Sayıştay 1. Dairesi 41286 Kararı - Özel İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2012

• Daire: 1

• Dosya No: 41286

• Tutanak No: 43103

• Tutanak Tarihi: 24.05.2017

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Konu: İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü ile Türk Yerel Hizmet Sendikası arasında imzalanan Sosyal Denge Yardımı Sözleşmesi gereğince anılan Müdürlük personeline 5902 sayılı Kanun hilafına il özel idare bütçesinden sosyal denge tazminatı ödenmesi.

198 no.lu ilamın 2 nci maddesi ile, ............... İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü ile Türk Yerel Hizmet Sendikası ............... Şubesi arasında imzalanan Sosyal Denge Yardımı Sözleşmesi gereğince anılan müdürlük personeline 5902 sayılı Kanun hilafına il özel idare bütçesinden sosyal denge tazminatı ödenmesi gerekçesiyle ............... TL’nin tazminine hükmedilmiş,

198 no.lu ilamın 2 nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün Temyiz Kurulunun 30.06.2015 tarih ve 40725 tutanak numaralı kararı ile bozulması üzerine Daire tarafından yapılan yeniden inceleme sonucunda düzenlenen 423 no.lu ek ilam ile ............... TL’nin tazmininde ısrar edilmiştir.

İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan ..............., Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ............... ve ............... 41286 sayılı dosyada yer alan ortak temyiz dilekçesinde özetle;

20.02.2014 tarih ve 6525 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikten önce, 5902 sayılı Kanun ile kurulan Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının taşra teşkilatının bulunmaması, il özel idaresi bünyesinde kurulmuş olması, kadrolarının il özel idarelerinin kadro cetvellerinde ayrı bir bölüm halinde gösterilmesi ve il özel idareleri bünyesinde mahalli idare olması hususlarında ihtilaf bulunmadığını,

Yine bu doğrultuda 6525 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikten önce 5902 sayılı Kanunun "Kadrolar" başlıklı 22 nci maddesinin birinci fıkrasında "Ekli (1) sayılı listede yer alan kadrolar ihdas edilerek, 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) sayılı cetvele Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı bölümü olarak eklenmiştir." denildiğini, 190 sayılı kadro cetvellerinin incelenmesinden de Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının taşra teşkilatı ve kadrosunun bulunmadığının görüleceğini,

Kaldı ki il afet ve acil durum müdürlükleri, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının taşra teşkilatı olsaydı, 20.02.2014 tarih ve 6525 sayılı Kanunla değişiklik yapılmasına gerek kalmayacağını, bu tarihten sonra Müdürlüğün Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının taşra teşkilatı haline getirildiğini, bu nedenle personele sosyal denge tazminatı ödemesinin yapılmadığını,

İlama esas sorguda cevaplandırılması istenen hususun, sosyal denge tazminatının alınabileceği, ancak bunun il özel idaresi bütçesinden değil Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığından bu amaçla gönderilecek ödenekten karşılanmak suretiyle gerçekleştirilebilecek olduğunu, ancak Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının sosyal denge tazminatını ödemesini kabul etmediğini (Ek-1, 2, 3), 6525 sayılı Kanun değişikliğinden önce Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının her ne kadar Müdürlüğün merkezi teşkilatı değilse de kendisinin merkezi idare sınıfında yer aldığını, oysa ki sosyal denge tazminatının sadece mahalli idarelerce ödenebildiğini,

Konu hakkında Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının 24.12.2014 tarih ve 28216 sayılı yazısı ile, il özel idaresi personelinin yararlandığı sosyal denge tazminatından il afet ve acil durum müdürlüklerinde görev yapan personelinde yararlanması talebi ile açılan davalara ilişkin mahkeme kararlarında gereğin il özel idarelerince yerine getirilmesi gerektiğinin bildirildiğini (Ek-4),

5018 sayılı Kanunun uygulanmasını sağlayan e-bütçe sisteminde, ödenekler ve ödeme emirlerinin analitik bütçe kural ve kodlamaları çerçevesinde düzenlendiğini, bu nedenle de genel bütçede ödeme emri düzenlenirken (harcama) analitik bütçe kodlaması adı verilen sistemin kullanıldığını, 5902 sayılı Kanunda İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri için “taşra teşkilatı” tanımlaması yapılmadığından Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı bütçesi içerisinde bu yönde bir ödenek kaleminin de tanımlanmadığını,

