Sayıştay 1. Dairesi 40441 Kararı - Özel İdareler Çeşitli Konular

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2013

• Daire: 1

• Dosya No: 40441

• Tutanak No: 42298

• Tutanak Tarihi: 18.10.2016

• Konu: Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar

KARAR

Eğitim seminerine katılan personele ilişkin giderlerin Özel İdare bütçesinden ödenmesi

10-) 216 sayılı İlam’ın 12’nci maddesi ile, İçişleri Bakanlığından izin alınmaksızın ... Şirketince düzenlenen eğitim seminerine katılan personele ilişkin giderlerin Özel İdare bütçesinden ödenmesi nedeniyle 10.148,00-TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

İlam’da Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan ...’nin 40441 sayılı dosyada, ...’ın 40373 sayılı dosyada, ...’in 40376 sayılı dosyada, ...’ın 40375 sayılı dosyada ve ...’nın 40377 sayılı dosyada; Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan ...’nun 40439 sayılı dosyada, ...’in 40563 sayılı dosyada, ...’in 40469 sayılı dosyada, ...’ın 40468 sayılı dosyada, ...’ın 40374 sayılı dosyada yer alan ve aynı iddiaların yer aldığı temyiz dilekçelerinde özetle,

... Eğitim İnş. Elk. Gıda Hayv. San. ve Tic. Ltd. Şti. tarafından düzenlenen eğitim seminerlerine İl Özel İdare personelinin yetiştirilmesini sağlamak, verimliliği artırmak, İl Özel İdaresini ve diğer Kamu Kurumlarını ilgilendiren 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu ile 4735 Sayılı Kamu İhaleleri Sözleşmesi Kanunu ve yayımlandığı günden bu yana yaklaşık olarak 28 defa değişen, uygulamada ve teoride sık sık karşılaşılan sorunlarla ile ilgili yayınlanan kanunlar, yönetmelikler ile bunların uygulamaları hakkında bilgi alınması amacıyla gönderildiğini; bu seminerlerde verilen eğitimin amacına ulaştığını, beklenen faydayı sağladığını dolayısıyla İl Özel İdarenin maddi olarak zarara uğratılmadığını, aksi halde fayda sağladığını, eğitim semineri için ödenen üretin tamamen usule ve hukuka uygun olduğunu;

4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun Tanımlar başlıklı 4’üncü maddesinin “Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri ” hükmü,

Aynı Yasa’nın Doğrudan Temin Başlıklı 22’nci maddesinde “... b) Sadece gerçek veya tüzel tek kişinin ihtiyaç ile ilgili özel bir hakka sahip olması,

d) Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde bulunan idarelerin onbeş milyar (Kırkyedibin üçyüzyetmişüç Türk Lirası) diğer idarelerin beşmilyar Türk Lirasını (Onbeşbin yediyüzseksenüç Türk Lirasını) aşmayan ihtiyaçları ile temsil ağırlama faaliyetleri kapsamında yapılacak konaklama, seyahat ve iaşeye ilişkin alımlar. ” hükmünün yer aldığını;

Mahalli İdareler Harcamalar Belgeleri Yönetmeliğinin “Kurs ve toplantılara katılma giderleri” başlıklı 28’inci maddesinde “(1) Kamu kurum ve kuruluşları ile meslek teşekkülleri, dernek ve vakıflar tarafından düzenlenen kurs ve toplantılara katılanların katılma giderlerinin ödenmesinde;

a) Harcama talimatı veya görevlendirme yazısı,

b) Fatura, fatura düzenlenemeyen hallerde katılma ücretini gösteren belge,

c) Kurs ve toplantıya iştirak edildiğine ilişkin belge

ödeme belgesine eklenir.

(2) Yurtiçinde yerli veya yabancı dernek, vakıf veya kuruluşlarca açılan ve yeterlikleri Milli Eğitim Bakanlığınca kabul edilen dil kursları için idarece karşılanması gereken ders ücretlerinin ödenmesinde, harcama talimatı veya görevlendirme yazısı yerine ilgili mevzuatında belirtilen yetkili makamın onayı aranır.” açıklamalarının yer aldığını;

Anılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, özel şirketler veya dernekler tarafından düzenlenecek seminerlerde Bakanlık izni veya genelgeye uygun bir hükmün yer almadığı; Anayasa, kanun, tüzük ve yönetmeliklerde böyle bir hükmün olmadığı, Bakanlıklar tarafından yayınlanan genelgelerin Anayasa, kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırı olarak düzenlenmeyeceği bahisle, tazmin hükmünün gerekçesinin İçişleri Bakanlığının 2007/26 sayılı Genelge olduğu, Sayıştay İlamında bu genelgenin yayımlanmasına dayanak teşkil eden yasa hükmünün 3152 sayılı Kanunun 1 ve 2. maddeleri olduğu belirtilerek, bu maddelerde İçişleri Bakanlığının görevleri arasında mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesinin olduğu belirtilerek, genelgenin bu sebeplerle yayımlandığı, dolayısıyla da Mahalli İdarelerce mutlaka uyulması zorunluluğunun bulunduğu varsayımından hareket edildiğini; ancak, bir genelgenin yasalara uygun olmasının tek geçerli sebebinin dayanağının bulunması değil, mevcut yönetmelikler, tüzükler, yasalar ve Anayasaya da uygun olması gerektiğini; Genelgenin, kanun ve yönetmenliğin üzerinde bir hukuk normu olmadığını;

Söz konusu genelge ile yapılan düzenlemenin, 3152 sayılı Yasanın 1 ve 2. maddesi ile hedeflenen bir uygulama olmadığını, İl Özel İdarelerin veya Belediyelerin seminer giderlerine yönelik harcamaların 3152 sayılı Yasanın 1 ve 2. maddesinde belirtilen düzenlemeler kapsamında değerlendirilemeyecek, Mahalli İdarelerin kendi iç işleyişine yönelik bir uygulama olduğunu;

5302 sayılı yasa gereği İl Özel İdareleri personeline ve meclis üyelerine ait eğitim harcamalarının İl Özel İdare giderleri arasında sayıldığını ve bütçelere buna yönelik giderler konulduğunu, 5018 sayılı Kanunun 33. maddesine dayanılarak hazırlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Kurs ve toplantılara katılma giderleri” başlıklı 28. maddesinde, bu giderlerin ödenmesi için ödeme emri belgelerine başlanacak belgeler arasında. Bakanlıktan alınacak izin yazısının sayılmadığını;

Seminerin kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan uzman personelin katıldığı eğitim seminerleri; mahalli idare personelinin, değişen mevzuat karşısında yetiştirilmesini ve eğitim ihtiyacının zamanında karşılanmasını sağlamak, verimliliği artırmak, yeni yayımlanan mevzuat uygulamaları hakkında bilgi vermek amacı taşıdığından, İçişleri Bakanlığının 21.02.2007 tarih ve 2007/26 sayılı Genelgesinden daha sonra, 24.01.2008 tarih ve B050MAH076000/ 2478 Sayılı yazıları ile İçişleri Bakanlığından izin alınmasının uygulamadan kaldırıldığını; İçişleri Bakanlığınca izin alınmadan yapılan eğitim seminerlerine yapılan harcamaların birçok Sayıştay Temyiz Kurulu kararınca tazmin hükmünün kaldırıldığını;

Maliye Bakanlığı Bütçe Malî Kontrol Genel Müdürlüğünün 25/04/2011 tarih ve B.07.0.BMK.034.4 sayılı, “eğitim gideri” konulu muktezasında “... kamu kurum ve kuruluşlarında bahse konu eğitim hizmetinin ’meslek teşekkülleri, dernek ve vakıf ve özel firmalardan’ ancak 4734 sayılı kanun hükümleri uyarınca hizmet alımı yoluyla temin edilmesi gerektiği mütalâa edilmektedir” denildiğini ve yazının 81 ilin valiliğine gönderildiğini ve bu yazıya istinaden eğitim verildiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmişlerdir.

Başsavcılığın konu ile ilgili mütalaasında;

“4734 sayılı Kanun 4 ve 22. maddeleri hükmüne uygun olarak Özel İdarelerine ait bir kısım personelin çeşitli konularda eğitimi için hizmet satın alınmış olup yüklenici firma eğitim hizmetlerini belirtilen şartlar doğrultusunda gerçekleştirmiştir. Yapılan işin bedeli yüklenici firmaya 5302 sayılı Kanun’un 43/b. maddesi ve mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin 28. maddesine uygun olarak özel idare bütçesine ödendiği anlaşıldığı halde 2007/26 sayılı İçişleri Bakanlığı Genelgesine gereği Bakanlıktan izin alınmadığı gerekçesi ile verilen tazmin kararı yasal değildir.

Bu durum karşısında Daire kararının bozulması ile 2007/26 sayılı Bakanlık Genelgesine aykırı işlem tesis edenler hakkında disiplin kovuşturulması yapılması yönünden dosyanın incelenmek üzere dairesine gönderilmesine karar verilmesinin uygun olacağı, mütalâa edilmektedir.” denilmiştir.

Dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşüldü;

Rapor dosyası ve ekli belgelerin incelenmesi neticesinde,

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “İl Özel İdaresinin Giderleri” başlıklı 43’üncü maddesinin (b) bendinde yer alan; “İl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler.” hükmü ile eğitim giderleri özel idare giderleri içerisinde sayılmıştır.

Rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; tazmin hükmünün İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 21.02.2007 tarihli ve 2007/26 sayılı Genelgesi hükümlerine dayanılarak verildiği görülmektedir.

Ancak mezkur genelgede mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşlarca düzenlenen eğitim ve benzeri hizmetlere mahalli idare personelinin katılımı ve bu katılıma ilişkin olarak bütçeden ödeme yapılması hususları düzenlenmiş olup; mahalli idarelerin hizmet alımı şeklinde satın alacakları mesleki eğitimleri konusunda herhangi bir düzenleme yapılmamıştır.

Bununla birlikte, söz konusu Genelge ile getirilen düzenlemeler mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşların herhangi bir kamu kurumundan bağımsız olarak düzenleyeceği eğitim seminerlerine mahalli idare personelinin gönderilip gönderilemeyeceği ya da hangi koşulları taşıyan mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşların düzenlediği seminerlere personel gönderilebileceği ve gönderilen personel için bütçeden ne kadar ücret ödenebileceği hususlarına ilişkindir.

Somut olayda ise herhangi bir mahalli idare birliği, dernek, vakıf veya şirketin düzenlediği eğitim seminerlerine Özel İdare personeli gönderilmemiş olup; İl Özel İdaresi tarafından 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesindeki hizmet tanımı içerisinde sayılan “mesleki eğitim” hizmeti, yine 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22/b maddesine göre doğrudan temin usulü ile satın alınmıştır. Bu bağlamda, alınan hizmetin gerekliliği, kişisel ya da hizmete ilişkin olup olmadığı hususları da İdarenin takdir yetkisi içerisindedir.

Bu itibarla, sorumlu taleplerinin kabulü ile 216 sayılı İlam’ın 12’nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASINA, Oyçokluğu ile,

(...’ın, “3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde;

“Bu Kanunun amacı, yurdun iç güvenliğinin ve asayişinin sağlanması, kamu düzeninin ve genel ahlakın korunması, mülki idare bölümlerinin kurulması, kaldırılması ve düzenlenmesi ile ilgili çalışmaların yapılması, mahalli idarelerin yönlendirilmesi, kaçakçılığın men ve takibi, yurt sathında sivil savunma, nüfus ve vatandaşlık hizmetlerinin yürütülmesi için İçişleri Bakanlığının kurulmasına, teşkilat ve görevlerine ilişkin esasları düzenlemektir.” hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanunun 11 inci maddesinin (e) bendinde, “Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, Eğitim Daire Başkanlığıyla işbirliği yaparak planlamak” Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Bu hükme istinaden çıkarılan 2007/26 sayılı İçişleri Bakanlığı Genelgesinde:

“…. mahalli idare personeline dönük olarak uygulanacak olan eğitim programları arasında koordinasyonun sağlanması, eğitim ihtiyacının yerinde ve zamanında karşılanması, kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulamaya konulan eğitim amaçlı projelerden beklenen verimin elde edilmesi, mükerrer eğitim uygulamalarının önlenmesi ve kamu kaynaklarının yerinde ve etkin şekilde kullanılmasının temini amacıyla; il özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesinde bundan böyle aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre hareket edilmesi uygun görülmüştür:

1. Mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşlarca düzenlenen eğitim ve benzeri hizmetlere mahalli idare personelinin katılımı ve bütçeden ödeme yapılabilmesi için, söz konusu faaliyeti düzenleyecek kurum ve kuruluşlar tarafından, eğitim veya faaliyet programı, programda görev alacak kişiler, programın uygulanacağı yer ve katılımcı ücreti de belirlenerek önceden Bakanlıktan izin alınacaktır.

(…)” denilmektedir.

Kanun koyucunun tüm konuları ayrıntılarıyla düzenleme imkanı bulunmadığı gerçeğinden hareketle, genel bir düzenleme yetkisine sahip olan idare, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere kanunun sınırları içinde kalmak ve ona uygun olmak şartıyla ayrıntıları düzenlemek amacıyla kural koyucu işlemler çıkarabilir. Söz konusu yetkisini Genelge çıkarmak suretiyle kullanan İçişleri Bakanlığı, mezkur Genelge ile yapılacak işin genel bir çerçevesini çizmiş; konferansçılara ödenecek ücretlerden eğitimin sonunda elde edilen bulguların bir raporla Bakanlığa iletilmesine kadar bir dizi düzenleme yaparak mahalli idareler için uygulama konusunda bağlayıcı hükümler getirmiştir.

Bu nedenle, 216 sayılı İlam’ın 12’nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün Tasdikine karar verilmesi gerekir” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı)

Karar verildiği 18.10.2016 tarih ve 42298 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.