Sayıştay 1. Dairesi 40326 Kararı - Özel İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2013

• Daire: 1

• Dosya No: 40326

• Tutanak No: 41838

• Tutanak Tarihi: 10.05.2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yiyecek yardımı.

1. 190 sayılı ilamın 2. maddesi ile İl Özel İdaresi personeline, yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar vasıtasıyla .. A.Ş.’nden yapılması nedeniyle … TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

… (Harcama Yetkilisi) temyiz dilekçesinde özetle; yetersiz bina ve çalışma koşulları nedeniyle yemekhane oluşturulmasının mümkün bulunmadığını, yemekhane kurulsa dahi arazide çalışan personelin birçoğunun bundan faydalanamayacağını, kamu hizmetinin devamında aksamalar meydana geleceğini, ekonomik olmayacağı ve hizmetten faydalanamayanlar açısından eşitsizliğe yol açacağı gerekçesiyle yemek yardımı hizmet alımı için ihaleye çıkıldığını,

İhale sürecinde …. Lokantacılar Odası ile … Esnaf ve Sanatkârlar odasından yaklaşık maliyet sorulduğunu ve ortalama maliyete ilişkin verilen cevap doğrultusunda 657 Sayılı Kanun, 4734 Sayılı Kanun ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’ne uygun olarak yemek yardımı için ihaleye çıkıldığını, ihaleyi alan yüklenici firmanın, yemek hizmetinin daha sağlıklı yürümesi ve takip kolaylığı sağlaması için personele fiş/kupon/kart verdiğini,

Burada kesinlikle nakdi bir yardımın söz konusu olmadığını, amaç ve nihayetinde uygulanan durumun, memurun istediği ve bulunduğu yere en yakın yerden yemeğini yiyebilmesini sağlamak olduğunu,

190 no'lu ilamda yer alan, yemek yardımı için temin edilen kartlarla, kurum personelinin yemek ihtiyacı dışında da alışveriş yaptığı, bu durumun da yemek yardımına ilişkin yönetmeliğe aykırı olduğu iddiasının tamamen farazi olup, kurum personelinin yemek yardımıyla gıda ihtiyacı dışında fayda sağladığına ilişkin en ufak bir delil ya da saptama olmadığını, kurum personelinin, yüklenici firmanın gösterdiği yerlerde yemek ihtiyacını giderdiğini,

Yemek yardımının özü itibariyle yönetmelikte belirtilen şartlara haiz kurum personellerinin yemek ihtiyacını karşılamaya yönelik " SOSYAL DEVLET " olmanın gereklerinden biri olduğunu,

Savunmalarda da geçtiği üzere, yemek hizmetinin; personel maliyeti, kira, amortisman, malzeme vs. gibi masraflar yapılarak kurumca sağlanması yerine, kurum personelinin yüklenici firmanın gösterdiği, anlaşmalı yerlerde yemek yeme suretiyle yemek yardımı ihtiyacının karşılanmasının daha az maliyetli olduğunu,

Savcının da görüşünde; memur personelin yemek ihtiyacı, ihaleyi kazanan yüklenici firma vasıtasıyla karşılandığından, 2013 Yılı 2 No'lu Bütçe Uygulama Tebliği'ne uygun olarak katkı payları memur personelden tahsil edildiğinden ve benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan; sorumluların beraatına karar verilmesinin yerinde olacağını mütalaa ettiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Sayıştay Başsavcılığı; “Dilekçede ilamın 2'nci maddesine ilişkin olarak; personele yemek hizmetinin temini için bir firma ile anlaşıldığı, bu firma ile yapılan sözleşme uyarınca personelden katkı payı kesildiği, buna karşılık idarenin uygun yerinin olmaması nedeniyle yemek hizmetinden tedarikçi firmanın gösterdiği yerlerde verilen biletlerin ibrazı suretiyle yararlanıldığı, yapılan bu uygulamanın mevzuata aykırı bir yönünün bulunmadığı belirtilerek, verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi talep edilmektedir.

Ortaya konulanlar karşısında adı geçenin temyiz talebinin kabulü ile verilen tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı mütalâa olunmaktadır.“ şeklinde görüş bildirmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

Rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; İl Özel İdaresi personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapıldığı; 1. Daire tarafından tüm ihale bedeli kamu zararı olarak değerlendirilerek, ihale bedelinin tamamı için tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır.