Buraya kadar ifade edilen hususların özeti mahiyetinde olan ve İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 02.10.2012 tarih ve 25201 sayılı yazısı ekinde yer alan Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün 19.09.2012 tarih ve 10028 sayılı yazısında özetle; sosyal denge tazminatının kamu görevlilerinin maaşını oluşturan, genel, temel ve sürekli maaş unsurlarından biri olmadığı, bütçe disiplinini sağlayabilen ilgili mahalli idarelerce ödenebileceği ve buna bağlı olarak yıllar itibarıyla ödenip ödenmeme durumunun değişebileceği, ilgili mahalli idarelerin bütçe gelir ve gider dengesinin elverdiği nispette ilgili personelin mali haklarında artışlar yapabilme amacı taşıdığı, ilgili mahalli idarelerde görev yapan personele ait ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması halinde ödenemeyeceği, dolayısıyla öncelikle temel maaş unsurlarının ödenmesi şartına bağlandığı, yapılacak sözleşme süreleri mahalli idareler genel seçim tarihini geçemeyeceğinden bir sonraki belediye yönetimi tarafından ödenmeyebileceği, sadece söz konusu şartları taşıyan mahalli idareler tarafından ödenebilecek, diğerleri tarafından ödenemeyecek bir ödeme unsuru olması sebebiyle merkezi yönetim bütçesinden, kaynak aktarımı suretiyle karşılanmasının makul, mantıklı ve hakkaniyete uygun olmadığı gerekçeleriyle, il afet ve acil durum müdürlükleri personelinin 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesi uyarınca yapılacak sosyal, denge sözleşmelerinden kaynaklanacak sosyal denge tazminatı ödemelerinin ilgili il özel idarelerinin bütçelerinden karşılanması gerektiğinin belirtildiğini (Ek-5),

Devlet Personel Başkanlığının sosyal denge sözleşmesi konulu 08.08.2012 tarih ve 14000 sayılı yazısında;

"5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 18 inci maddesinin 4 üncü fıkrasında "İl afet ve acil durum müdürlükleri ile birlik müdürlüklerinin norm kadro ilke ve standartları, Maliye Bakanlığının görüşü üzerine Başkanlıkça belirlenir. Başkanlıkça belirlenecek norm kadro ilke ve standartlarına uygun olarak bu müdürlüklerin kadrolarının ihdası, iptali ve değişikliği ile geçici iş pozisyonu vizesine ilişkin işlemler, il özel idarelerinin tabi olduğu hükümler çerçevesinde yürütülür. Ancak, il özel idarelerinde kadrolarının ihdası, iptali ve değişikliği ile geçici iş pozisyonu vizesine ilişkin olarak İl Genel Meclisine verilmiş olan yetkiler, bu müdürlükler açısından valiler tarafından kullanılır ve bu müdürlüklerin kadroları, il özel idarelerinin kadro cetvellerinde ayrı bir bölüm halinde gösterilir." denildiğini,

Diğer taraftan 4688 sayılı Kanunun "Üye sayılarının tespiti" başlıklı 30 uncu maddesi gereğince yapılan yetki tespiti sonucunda il afet ve acil durum müdürlüklerinde sendika üyesi kamu görevlisi sayısı tutanak altına alınarak söz konusu tutanağın, sendika üyesi il özel idaresi personelinin yer aldığı tutanak ile birleştirilerek tek tutanak halinde il özel idaresince valiliklere gönderildiğini, halen sendikalara üye kamu görevlilerinin tespitinde il afet ve acil durum müdürlüğü personelinin il özel idare çalışanlarıyla birlikte değerlendirmeye alındığını,

Bu çerçevede Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün İçişleri Bakanlığına hitaben yazmış olduğu 08.08.2012 tarih ve 8673 sayılı sosyal denge tazminatı konulu yazısında;

“(1) sıralı yazısında "5902 sayılı Kanun ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname eki cetvellerde Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının taşra teşkilatı bulunmaması, il afet ve acil durum müdürlüklerinin il özel idaresi bünyesinde kurulmuş olması, bu müdürlüklerin kadroları il özel idarelerinin kadro cetvellerinde ayrı bir bölüm halinde gösterilmesi, valiye bağlı olarak faaliyet sürdürmesi ve il afet ve acil durum müdürü de dahil olmak üzere bütün personelinin vali tarafından atanması hususlarının birlikte değerlendirilmesi neticesinde, 4688 sayılı Kanun hükümleri uyarınca il afet ve acil durum müdürlüsü personelin yapılan sosyal dense sözleşmesinden yararlandırılması gerektiği”,

(2) sıralı yazısında "İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinde çalışan personelin il özel idare personeli olması ve söz konusu personele ilişkin personel giderlerinin il özel idare personel giderlerine ilişkin tertiplerde tahakkuk ettirilerek yapılması gerekçeleriyle bu personele yönelik Analitik Bütçe Sınıflandırılmasına göre 01-Personel Giderleri ve 02-Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Pirimi Giderleri kodları altında yapılan harcamaların il özel idarelerinin toplam personel giderleri kapsamında olduğu” şeklinde bir değerlendirme yapıldığını (Ek-7),

22.01.2013 tarihinde Artvin Milletvekili Sayın Uğur Bayraktutan tarafından cevaplanması istemiyle Başbakan Yardımcısı Sayın Beşir Atalay'a sormuş olduğu sorulara Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının verdiği cevapta;

"İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personelinin sosyal denge tazminatından yararlandırılması gerektiği ve buna ilişkin ödemelerin de İl Özel İdareleri bütçesinden karşılanması gerektiği İçişleri Bakanlığı'na bildirilmiştir." denildiğini (Ek-8),

Temyiz konusu husus hakkında Mersin 1. İdare Mahkemesi, Kocaeli 1. İdare Mahkemesi, İstanbul 2. İdare Mahkemesi, İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Dördüncü Kurulu, İzmir Bölge İdare Mahkemesi, Diyarbakır 3. İdare Mahkemesi, Erzurum 1. İdare Mahkemesi ve Çorum İdare Mahkemesinin; "il afet ve acil durum müdürlüklerinde görev yapan personelin il özel idaresi kadrolarında görev yapan personel olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varıldığından, kamu görevlilerini kapsayan sosyal denge sözleşmesi hükümlerinden il afet ve acil durum müdürlüğü personelinin de yararlandırılması gerektiği ve bu yönde bir değerlendirilmenin, aynı kurum bünyesinde görev yapan personelin aynı haklara sahip olmasını sağlayacağı ve adalet, eşitlik ve hakkaniyet ilkelerine uygun olacağı sonucuna varılmıştır." şeklinde karar verdiğini (Ek-9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16),

Mersin İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğünde görev yapan bir personelin (Davacı), Mersin İl Özel İdaresi sosyal denge tazminatından faydalanmak için açılan açtığı davada, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personelinin, il özel idaresi kadro cetvelinde ayrı bir bölüm halinde yer aldığının anlaşılması üzerine hukuka uygun bulunmayan dava konusu işlemin iptali yolunda verilen Mersin 1. İdare Mahkemesinin 19.02.2013 tarihli, E: 2012/732, K: 2013/149 sayılı kararını Mersin İl Özel İdaresinin temyize götürdüğünü, Danıştay 11. Dairesinin 14.11.2013 tarih ve E:2013/4904, K:2013/10207 sayılı kararı ile Mersin 1. İdare Mahkemesinin karar ve dayandığı gerekçenin hukuk ve usule uygun bulunduğunu, bozulmasını gerektirecek bir sebepte bulunmadığından temyiz işleminin reddi ile anılan kararın onanmasına oy birliği ile karar verdiğini (Ek-17),

Bu aşamada birçok ilde İl afet ve acil durum müdürlüklerinin (Antalya, Bursa, Niğde, Diyarbakır, Rize, Erzurum, İstanbul, Kocaeli, İzmir, Muğla, Çorum, Kırşehir, Kırıkkale, Mersin, Gaziantep, Muş, Isparta ) idari mahkemeler nezdinde il özel idarelerine karşı sosyal denge tazminatından yararlanmak için açtıkları davaları kazandıklarını, bu kapsamda yapılan ödemelerin Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı tarafından değil, ilgili il özel idareleri tarafından yapıldığını,

Türkiye Cumhuriyetinin farklı kurumlarında yapılan aynı düzeydeki uygulamalar arasında çeşitlilik olmaması gerektiğini, aksi halde bu uygulamaların Anayasamızdaki “Kanun Önünde Eşitlik ve İdarenin Bütünlüğü İlkesi” ile bağdaşmayarak hukukun üstünlüğünü zedeleyeceğini,

Ayrıca 5018 sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin “uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareleri ifade eder” şeklinde tanımlandığını, her üç sınıftaki kamu idarelerinin tamamının “Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdaresi” şümulünde olduklarını,

Gerçekleştirilen giderin her üç kamu idare bütçesi içerisinden herhangi birinden yapıldığı düşünüldüğünde kamunun zarara uğramadığı hususunun şöyle ispat olunacağını; mahalli bir bütçe olan il özel idaresinden yapılması gereken harcama, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idaresinden yapılmışsa her iki bütçeden yapılmış bir harcamada doğal olarak genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden yapılmış bir harcama olduğunu, özel idare bütçesinden yapılmış bir ödeme olsa bile yapılan ödemenin 5902 Sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 18 inci maddesinin üçüncü fıkrası gereğince il özel idaresince müdürlüğe ayrılan %1 ödenekten müdürlük bütçesinin ilgili koduna Vali Oluru ile ödenek konularak yapıldığını, bu nedenle kamu zararı oluşmadığının şüphesiz olduğunu,

Üye ………. ile ………’in; “Bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerekir. Mevcut olayda kasıt, kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık da söz konusu değildir. Yoruma müsait mevzuat hakkında memur ve diğer kamu görevlilerinin tabi olacakları personel rejimlerinin düzenlenmesi, personel rejimleri arasında uyum denge ve koordinasyonunun sağlanması, uygulamada görülecek aksaklıkların giderilmesi amacıyla kurulmuş bulunan ve kamu görevlileri sendikaları ile kamu kurum ve kuruluşlarının ilgili mevzuatın uygulanmasında personel konularında ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermek (217 s KHK md: 12/A) görevi bulunan Devlet Personel Başkanlığına da konunun sorulduğu ve alınan görüş doğrultusunda işlem yapıldığı, aynı konuda benzer nitelikte mahkeme kararlarının da bulunduğu göz önünde bulundurulduğunda, sorumlular hakkında tazmin hükmü vermek hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Yapılan sosyal denge ödemesinin mevzuata uygunluğuna karar verilmesi uygun olur.” şeklinde görüşlerinin mevcut olduğunu,

Ek ilamda yer alan gerek denetçi gerekse savcı görüşlerinde özetle, Müdürlüğün özel idare bünyesinde yer almasına rağmen il genel meclisi ve il encümenine tabi olmadığının, nitekim 22.10.2009 tarih ve B.02.1.AAD.0.15.00.00.060 sayılı Başbakanlık yazısında il afet ve acil durum müdürlüklerinin il valisine bağlı olup genel sekreterliğin bir alt birimi olarak düzenlenmediğinin ifade edildiğini, söz konusu Başbakanlık yazısının il afet ve acil durum müdürlüklerinin 5902 sayılı Kanun gereği il özel idaresi bünyesinde kurulması sebebiyle il özel idarelerinin, müdürlüğü kendilerinin bir alt birimi (şube müdürlüğü) şeklinde algılamalarının bir sonucu olduğunu, bu gerekçeyle müdürlük personeli ile ilgili atama, tayin vs. konularda münhasıran genel sekreter imzasıyla istedikleri şekilde tasarrufta bulunduklarını, söz konusu durum üzerine anılan yazının hazırlanarak müdürlük personelinin valiye bağlı olduğu ve diğer bütün iş ve işlemlerde valinin sevk ve idaresinde bulunduğunu, genel sekreterin müdürlük personeli üzerinde sevk ve idaresinin bulunmadığı hususlarında ortaya çıkan karışıklığı gidermenin amaçlandığını, ............... ilinde de anılan yazıya uygun olarak müdürlük personelinin sosyal denge tazminatından vali oluru ile yararlandığını, Kanun ve hukuk gereği il afet ve acil durum müdürlüğü personelinin hakkı olan sosyal denge tazminatının hem 5902 sayılı Kanun hem de denetçi ve savcı görüşlerinde dayandıkları Başbakanlık yazısına uygun şekilde ödendiğini,

Öte yandan ek ilamın hükümden önceki son paragrafında; “... Kapanan büyükşehir il özel idarelerinde afet ve acil durum personelinin belediye bünyesine aktarılmaması da mahalli idare olarak kabul edilmediğinin başka bir göstergesidir.“ şeklinde hukuk ve atıf yapılan Kanunun amacıyla uzaktan yakından hiçbir bağlantısı bulunmayan bir çıkarıma yer verildiğini, zira atıf yapılan On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun teşkilat yapılanmasını öngören bir kanun olmadığını, söz konusu Kanunun yalnızca büyükşehir belediyesi kurulan illerdeki özel idarelerle ilgili düzenleme içerdiğini, büyükşehir belediyesi kurulmayan illerdeki personelin akıbetini düzenlemediğini, üstelik ............... ilinin de büyükşehir belediyesi statüsünde olmaması nedeniyle anılan Kanun kapsamında olmadığını, 20.02.2014 tarihine kadar müdürlüğün Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığıyla olan bağının belirsizliğinin devam ettiğini, söz konusu tarihte çıkarılan 6525 sayılı Kanun ile müdürlük personelinin Başbakanlık personeli olarak kabul edildiğini ve bir taşra örgütlenmesinin gerçekleştirildiğini,

