Sayıştay 1. Dairesi 40073 Kararı - Özel İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2012

• Daire: 1

• Dosya No: 40073

• Tutanak No: 42196

• Tutanak Tarihi: 27.09.2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yemek yardımı.

338 sayılı ek ilamın 2 nci maddesiyle, İl Özel İdaresi personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla, ... ’den yapılması nedeniyle, firmaya yapılan ödemelerin tamamı kamu zararı olarak tespit edilerek toplam … TL’ye tazmin hükmü verilmiş; Temyiz Kurulunun 24911 sayılı (30.06.2015 tarih ve 40734 tutanak sayılı) kararı ile ilamın 2 nci maddesi hakkında tazmin hükmünün tasdikine kararı verilmiştir.

Sorumlular dilekçesinde özetle:

T.C. Sayıştay Başkanlığında 30.06.2015 tarihinde Temyiz Kurulu Tarafından görülen ve ... İl Özel İdaresi bütçesinden çıkan ödenek ile ... İl Özel İdaresi memur personeli yemek yardımı ile ... İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü yemek yardımı kararlan İl Özel İdaresi için 30.06.2015 / 40734 sayılı karar ile yemek bedelinin % 100' üne, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü için 30.06.2015 /40728 sayılı karar ile yemek bedelinin % 50'sinin personel tarafından karşılanması kararı çıkmıştır. Yani aynı gün , aynı konu (yemek yardımı) hakkında birbirine aykırı karar çıktığını,

30.06.2015 tarih ve 40728 sayılı Temyiz Kurulu Kararı özeti olarak İl Özel İdaresi bütçesine Afet ve Acil Durum Yönetim Başkanlığınca personele yemek yardımı yapılması için aktarma yapılabileceği ve bu personelin devamlı hareket halinde acil durumlara müdahaleye hazır durumda olması gerektiği sabit bir yerden yemek yeme hizmetinden faydalanmasının güçlüğü nedeniyle, personelden yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği yönünde karar çıktığını,

Ancak aynı gün 30.06.2015 tarih ve 40734 sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile İi Özel İdaresi bütçesinden yemek yardımı ödeneği karşılanan İl Özel İdaresi 5302 sayılı Kanuna göre ilin geneline hizmet vermekte olup, toplam 175 adet memur personelin 101 adedi teknik hizmetler sınıfında, 14 adedi ilçelerde görevli personel olup, toplam 115 adedi (% 70) köylerde ve ilçelerde mesaisini içme suyu, sulama, kanalizasyon, yol, köprü, sanat yapısı, köy konağı, sosyal projeler ile kar mücadelesi çalışmalarında geçirmektedirler. Yapı itibariyle tüm personelimizin öğlen yemek yemesi için bir ana merkezde toplamamız fiilen imkansız olduğunu, sözleşme yapmış olduğumuz firma il genelinde anlaşma yapmış olduğu, çeşitli lokantalar aracılığıyla personele yemek yeme imkanı sağlandığı halde, tüm personelimize yemek yardımı kesintisi yapılmadan maliyetin tamamı üzerinden alınması karar çıktığını,

1. Aynı gün aynı konu hakkında ... İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğünün toplam memur personel sayısının 55 olduğu, bunlardan 20 adedinin sadece Arama ve Kurtarma Ekibinde görevli olduğu, bu personelin devamlı hareket halinde acil durumlara müdahaleye hazır durumda olması gerektiği sabit bir yerden yemek yeme hizmetinden faydalanmasının güçlüğü nedenleri ile yemek maliyetinin yarısı kesilirken ... İl Özel İdaresinin 175 adet memur personelinin, 115 adedinde de içme suyu, sulama, kanalizasyon, yol, köprü, sanat yapısı, köy konağı, sosyal projeler ile kar mücadelesi çalışmalarında kontrollük, proje yapımı olarak katıldıkları, aynı şekilde devamlı hareket halinde oldukları, yine aynı şekilde sabit bir yerden yemek yeme hizmetinden faydalanmasının güçlüğü nedeniyle yemek maliyetinin % 100' nün personelden kesilmesi kararı Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı olarak görüldüğünü,

