Sayıştay 1. Dairesi 39481 Kararı - Özel İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2012

• Daire: 1

• Dosya No: 39481

• Tutanak No: 41393

• Tutanak Tarihi: 26.01.2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

İl Özel İdaresi Genel Sekreterine yapılan hatalı ek ödeme.

1. 167 sayılı ilamın 6. maddesi ile İl Özel İdaresi Genel Sekreteri …’e ait ek ödemenin, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname eki (II) sayılı cetveldeki ücret ve tazminat unsurları esas alınarak hesaplanması ve ödenmesi nedeniyle … TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle; Özel İdarelerin 5302 Sayılı Kanunla kurulan ve Vali'nin başkanlığında; İl Genel Meclisi, İl Encümeni gibi karar organları olan, bütçesini kendisi yapan, gelir ve gideri olan özel bütçeli kurumlar olduğunu, Valinin maaşı İçişleri Bakanlığından geldiği halde Genel Sekreterin maaşının Özel İdare bütçesinden karşılandığını, Genel Sekreterin direkt Valiye bağlı olup, Vali yardımcısına bağlı olmadığını, herhangi bir Bakanlık Müdürünün ise Bakanlık mensubu olarak Vali Yardımcısı kanalı ile Valiye bağlı olduğunu,

5302 Sayılı il Özel İdaresi Kanunu'nun 36. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "Genel Sekreterlik kadrosuna atananlar, Büyükşehir belediyesi bulunan illerde G.İ.H. sınıfına dahil Bakanlık Genel Müdürü, diğer illerde ise G.İ.H. sınıfına dahil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatta öngörülen tüm haklardan yararlanırlar," ifadesindeki bakanlık tabiri ile genel bir ifade kullanıldığını,

Genel Sekreterin maaşı müstakil daire başkanı dengi olduğundan ve İçişleri Bakanlığında muadili bulunmadığından, Maliye Bakanlığındaki müstakil Daire başkanlarına yapılan ödemelerin esas alındığını,

Genel sekreter maaş ödemelerinde iller arasında da farklı uygulamalar söz konusu olduğunu,

Bahsedilen nedenlerle İl Özel İdaresi Kanunu’nun 36. maddesi ve 375 Sayılı K.H.K. eki II. sayılı cetveldeki "Müstakil Daire Başkanlığı" ifadesinin geçmesinden dolayı, Genel Sekretere buna göre maaş ödemesi yapıldığını,

Ayrıca ilam ekinde yer alan kamu zararı hesap tablosunda 2224 Sayılı ödeme emrinde alması gereken miktarın … TL olması gerekirken … TL olarak bildirildiğini, bu suretle kamu zararı tablosunda …. TL yerine …. TL yazılmış olmakla … TL fazladan kamu zararı oluştuğunun bildirildiğini,

Açıklanan nedenler dolayısıyla ve üst yöneticinin kendisine vermiş olduğu talimat doğrultusunda ödemenin gerçekleştirilmiş olduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Sayıştay Başsavcılığı; “661 sayılı KHK. nin 62. maddesi ile ek 5302 sayılı Kanunun 36. maddesinin 4. fıkrası, 657 sayılı Kanun’un 152. maddesi ile 666 sayılı KHK nin birlikte değerlendirilmesi sonucu 666 sayılı KHK ek ödemeye ilişkin 1 sayılı cetvelde İl Özel İdaresi Genel Sekreterleri ve Genel Sekreter Yardımcılarının adları ile alabilecek olduğu ek ödeme oranları da belirtildiğinden, iddia edildiği gibi Bakanlık Müstakil Daire Başkanları için uygulanan zam ve tazminatlardan aynı usul ve esaslar dahilinde yararlanarak kendilerine ödenmesi mümkün olmadığından tazmin kararının tasdikine, karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmektedir.“ şeklinde görüş bildirmiştir.

Sorumluluk itirazına ilişkin olarak;

İlgili, ödemelerin üst yöneticinin kendisine vermiş olduğu talimat doğrultusunda gerçekleştirilmiş olduğunu belirtmişse de;

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 31, 32 ve 33 üncü maddelerinde; harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin görev ve sorumlulukları ayrıntılı bir şekilde belirtilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Sorumlu tutulacak Görevli ve yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurulu’nun 5189/1 Sayılı Kararında;

“…….

III.3.a)Harcama Yetkililerinin Genel Sorumluluğu

5018 sayılı Kanunda harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan yöneticilerin, 657 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.

Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştaya karşı hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına,

III.4.a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir. 31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve “kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir.

Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir.

Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur.

Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine çoğunlukla,

…….” karar verilmiştir.

Yukarıda belirtilen hükümlere göre, Harcama Yetkililerinin, harcama talimatı ve bu talimata konu olan harcamaların mevzuata uygunluğundan, Gerçekleştirme Görevlilerinin, ödeme emrinin düzenlenmesinden, fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenlenmesinden ve düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulmaları gerekmektedir.

Bu itibarla, sorumluluk yönünden yapılan itirazlar REDDEDİLEREK konunun esasına geçildi.

Esasa ilişkin olarak;

5302 sayılı Kanunu 36 ncı maddesinin dördüncü fıkrasında, “(Ek fıkra: 24/10/2011-KHK-661/62 md.) Genel sekreter, valinin teklifi ve İçişleri Bakanının onayı ile atanır ve aynı usulle görevden alınır. Büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel sekreter kadrosuna atananlar, genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık genel müdürleri, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananlar bakanlık bağımsız daire başkanları, 1. hukuk müşaviri ve daire başkanı kadrosuna atananlar ise bakanlık daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlardan aynen yararlanırlar; diğer illerde ise genel sekreter kadrosuna atananlar genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık bağımsız daire başkanları, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananlar ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlardan aynı usul ve esaslar dahilinde yararlanırlar. Genel sekreter olarak atananların bu görevde geçen süreleri mesleki kıdemlerinde geçmiş sayılır.” denilmek suretiyle İl Özel İdaresi Genel Sekreteri ve yardımcılarının özlük haklarında bir düzenleme yapılmıştır.