Temyiz Kurulundan müdürlük aleyhine bir karar çıkarsa söz konusu durumun Anayasa’da açık ifadesi bulunan eşitlik ilkesine aykırılık teşkil edeceğini, sosyal denge tazminatını bünyesinde yer aldıkları kurumu dava etmek suretiyle elde edenlere karşı, kurumlarını dava etmeyip de hukukun gereği olarak bu hakkı alan müdürlük personelinin adeta cezalandırılmış olacağını,

Devlet Personel Başkanlığı, Maliye Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığının yazıları ile ekli Mahkeme Kararları ve Danıştay Kararına istinaden müdürlük personelinin haklarını mahkemelerde aramaması, mahkeme masrafı ve avukatlık ücreti ödeyip de kamu zararına sebebiyet verilmemesi için, işveren temsilcisi ile yetkili sendika arasında sosyal denge sözleşmesinin imzalanarak, söz konusu sözleşmenin vali tarafından onaylandığını (Ek-18), yapılan sözleşme şartlarını yerine getirmek üzere personele sosyal denge tazminatı ödemesinin yapıldığını, Temyiz Kurulu Başkanlığının “İl Özel İdare bütçesinden İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline sosyal denge tazminatı ödenmesinde mevzuata aykırı bir husus bulunmadığından hükmün bozularak dairesine tevdiine” şeklindeki karar gereğince,

Şahsına yönelik verilmiş olan tazmin hükmünün kaldırılmasını veya aynı gerekçelerle bozulmasını talep etmiştir.

Başsavcılık birinci mütalaasında özetle;

375 sayılı KHK’nın Ek 15 inci maddesi ile 5902 sayılı Kanunun 18 inci maddesinin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkrası hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi neticesinde, il afet ve acil durum müdürlüklere ilişkin personel harcamaları il özel idare bütçesinde yer almayıp, merkezi yönetimce gönderilen ödenekten karşılanmakta olduğundan sendika ile imzalanan sözleşme gereği sosyal denge tazminatı ödenmesinin yasal olmadığı,

Bu durum karşısında tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı,

ifade edilmiştir.

Sorumlunun Başsavcılık mütalaası sonrası ikinci dilekçesinde;

Savcılık mütalaasının, temyiz dilekçesi ve ekinde yer alan birçok belge ve mahkeme kararına rağmen, zımnen Müdürlük personeline sosyal denge tazminatı ödenebileceği, ancak bu ödemenin Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığından gönderilecek ödenekle karşılanması gerektiği yolunda olmasına karşın, önceki temyiz dilekçesinde de savunulduğu üzere sosyal denge tazminatı ödeneğinin başkanlıktan gönderileceği itirazının açıkça müdürlük personelinin sosyal denge tazminatı alamayacağının bir başka şekilde ifade ediliş şekli olduğunu, zira Başkanlığın il afet ve acil durum müdürlüklerini 6525 sayılı Kanun öncesinde taşra teşkilatı olarak kabul etmediğini, sosyal denge tazminatının 4688 sayılı Kanun gereğince sadece mahalli idarelerce ödenebildiğini, hal böyleyken 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesi gereğince sadece mahalli idarelerin istifade edebildiği bir yardımı Başbakanlık Afet Ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının ödeyebilmesinin hukuken imkansız olduğunu, Başkanlığın sosyal denge tazminatını ödemeyi kabul etmediğine ilişkin yazının önceki temyiz dilekçesi ekinde sunulduğunu,

Temyiz dilekçesi ile aynı yönde görüş bildiren Maliye Bakanlığı Bütçe Ve Kontrol Genel Müdürlüğünün 01.06.2010 tarih ve 7886 sayılı yazısında, açıkça 5902 sayılı Kanunun 18 inci maddesi hükmüyle kanun koyucunun müdürlüklerin harcamalarının asıl olarak il özel idareleri bütçelerinden karşılanmasını amaçladığının ifade edildiğini, anılan yazıda ayrıca anılan Kanunun 18 inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “personel ve personelle ilgili diğer harcamalar” hükmünün kapsamının Plan Ve Bütçe Komisyon çalışmaları sırasında daraltılmış olması ve komisyon raporunda ayrıntıya yer verilmemiş olması nedenleriyle anılan hükümden analitik bütçe sınıflandırmasına göre 01- personel giderleri ve 02-sosyal güvenlik kuramlarına devlet primi giderleri altında yer alan harcama kodlarına ilişkin giderlerin anlaşılması gerektiğinin, bunun dışında yer alan giderlerin ise il özel idaresi kaynakları kullanılmak suretiyle yapılması gerektiğinin ifade edildiğini,

Savcı mütalaasında her ne kadar sosyal denge tazminatının Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığınca gönderilen ödenekten karşılanması gerektiği yönünde görüş bildirilse de söz konusu görüşün yasaları zorlamaktan öteye geçmediğini, tüm il afet ve acil durum müdürlüklerinde görev yapan personelin anılan ödemeyi alabilmek için il özel idarelerine karşı dava açmış ve bu davaları kazanmış olduklarını, sonuçta da sosyal denge tazminatının yine il özel idareleri bütçelerinden ödendiğini, ancak hukukun gereği olarak anılan ödemeleri hakeden Müdürlük personelinin Sayıştay Başkanlığının kamu zararı ilamıyla adeta cezalandırıldığını ifade ederek,

Bu gerekçelerle Sayıştay 1. Dairesince verilen tazmin hükmünün kaldırılması talep etmiştir.

