların öğle yemeği ihtiyacını karşılayan dernek ve bu mahiyetteki kuruluşlara da ödeme yapılabileceği yönünde geniş bir düzenlemeye yer verilmiştir.

Her ne kadar ticket uygulamasının başladığı ilk yıllarda söz konusu ticketların yemek alımı dışında başka amaçlarla kullanıldığı görülse de, söz konusu amaca aykırı kullanımın önlenmesi amacıyla, ticketların para temsili araca dönüştürülebilmesine imkan veren geniş kullanım olanağı sonraki süreçte mer’i mevzuatta yapılan düzenlemeler ile kısıtlanmıştır. Bu doğrultuda sorumlular tarafından ifade edildiği üzere yüklenici …………… A.Ş. tarafından personele dağıtılan kartların içerisine yükleme yapılan % 8 KDV’li cüzdan, 30.05.2008 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 382 sıra no.lu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliğinde yer alan amir hüküm gereği harcama fonksiyonlarını net olarak sınırlamış ve bu şekilde farklı KDV oranlarına sahip alanlarda kullanılması engellenmeye çalışılmıştır. Diğer bir deyişle ticket olarak ifade edilen yemek yardımı aracı yemek kuponuna dönüştürülmüştür.

Ayrıca ……………’nde 159 memurun öğle yemeği yardımından faydalandığı görülmüş olsa da, sorumluların temyiz dilekçelerinde ifade ettikleri üzere 23 memurun ilçe teşkilatlarında, 53 memurun ise teknik personel olmaları sebebiyle sürekli şekilde farklı ilçeler ve köylerde görev yaptıkları, anılan idarenin farklı yerlerde bulunan 2 ayrı binada hizmet verdiği, bu nedenlerle iki farklı hizmet binasında yemek servisinin kurulamadığı, kurulsa bile toplam 76 memurun söz konusu yemek servisinden yararlanamayacağı yönündeki iddianın da değerlendirmeye alınması gerekliliği açıktır.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun “İl özel idaresinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 6 ncı maddesinin altıncı fıkrasında il özel idaresi hizmetlerinin, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulacağı ifade edilmiştir. Bu çerçevede bazı mahalli hizmet birimlerinin il sınırları içinde kalmak şartıyla farklı yerlerde konumlandırılması kanuni bir zorunluluktur. Mahalli idarelerin görev ve sorumluluklarına ilişkin anılan Kanundan kaynaklanan bu mekânsal dağınıklığın ise yemek servisi kurulması hususunda engel teşkil ettiği açıktır. Ancak söz konusu kısıtlılık Yönetmeliğin 5 inci maddesi hükmünde yer alan “…yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa” şeklindeki geniş ifade ile aşılmış olup, kanun koyucu yemek servisi kurulmasını şarta bağlayarak ve mekânsal kısıtlılık hallerini göz önüne alarak bir düzenleme yapma yoluna gitmiştir.

Bu çerçevede Devlet memurlarına verilecek öğle yemeğinin fiziksel olarak kurum bünyesinde veya kurum dışında hazırlanarak sunulması esas olmakla birlikte, anılan Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan şartları sağlayamayan kurumların, bedeli kurum bütçesinden ödenmek üzere memurlara lokanta vb. yemek hizmeti veren mekanların bünyesinde yemek verilmesi şeklinde uygulamalara başvurdukları görülmektedir. Ayrıca anılan Yönetmelikte temyiz konusu yemek temini yönteminin hukuka aykırı olduğu yönünde bir hükme yer verilmediği, tam tersine 5 inci madde hükmü ile yemek servisi yanı sıra diğer bazı durumlara da cevaz verildiği görülmüştür. Söz konusu durum Anayasa Mahkemesinin 22.12.2011 tarih ve E:2010/96E, K:2011/168K sayılı Kararında;

“…Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanmaları ile ilgili olarak tüm memurlar yönünden tek tip bir düzenleme yapılması mümkün olmayıp bu yardımın kapsamı ve miktarı; yürütülen kamu hizmetinin niteliğine, memurların çalışma saatlerine, kamu kurumlarında çalışan memur sayısına, kurum tarafından yemek verilip verilmemesine, verilen yemeğin kurumda yapılmasına veya satın alınmasına, yemek maliyetlerindeki farklılıklara, kamu kurumlarının bütçe olanaklarına göre değişkenlik arz etmektedir…..” şeklinde ifade edilmiştir.

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin konuya ilişkin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesinde;

“Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir. Söz konusu hükme göre kurum bütçesinden memurların öğle yemeği ihtiyacı için konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden alınacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak asgari yemek katkı payı tutarları ise her yılbaşında ilgili yıl Bütçe Uygulama Talimatları ile belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir. Bu doğrultuda ilgili yıl Bütçe Uygulama Talimatlarında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemek maliyetinin yarısını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemek maliyetinin yarısını karşılayacak şekilde artırılması veya yemek maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki söz konusu husus gerek Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine gerekse ilgili yıl Bütçe Uygulama Talimatına aykırılık teşkil edecektir.