2. Bizim aleyhimize hüküm verilen 30.06.2015 tarih ve 40734 sayılı Temyiz Kurulu İlamından altı ay sonra 29.12.2015 tarih ve 41275 sayılı ... ... Belediyesine ait Temyiz Kurulu İlamında "...Bu nedenle, ... Belediye Başkanlığında görevli memur personele yapılan yemek yardımının maliyetlerinin azami üçte ikisi Belediye Bütçesinden, kalan üçte birlik kısmının da yemek yardımından yararlanan memurlar tarafından karşılanması gerekirken yemek maliyetlerinin tamamının Belediye bütçesinden karşılanması mevzuata uygun değildir..." kararı alındığını,

... Özel İdaresi ile aynı yöntemi kullanarak memurlarına yemek veren ... ... Belediyesinin Yemek yardımından yararlanan memurlar tarafından yemek maliyetinin üçte birlik kısmının karşılanması gerektiğine karar vermiştir. ... Özel İdaresine yemek maliyetinin % 100' nün personelden kesilmesi kararı Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı olarak görüldüğünü,

3. Sayıştay Temyiz Kurulu Başkanı Sayın … ile üye Sayın … ' ın gerekçeli kararlarında belirttikleri üzere; " ticket uygulaması ile nakden harcama değil ayni olarak anlaşmalı firmalardan yemek yenildiği, ihalenin usulüne göre yapıldığı ve tüm ihale bedeline kamu zararı demenin personelin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre yemek yardımı başlıklı 212. Maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yemek Yardımı Yönetmeliğinde belirtilen personelin hiç yemek yardımından yararlanamayacağı sonucunu doğuracağı ve bunun da Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı sonuçlar doğuracağı,

4. Sayıştay Başsavcılığı karşılama yazısında; 5902 sayılı kanunun 18/1. 3. 4 maddesinde belirtilen hususlar ile 657 sayılı DMK'nun 212. Maddesine istinaden çıkarılan DMK'nun Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. Maddesi ve Maliye Bakanlığı 2012 yılı 2. Seri nolu Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği Hükümleri gereği personelin maaşından yemek bedelinin % 50 kesilerek tahsil edilmesi hususu göz önünde bulundurularak Özel İdare Bütçesinden ödenen yemek bedeli yasaya uygundur, diye belirtildiğini,

5. Yıllardır yemek yardımı ile ilgili olarak Sayıştay Başkanlığı Temyiz Kurulu'nun birden fazla örnek kararları bulunmakta olup, en son çıkan karar 07.01.2014 tarih ve 38179 sayılı karar olup, % 50 olarak belirlenmiştir. İdaremiz önceki Temyiz Kurulu Kararlarını referans olarak aldığını,

6. İddia Makamı olarak Denetçi görüşünde ise; yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapılması pek çok yerel yönetim kuruluşunda devam etmektedir. Bunların büyük çoğunluğu Sayıştay denetim programı dışında kalırken denetlenenlerden de az sayıda olan kısmi Sayıştay yargısına taşındığını,

Sonuç olarak, bu konuda ticket şeklinde yemek yardımı verenle vermeyen, denetlenenle denetlenmeyen, denetlenip sorgu yazılanlarla yazılmayanlar arasında haksızlıklar oluşmaktadır. Oluşan bu haksızlığın önüne geçilmesi için konuyla ilgili düzenleyici işlem gerektiğini belirtmiş olup, bu nedenle İl Özel İdaresi olarak yiyecek yardımımız denetlendiği için, ve yargıya taşındığı için, bizim dışımızda yemek yardımı denetlenmeyen veya denetlendiği halde yemek yardımı sorguya alınmayarak yargıya taşınmayan idareler arasında eşitlik açısından aykırılıklar olduğunu belirterek kararın düzeltilmesini talep etmektedir.

Sayıştay Başsavcılığının karşılamasında:

“İl Özel İdareleri bünyesinde çalışan İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personelin görevi dolayısıyla öğle saatlerinde yemek için bir ana merkezde toplanması mümkün olmaması nedeniyle, 4734 sayılı Kanunun gereği firmadan yemek hizmetinin satın alınması ve özel idare bütçesinden ödenmesi, 5902 sayılı Kanun’un 18/1-3-4. Maddesine, Maliye Bakanlığı 2012 yılı 2. seri nolu Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama tebliğine, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi ile dilekçesinde belirtilen Sayıştay Temyiz Kurulu emsali kararlarına uygun olduğunu ileri sürerek Temyiz Kurulunun 40734 tutanak nolu ilamının düzeltilmesini,” istemektedirler.

5902 sayılı Kanun’un 18/1-3. maddesinde belirtilen hususlar ile 657 sayılı Kanun’un 212. maddesine istinaden çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesi ve Maliye Bakanlığı 2012 yılı 2. seri nolu Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama tebliği hükümleri gereği İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personelinin maaşından yemek bedelinin %50 kesilerek tahsil edilmesi hususu göz önünde bulundurularak Özel İdare Bütçesinden ödenen yemek bedeli yasaya uygundur.

Ayrıca benzeri olaylarla ilgili Sayıştay Başkanlığı Temyiz Kurulu’nun birden fazla örnek kararları bulunmaktadır.

Bu durum karşısında 6085 sayılı kanunun 57. Maddesi gereği 30.06.2015 tarih ve 40734 tutanak nolu temyiz kurulu kararının düzeltilmesine karar verilmesi uygun olur görüşündeyim.” Denilmiştir.

Duruşma talep eden Gerçekleştirme Görevlisi ... ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenilmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü:

Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde; Karar düzeltilmesi başvurusunda bulunanların iddialarından ve gösterilen Temyiz Kurulu emsal kararları çerçevesinde konu tekrar ele alınmıştır.

Personelin yemek ihtiyacının karşılandığı ve ortada firmanın bir maliyete katlandığı açıktır. Firma idarece sözleşme ve şartnamede belirtilen şartları yerine getirerek verilmesi gereken hizmeti yerine getirmiştir. Personelin bu yemek maliyetinin yarısını karşılaması gerektiği, yönetmelik hükmü gereğidir. Ayrıca yemeğin yenilmeyip nakden bir ödemenin yapıldığı da tevsik edilmiş değildir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "Yiyecek Yardımı" başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkanları Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 üncü maddesinde.

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı 'Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel İle sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı-kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Öte yandan "2012 yılı Bütçe Kanununu eklenen ve Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasları Düzenleyen (E) Cetveli" nin 34.maddesinde “657 sayılı Kanunun 212 nci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi uyarınca yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere kurum bütçelerinden yapılan yemek yardımı Ankara, İstanbul ve İzmir illerinin büyükşehir belediyesi sınırları içinde görev yapan personel için yemek maliyetlerinin azami üçte ikisi olarak uygulanabilir.” Denilmiştir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli" başlıklı 3 üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.

Zira,-bahsi geçen Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatı rakamı arasındaki farkın olması gerekmektedir.

Ayrıca bu açıklamalar çerçevesinde, yemek yardımının hangi şekilde verilmesi gerektiği konusunda herhangi bir inisiyatif kullanma yetkisi olmayan ve sadece verilen talimat üzerine yapılması gereken ihaleyi gerçekleştirmekle görevli ihale komisyonunda yer alan başkan ve üyelerin sorumlu olmamaları gerektiği, sadece ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği anlaşılmıştır.

Bu itibarla; itiraz edenlerin Karar Düzeltilmesi kapsamında vermiş olduğu dilekçenin kabulüyle, 30.06.2015 tarih ve 24911 (40734 tutanak) sayılı Temyiz Kurulu Kararının Düzeltilmesine Mahal Olduğuna,

Tüm ihale tutarının kamu zararı olamayacağı maliyetin yarısının kamu zararı olması gerektiği ve sorumluluğun da yeniden ele alınması için 1.Daire tarafından 338 sayılı ek ilamın 2.maddesine ilişkin verilen kararın bozularak daireye gönderilmesine, oyçokluğuyla,

( Üyeler … , … , … ile …’in 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi Karşıyaka Belediye Başkanlığı personeline yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un tanımlar başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, .. ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kanun’un 71. maddesi 1. fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2. fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanun’da, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili belediyenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, müteahhit ve belediye memurlarına yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur.

Dolayısıyla mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerçekleştirilen ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerektiği anlaşılmıştır.

Bu itibarla; itiraz edenlerin Karar Düzeltilmesi kapsamında vermiş olduğu dilekçesinin reddiyle 30.06.2015 tarih ve 24911 (40734 tutanak) sayılı Temyiz Kurulu Kararının Düzeltilmesine Mahal Olmadığına yönündeki ayrışık görüşlerine karşı,)