Başsavcılık ikinci mütalaasında özetle;

Temyiz talebinde bulunan sorumlu tarafından ileri sürülen hususların 24.08.2016 tarih ve 17694-30232 sayılı Savcılık yazısında belirtilen görüşlerin değiştirilmesini sağlayacak bir mahiyet taşımadığı anlaşıldığından, yargılamanın söz konusu mütalaaya göre karara bağlanmasının uygun olacağı,

ifade edilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

27.2.2014 tarih ve 28926 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6525 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanununda önemli değişikliklere gidilmiştir. Bu çerçevede 6525 sayılı Kanunun;

33 üncü maddesinde;

“29/5/2009 tarihli ve 5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ‘Başkanlık merkez ve taşra teşkilatından meydana gelir. Başkanlık merkez teşkilatı aşağıdaki hizmet birimlerinden oluşur:” şeklinde değiştirilmiş, maddenin ikinci fıkrasına ‘Başkanlığın’ ibaresinden sonra gelmek üzere “merkez” ibaresi, anılan Kanuna ekli (I) sayılı cetvelin başlığında yer alan ‘BAŞKANLIĞI” ibaresinden sonra gelmek üzere “MERKEZ” ibaresi eklenmiştir.”,

35 inci maddesinde;

“5902 sayılı Kanunun Üçüncü Bölüm başlığı “Taşra Teşkilatı” olarak ve 18 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

‘MADDE 18 ‒ (1) İllerde bütünleşik afet ve acil durum yönetiminin tüm unsurlarını içerecek şekilde, Başkanlığın taşra teşkilatı olarak valiye bağlı il afet ve acil durum müdürlükleri kurulmuştur. Müdürlüğün sevk ve idaresinden, ildeki afet ve acil durum faaliyetlerinin yönetiminden birincil derecede vali sorumludur. İl afet ve acil durum müdürleri, Başkanın teklifi ile Başbakan veya yetkilendirdiği Başbakan Yardımcısı tarafından atanır. Diğer personel ise il müdürlüklerinin norm kadroları dâhilinde vali tarafından atanır. Müdürlük personelinin il dışı geçici görevlendirmesi Başkanlık ve/veya vali tarafından yapılır.

………………” hükümlerine yer verilmiş, yine anılan Kanunun yürürlüğe ilişkin 50 inci maddesinde;

“Bu Kanunun;

a) 18, 22 ve 26 ncı maddeleri 31/3/2014 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde,

b) 30 ve 31 inci maddeleri 26/7/2013 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde,

c) 40 ıncı maddesi 1/1/2014 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde,

ç) diğer maddeleri ise yayımı tarihinde,

yürürlüğe girer.” denilmiştir.

5902 sayılı Kanunun, 6525 sayılı Kanun ile değişmeden önceki 18 inci maddesinde ise;

“(1) İllerde, il özel idaresi bünyesinde, valiye bağlı il afet ve acil durum müdürlükleri kurulur. Müdürlüğün sevk ve idaresinden vali sorumludur.

……………….

(3) İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinin harcamaları, il özel idarelerinin bütçelerine bu amaçla konulacak ödenekten yapılır. İl özel idareleri, bu harcamaları karşılayacak ödeneği ilgili yıl bütçesinden tefrik etmek zorundadır. Bu şekilde tefrik edilecek ödenek tutarı her halükarda il özel idaresinin ilgili yıl bütçesinin yüzde birinden az olamaz. Müdürlüklerin personel harcamaları ve personel ile ilgili diğer harcamaları Başkanlık bütçesinden karşılanır. İl özel idarelerinin afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetler kapsamındaki yatırım projelerinden Başkanlıkça uygun görülenlere Başkanlık bütçesinden belirlenen tutarda yardım yapılabilir. Harcamalarda, İl Özel İdaresi Kanununda il genel meclisi ve il encümenine verilen yetkiler vali tarafından kullanılır.

(4) İl afet ve acil durum müdürlükleri ile birlik müdürlüklerinin norm kadro ilke ve standartları, Maliye Bakanlığının görüşü üzerine Başkanlıkça belirlenir. Başkanlıkça belirlenecek norm kadro ilke ve standartlarına uygun olarak bu müdürlüklerin kadrolarının ihdası, iptali ve değişikliği ile geçici iş pozisyonu vizesine ilişkin işlemler, il özel idarelerinin tabi olduğu hükümler çerçevesinde yürütülür. Ancak, il özel idarelerinde kadrolarının ihdası, iptali ve değişikliği ile geçici iş pozisyonu vizesine ilişkin olarak İl Genel Meclisine verilmiş olan yetkiler, bu müdürlükler açısından valiler tarafından kullanılır ve bu müdürlüklerin kadroları, il özel idarelerinin kadro cetvellerinde ayrı bir bölüm halinde gösterilir.

(5) Afet ve acil durum il müdürü ile diğer personelin ataması vali tarafından yapılır.

……………….

(7) Başkanlık faaliyete geçtikten sonra bu Kanun kapsamında valiliklerce tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalar valilikler husumetiyle yürütülür ve bunlar hakkında geçici 1 inci maddenin üçüncü fıkrası hükmü uygulanmaz.” şeklindedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden açıkça görüleceği üzere 27.02.2014 tarihinden önce il özel idarelerine bağlı olarak çalışan il afet ve acil durum müdürlükleri anılan tarihten sonra valiye bağlı olarak Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının taşra teşkilatı olarak yeniden düzenlenmiş, yine anılan tarihten sonra il özel idareleri bünyesinde görev yapan il afet ve acil durum müdürlüğü personeli Başkanlık taşra teşkilatı kadrosuna atanmıştır.

Bilindiği üzere sosyal denge tazminatı ödenebilmesine cevaz veren mevzuat 27.06.1989 tarih ve 375 sayılı KHK olup, anılan KHK’nın Ek 15 inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi neticesinde ise, 27.02.2014 tarihine kadar il özel idare kadrolarında yer alan il afet ve acil durum müdürlükleri personeline 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan şartların sağlanması halinde sosyal denge tazminatı ödenmesinin hukuki bir zorunluluk olduğu anlaşılmıştır.

Her ne kadar 5902 sayılı Kanunun 6525 sayılı Kanun ile değişmeden önceki 18 nci maddesinin üçüncü fıkrasında; müdürlüklerin personel harcamaları ve personel ile ilgili diğer harcamalarının Başkanlık bütçesinden karşılanması gerektiği yönünde hüküm mevcut olsa da;

Temyiz dilekçesi ekinde yer alan Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığınca Aksaray ve ............... Valiliğine yazılmış yazılardan Başkanlık tarafından İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personelinin sadece aylık ve SGK kesintilerinin karşılanabileceğinin, bunun dışındaki tazminat ödemelerinin Başkanlıktan talep edilmemesi hususunun açıkça ifade edildiği,

İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün Bakanlığa yazmış olduğu 02.10.2012 tarih ve B.05.0.MAH.0.08.2.00-000-25201 sayılı yazıda, il afet ve acil durum müdürlükleri personelinin 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesi uyarınca yapılacak sosyal denge sözleşmelerinden kaynaklanacak sosyal denge tazminatı ödemelerinin ilgili il özel idarelerinin bütçelerinden karşılanması gerektiğinin mütalaa edildiği,

Devlet Personel Başkanlığınca İçişleri Bakanlığına yazılmış olan 08.08.2012 tarih ve B.13.1.DPB.0.15.450.01/14000 sayılı yazıda 5902 sayılı Kanun ve 190 sayılı KHK eki cetvellerde Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının taşra teşkilatının bulunmaması, il afet ve acil durum müdürlüklerinin il özel idare bünyesinde kurulmuş olması, bu müdürlüklerin kadrolarının il özel idarelerinin kadro cetvellerinde ayrı bir bölüm halinde gösterilmesi nedenleriyle 4688 sayılı Kanun hükümleri uyarınca il afet ve acil durum müdürlüğü personelinin de il özel idaresi ile yapılan sosyal denge sözleşmesinden yararlandırılması gerektiği yönündeki ortak görüşe varıldığının belirtildiği,