Öte yandan 4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde “hizmet” kavramı tanımlanırken “yemek hazırlama ve dağıtım” işi hizmet kapsamında değerlendirilmiş, ihalenin yapıldığı dönemde yürürlükte olan Kamu İhale Genel Tebliğinin 74.5.1 ve 74.5.2 inci maddelerinde yemek hazırlama ve dağıtım hizmetinin idarelerin kendi hizmet binalarında veya diğer görev sahalarında gerçekleştirilen hizmetler olduğu ifade edilmiştir. Söz konusu Tebliğ hükmünden görüleceği üzere yemek hazırlama ve dağıtım işinin mekansal sınırı, idarelerin kendi hizmet binaları yanı sıra, idarelerin hizmet ağının geniş olması halinde diğer görev sahaları şeklinde belirlenmiştir. Temyiz konusu ek ilamın ilişkin olduğu ……………’nin de bu kapsamda değerlendirilmesi kaçınılmaz olduğundan, memurların görev yaptıkları tüm alanların görev sahası olarak düşünülmesi gerekliliği açıktır. Nitekim düzenleyici nitelikte bir idari işlem olsa da Maliye Bakanlığı Bütçe Mali ve Kontrol Genel Müdürlüğünün Kamu ihale Kurumu Başkanlığına yazmış olduğu 07.05.2008 tarih ve B.07.0.BMK.0.15-115458-44/6071 sayılı görüş yazısında; kurumların çeşitli nedenlerde öğle yemeklerini mutfaklarından sağlayamamaları halinde, kurum bütçelerine bu amaçla konulan ödeneğin Devlet Memurları yiyecek yardımı Yönetmeliğinde belirtilen esaslar çerçevesinde oluşturulacak yemek servisine aktarılması ve kurum bünyesinde kurulacak yemekhanede servise sunulacak yemeklerin de söz konusu yemek servisince, bu amaçla bütçeye konulan ödenek ile yemek yiyecek personelden alınacak yemek bedelleri dikkate alınmak suretiyle ihale edilerek piyasadan satın alınmasının mümkün olabileceğinin değerlendirildiği ifade edilmiştir. Konuya ilişkin bir diğer önemli husus, 4734 sayılı Kanun yürürlüğe girdikten sonra Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde muhtelif değişiklikler yapılmış olmasına karşın, yiyecek yardımının ticket benzeri araçlarla veya civardaki lokantalara bedeli ödenmek suretiyle temin edilebilmesine dönük engelleyici bir düzenlemeye gidilmemesidir.

Bu itibarla yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri doğrultusunda sorumlu iddialarının kısmen kabul edilerek, kamu zararının personele yapılan yemek yardımının yarısı olacak şekilde yeniden hesaplanmasını teminen 290 no.lu ek ilam ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK DAİRESİNE TEVDİİNE, oy çokluğuyla,

(Üye ……………’nın; “Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi hükmü gereğince kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir. Yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmının yemek yiyenlerden alınması, ancak söz konusu hesaplama yapılırken yemek yiyenlerden yarısının alınacağı belirtilen yemek bedelinden, Yönetmeliğin 9′uncu maddesinde belirtilen yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınması gerekmektedir. İhale yapılması suretiyle temin edilen yemek alımlarında ise bu unsurlara tekabül eden payın hesabı mümkün değildir. Bu nedenle yemek maliyetinin büyük kısmını oluşturan bu unsurlara tekabül eden tutardan sonra kalan kısmın yarısına tekabül edeceği düşünülen ve Maliye Bakanlığınca yayımlanan 2013 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenen asgari yemek bedellerinin yemek yiyenlerden alınması yeterlidir. Söz konusu gerekçeler doğrultusunda dilekçi iddialarının kabul edilerek tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir.” şeklindeki ayrışık görüşüne karşı,)

(Üyeler ……………, ……………, ……………, ……………, …………… ve ……………’in; “Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde bulunan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, belediye personeline yapılan yiyecek yardımının ticket verilmesi suretiyle temin edilmesinin mümkün olmadığı görülmektedir. Zira söz konusu yardım yöntemi, anılan Yönetmelikte yer alan yardım şekli ve yöntemleri arasında sayılmadığı gibi, anılan Yönetmelikte bugüne dek muhtelif değişiklikler yapılmasına karşın, yiyecek yardımının para temsili bir araç olan ticket yoluyla giderilmesine yönelik bir düzenlemeye gidilmemiştir. Bu gerekçeyle dilekçi iddialarının reddedilerek 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi gereğince Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde öngörülmeyen yardım şekline ilişkin ödemelerin tamamını kapsayan tazmin hükmünün tasdiki gerekmektedir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı,)

Karar verildiği 05.04.2017 tarih ve 42920 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.