Gerek 661 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 62 inci maddesiyle değiştirilen 5302 sayılı Kanunun 36/4 üncü, gerek 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Ek 9 ve Ek 10 uncu maddelerle yapılan düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, İl Özel İdaresi Genel Sekreter ve Genel Sekreter Yardımcılarının gösterge, ek gösterge, makam, görev ve temsil ve diğer zam ve tazminatlara hak kazanma açısından Bakanlık Genel Müdürü ve Daire Başkanlarının emsal alınacağı açıkça görülmektedir. Dolayısıyla, Genel Sekreter ve yardımcılarının maaşları, burada sayılan gösterge, ek gösterge, zam ve tazminatlar, ek ödeme ve makam ve görev tazminatları gibi unsurlar dikkate alınarak hesaplanacaktır.

Nitekim ek ödemelere ilişkin 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) sayılı cetvelde İl Özel İdaresi Genel Sekreteri ve yardımcıları ek ödeme alacaklar arasında sayılmış ve ne kadar ek ödeme alacakları belirtilmiştir.

666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1 inci maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek 10 uncu madde de yer alan; “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunların bağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç), sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları Kurumu, Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığının;” ifadesi gereğince, söz konusu maddede belirlenen tutarlarda ek ödeme yapılabilmesi için, öncelikle ek ödeme yapılacak personelin madde metninde sayılan kurumlarda çalışıyor olması gerekmektedir. İl Özel İdareleri ise mahalli yönetimler olup Başbakanlık ya da bakanlıkların bağlı ya da ilgili kuruluşları kapsamında bulunmamaktadırlar.

Diğer yandan, 01.01.2012 tarih ve 28160 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 161 seri nolu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği’nin (666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname Hükümlerine İlişkin) (B) Bölümünün 1 inci maddesinde; “(…) Söz konusu ücret ve tazminatlardan yararlanacakların belirlenmesinde, ek 10 uncu madde hükümleri ile ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerin birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir. Kadro unvanları (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer almakla birlikte kadrolarının bulunduğu kamu kurum ve kuruluşları ek 10 uncu madde kapsamında olmayanların belirtilen ücret ve tazminatlardan yararlanma imkanı bulunmamaktadır. Örneğin, mahalli idareler ve bunların bağlı kuruluşları, yükseköğretim kurumları ve yargı kuruluşları ek 10 uncu madde kapsamında yer almadığından, bu idarelere ait kadrolarda bulunan memurlara, (II) ve (III) sayılı Cetvellerde öngörülen ücret ve tazminat ödenmeyecektir.” denilmek suretiyle bu yönde bir açıklama yapılmıştır.

5302 sayılı Kanun’un 36 ncı maddesinin dördüncü fıkrasında; genel sekreter kadrosuna atananların genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık bağımsız daire başkanları, genel sekreter yardımcısı kadrosuna atananların ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık daire başkanları için ilgili mevzuatında öngörülen ek gösterge, makam, görev ve temsil tazminatları ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesi uyarınca ödenen zam ve tazminatlardan aynı usul ve esaslar dahilinde yararlanacakları ifade edilmiş olup, 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile getirilen söz konusu ek ödeme ise yukarıda sayılanların dışında yeni bir ödeme olup 5302 sayılı Kanunun 36/4 üncü maddesi kapsamında değerlendirilemeyecektir. Dolayısıyla aynı konuyu düzenleyen ve yürürlükte bulunan iki farklı yasal düzenlemenin varlığından bahsedilemeyecektir.

Kaldı ki, 666 sayılı KHK ile öngörülen ek ödemeye ilişkin I sayılı cetvelde İl Özel İdaresi Genel Sekreteri ve Genel Sekreter Yardımcılarının kadro unvanları açıkça belirtilmek suretiyle alabilecekleri ek ödeme oranları gösterildiğinden yorumla farklı bir ödeme yapılması hukuken mümkün değildir.

Ancak diğer yandan temyiz dilekçesinde de ifade edildiği üzere; ilam ekindeki kamu zararı tablosunda 2224 numaralı ödeme emrinde, “Alması Gereken” satırındaki miktar …. TL olması gerekirken …. TL olarak yazılmış, bundan dolayı bu ödeme emrine ilişkin kamu zararı miktarı .... TL yerine …. TL yazılarak …. TL fazladan kamu zararı hesaplanmıştır.

Dolayısıyla tazmin hükmünden …. TL’nin düşülmesi gerekmektedir.

Bu itibarla 167 sayılı ilamın 6. maddesi ile …. TL’ye verilen tazmin hükmünden hatalı hesaplanan …. TL’nin düşülerek geriye kalan …. TL’nin;

…. TL’sinin, gerçekleştirme görevlisi …. ile harcama yetkilisi ….’ın,

…. TL’sinin, gerçekleştirme görevlisi …. ile harcama yetkilisi ….’ın,

…. TL’sinin, gerçekleştirme görevlisi …. ile harcama yetkilisi ….’ın,

…. TL’sinin, gerçekleştirme görevlisi …. ile harcama yetkilisi ….’ın uhdelerinde kalmak üzere DÜZELTİLEREK TASDİKİNE, oybirliği ile,