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce İçişleri Bakanlığına yazılmış olan 08.08.2012 tarih ve B.07.0.BMK.0.22.115951-8673 sayılı yazıda, il afet ve acil durum müdürlüğü personelinin yapılan sosyal denge sözleşmesinden yararlandırılması gerektiği, söz konusu müdürlüklerde çalışan personelin il özel idare personeli olması ve söz konusu personele ilişkin personel giderlerinin il özel idare personel giderlerine ilişkin tertiplerden tahakkuk ettirilerek yapılması gerekçeleriyle bu personele yönelik Analitik Bütçe Sınıflandırmasına göre “01-Personel Giderleri” ve “02-Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri” kodları altında yapılan harcamaların il özel idarelerinin toplam personel giderleri kapsamında olduğunun ifade edildiği,

görülmüş olup, amir hükme rağmen Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı bütçesinde yaşanan ödenek yetersizliğinin, anılan müdürlük personelinin hak kaybına uğramamaları ve mağduriyet yaşamamaları adına il özel idare bütçeleri ile telafisi yoluna gidildiği ve bu yönde bir uygulama birliği oluşturulduğu anlaşılmıştır.

Ayrıca 5902 sayılı Kanunun 18 inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan hükmün söz konusu personelin özlük haklarını kısıtlamak amacında olmadığı ve Başkanlıkça gönderilen ödeneklerdeki yetersizliğin il afet ve acil durum müdürlüğü personeline ödenmesi zorunlu bir kalem olan sosyal denge tazminatının ödenmemesine neden olamayacağı hususları açıktır. Kaldı ki 27.02.2014 tarihi öncesinde il özel idare kadrolarında yer alan ve Başkanlığın taşra teşkilatı sayılmayan il afet ve acil durum müdürlüğü personeline ilişkin personel harcamalarının yine 5902 sayılı Kanunun 18 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan;

“İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinin harcamaları, il özel idarelerinin bütçelerine bu amaçla konulacak ödenekten yapılır.” şeklindeki amir hüküm uyarınca il özel idarelerinin bütçelerinden yapılması hukuken mümkündür.

Ancak İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline ödenmesinde hukuka aykırılık bulunmayan sosyal denge tazminatına esas Ödeme Emirlerinin incelenmesi neticesinde;

Söz konusu tazminat tutarlarına ilişkin gelir vergisinin ilgili personelden tahsil edilmediği veya tazminat ödemelerinden mahsup edilmediği tespit edilmiştir.

Bilindiği üzere 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 23 ve 25 inci maddelerinde gelir vergisinden istisna edilecek ücretler ile ücret sayılan ödemeler belirtilmiş olup, 61 inci maddesinde;

"Ücret, işverene tabi ve belirli bir işyerine bağlı olarak çalışanlara hizmet karşılığı verilen para ve ayınlar ile sağlanan ve para ile temsil edilebilen menfaatlerdir.

Ücretin ödenek, tazminat, kasa tazminatı (Mali sorumluluk tazminatı), tahsisat, zam, avans, aidat, huzur hakkı, prim, ikramiye, gider karşılığı veya başka adlar altında ödenmiş olması veya bir ortaklık münasebeti niteliğinde olmamak şartı ile kazancın belli bir yüzdesi şeklinde tayin edilmiş bulunması onun mahiyetini değiştirmez." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Kanunun, 94 üncü maddesinin birinci fıkrasının (1) numaralı bendine göre de hizmet erbabına ödenen ücretler ile 61 inci maddede yazılı olup ücret sayılan ödemelerden (istisnadan faydalananlar hariç), 103 ve 104 üncü maddelere göre gelir vergisi tevkifatı yapılması gerekmektedir.

Buna göre, sosyal denge tazminatına ilişkin olarak 4688 sayılı Kanun, Gelir Vergisi Kanunu ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede herhangi bir istisna hükmüne yer verilmediğinden, bahse konu ödemelerin ücret sayılarak, Gelir Vergisi Kanununun 61, 63, 94, 103 ve 104 üncü maddeleri kapsamında gelir vergisi tevkifatına tabi tutulması gerekliliği açıktır. Bu doğrultuda ödemeye muhatap personelden tahsil edilmeyen gelir vergisinin 5018 sayılı Kanun 71 inci maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendi hükmü uyarınca kamu zararı teşkil ettiği anlaşılmıştır.

Sonuç itibarıyla, 423 no.lu ek ilam ile verilen toplam ............. TL’lik tazmin hükmünden mevzuata uygun olan …………. TL’nin düşülerek, sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin tevkif edilmeyen gelir vergisi toplamı olan …………. TL’nin,

…………… TL‘sinin Harcama Yetkilisi ............... ile Gerçekleştirme Görevlisi ...............’ın,

………….. TL‘sinin ise Harcama Yetkilisi ............... ile Gerçekleştirme Görevlisi ...............’ün,

uhdelerinde kalmak üzere hükmün ………….. TL olarak DÜZELTİLMEK SURETİYLE TASDİKİNE, oy birliğiyle,

24.05.2017 tarihinde karar verildi.