Yargı raporunda ve ilamda ahizler bazında düzenlenmiş bir kamu zararı tablosu bulunmamaktadır. Ancak ilamın hüküm kısmının ikinci paragrafında, 2 Sıra No’lu 2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğiyle belirlenen asgari rakamların memurlardan kesildiği belirtilmiştir.

İdarece ihale gerçekleştirilmiş ve personelden bütçe uygulama talimatıyla gösterilen asgari tutarlar üzerinden kesinti gerçekleştirilmiştir. Ayrıca temyize başvuran sorumlu bu ticket uygulamasıyla sadece yemek yenildiğini ve nakit alışveriş yapılmadığını beyan etmiş, rapor dosyası ve eki belgelerde de nakit olarak yiyecek yardımı harici kullandığına ilişkin bir belgeye de rastlanmamıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yiyecek Yardımı" başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 üncü maddesinde;

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel İle sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücreti tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin yarısını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin yarısını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır.

Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de, bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarının, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark kadar olması gerekmektedir.

Bu itibarla kamu zararının yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde yeniden hesaplanmasını teminen 190 sayılı ilamın 2. maddesi ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın Dairesine TEVDİİNE, oyçokluğu ile,

(Üye … bozma yönündeki Kurul kararına katılmakla birlikte bozma gerekçesinin;

”Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine göre yemek yardımının yapılabilmesi için, Yönetmelikte belli şartlar öngörülmüştür. Kurum bütçelerine memurlara yiyecek yardımı yapılması amacıyla konulan ödenekten ancak, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşlara ödeme yapılabileceği düzenlemesi bulunmakla birlikte, bütçeye bu maksatla konulan ödeneğin aşılmaması, Bütçe Uygulama Talimatına göre memurlardan ek göstergelerine göre yemek karşılığı alınması gereken miktarın alınması şartıyla, ihale yapılmak suretiyle de memurlara yiyecek yardımı yapılması mümkündür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu maddede belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hüküm altına alınmış, aynı maddenin (a) bendinde ise genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, özel idareler ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler ve tüzel kişiler bu Kanun kapsamında yer alan kuruluşlar arasında sayılmıştır.

Diğer taraftan, söz konusu Kanunun 4 üncü maddesinde yer alan “hizmet” tanımı kapsamında yemek hazırlama ve dağıtım hizmetlerine yer verilmiştir.

Rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; yemek hizmetinin, idare tarafından ihale yöntemi ile … A.Ş.’den hizmet alımı şeklinde karşılandığı ve Bütçe Uygulama Tebliği ile ek göstergeye göre belirlenen asgari tutarlar üzerinden memurlardan kesinti yapıldığı görülmüştür.

Bütçeye konulan ödenekler gerçek anlamda bir maliyet olmayıp bütçe hazırlama rehberine göre personel sayısı dikkate alınarak hazırlanan standart maliyeti ifade etmektedir. Dolayısıyla bütçeye ödenek, yemek maliyetinin yarısını aşmayacak şekilde tespit edilip konulmaktadır.

Söz konusu olayda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amaç, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 19. maddesine istinaden açık ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olup, konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden idare tarafından yapılan uygulama mevzuata uygundur.

Bu itibarla, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen 190 sayılı ilamın 2. maddesi ile verilen tazmin hükmünün bozularak dosyanın dairesine tevdiine karar verilmesi yönünde olması gerekir.” şeklindeki ilave görüşleri ile,

... Daire Başkanı … ile üyeler …’ın; “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde: ‘Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.’ hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin ‘Amaç’ başlıklı 1’inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; ‘Kapsam’ başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; ‘Yardım Şekli’ başlıklı 3’üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; ‘Yardımın Şartları’ başlıklı 5’inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi personele yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun ‘Kapsam’ başlıklı 2’nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un ‘Tanımlar’ başlıklı 4’üncü maddesinde de;

‘Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder.’ denilmiştir.

Buna göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanunu’nun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. Aynı Kanun’da, ‘Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması’ işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idarenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, yüklenici ve memurlara yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur. Bu itibarla, tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı),