Sayıştay 1. Dairesi 39473 Kararı - Özel İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Özel İdareler

• Yılı: 2012

• Daire: 1

• Dosya No: 39473

• Tutanak No: 41382

• Tutanak Tarihi: 26.01.2016

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Yiyecek yardımı.

167 sayılı ilamın 12. maddesi ile İl Özel İdaresi personeline, yiyecek yardımının, yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla … A.Ş.’nden yapılması nedeniyle … TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumlu temyiz dilekçesinde özetle; idarenin görev ve sorumluluk alanı bakımından işlerinin çoğunluğunu arazide, sahada çalışan personel ile yaptığını, görevleri icabı öğle aralarını kurum dışında; arazide ilçe veya il dışında geçici görevle geçirdiklerini,

Personel sayıları itibari ile Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmelik hükümlerince yemekhane oluşturulmasının mümkün bulunmamakla beraber, yemekhane kurulması durumunda personelin mağduriyeti, kamu hizmetinin devamında aksamalar getireceği ve ekonomik görülmeyeceğini,

Bundan dolayı, personelimize öğle yemeği yardımından faydalanılması amacıyla Kamu İhale Kurumunca, 4734 sayılı Yasa ile yapılan ihalede …… İlinde en az 7 anlaşmalı lokantası olan firma şartı arandığını, yapılan uygulamada mevzuatlara aykırı bir durum olmadığını, Kamu İhale Kurumunca 4734 sayılı Yasa ile ihaleye çıkılmasına müsaade edildiğini,

657 sayılı Kanuna tabi memurlara yapılacak yiyecek yardımının nakit veya temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinin İl Özel İdareleri ve Belediyelerin şimdiye kadar yaptığı ve halende yapılmakta olan yaygın uygulama olduğunu, diğer birçok kurumda yapılan yemek yardımı uygulamasında mevzuat açısından sakınca görülmeyerek sorgu konusu olmadığını, kendilerine bu konuda tazmin hükmedilmesinin Anayasamızdaki Kanun Önünde Eşitlik ve İdarenin Bütünlüğü İlkesi ile de bağdaşmayarak hukukun üstünlüğünü zedeleyeceğini,

Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3. maddesindeki; “... Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz” hükmü uyarınca İdare personeline kesinlikle nakit ödeme yapılmadığını, uygulamanın sağlıklı bir şekilde yapılabilmesi amacıyla yemek yiyen personel sayısının takibi açısından kupon, fış vb. vasıtalar kullanılamaz şeklinde bağlayıcı bir hükmün ayrıca Yönetmelikte yer almadığını,

İdare personelinin kullandığı yemek yardımı kuponlarının yalnızca yemek hizmeti veren firmalarda geçerli olduğunu başka ihtiyaçlar için bir anlam ifade etmediğini,

1. Daire Yargılama Heyeti Başkanının “… Belediyesi 2009 yılı hesabına ilişkin olarak Maliye Bakanlığına gönderilen yazıda; Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin, günümüz koşullarına hitap etmediğinin, ifade edilmesine ve gerekli değişikliklerin yapılmasının, talep edilmesine rağmen, bu zamana kadar gerekli değişiklikler yapılmamıştır. Dolayısıyla, bazı ihtilafları bünyesinde bulunduran ve farklı durum ve koşullar için çözüm üretmeyen bir Yönetmelik hükümlerine göre tazmin hükmü vermek mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle, kamu zararının tamamı için ilişilecek bir husus bulunmadığına karar verilmesi gerekir”, şeklinde görüşleri karşıt oy olarak kullanıldığını,

Görüldüğü ve anlaşılacağı üzere, 1986 yılında yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin; günümüz şart ve koşullarına ayak uyduramadığı, değişen zaman ve duruma hitap etmeyerek karşılık gelmediğini, memurların yemek yiyebilmek için yemekhanelere gelme zorunluluğunun İdarenin hizmetinde aksamalara sebebiyet verecek olup, bu durumun ise tüm kamuyu olumsuz yönde etkileyeceğini, yapılan uygulamanın hem idare açısından, hem de çalışanlar için bir kolaylık ve memnuniyet durumu olduğunu,

Yemekhanelerde yenilen bir yemek kurum bütçesinden gider sayıldığı bir durumda kamu zarara uğramıyor ise, aynı kurum bütçesinden kart, kupon vb. gibi araçlarla yemek yenilmesi durumunda da kurumun zarara uğramadığını belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Sayıştay Başsavcılığı; “657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde: ‘Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayin Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanuna göre tayin bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalışanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedellerinin tamamı kendilerinden alınır.’ demektedir.

Bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesi her yılbaşında Bütçe Uygulaması Talimatı ile belirlenmektedir.

Dosyanın incelenmesinde adı geçen İl Özel İdaresi memurların öğle yemeği ihtiyacını 4734 sayılı Kanuna göre Yemek İhalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılanmış olup yemek yiyen memurlardan 13 Ocak 2012 tarih ve 28172 sayılı resmi Gazetede yayımlanan 2012 yılı 2 Nolu Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama tebliğine uygun katkı payı tahsil edildiği anlaşıldığından ileri sürülen iddialar yasaya uygundur. Ayrıca benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmektedir.“ şeklinde görüş bildirmiştir.

Rapor dosyası ve ekleri incelendiğinde; İl Özel İdaresi personeline yiyecek yardımının yemek verme yerine, para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapıldığı; denetçi tarafından, yemek bedelinin yarısının personelden tahsil edilmesi gerekirken bütçe uygulama talimatındaki asgari rakamların kesildiği ve bu aradaki fark konusunda tazmin istemiyle rapor tanzim edildiği; 1. Daire tarafından ise yemek bedelinin yarısı değil tüm ihale bedeli kamu zararı olarak değerlendirilerek, ihale bedelinden (yemek bedelinin tamamından) memurlardan kesilen bütçe uygulama talimatındaki asgari rakamlar düşülerek, aradaki fark için ödeme emirlerini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilileri hakkında tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır.

İdarece ihale gerçekleştirilmiş ve personelden bütçe uygulama talimatıyla gösterilen asgari tutarlar üzerinden kesinti gerçekleştirilmiştir. Ayrıca temyize başvuran sorumlu bu ticket uygulamasıyla sadece yemek yenildiğini ve nakit alışveriş yapılmadığını beyan etmiş, rapor dosyası ve eki belgelerde de nakit olarak yiyecek yardımı harici kullandığına ilişkin bir belgeye de rastlanmamıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yiyecek Yardımı" başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4 üncü maddesinde;

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel İle sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücreti tarifesi ise, her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup, kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin yarısını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin yarısını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır.

Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5. maddesinde yer alan: "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de, bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarının, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark kadar olması gerekmektedir.

Bu itibarla kamu zararının yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde yeniden hesaplanmasını teminen 167 sayılı ilamın 12. maddesi ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın Dairesine TEVDİİNE,

(... Daire Başkanı … ile Üyeler …’ın; “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde: ‘Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.’ hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin ‘Amaç’ başlıklı 1’inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; ‘Kapsam’ başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; ‘Yardım Şekli’ başlıklı 3’üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; ‘Yardımın Şartları’ başlıklı 5’inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi personele yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun ‘Kapsam’ başlıklı 2’nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un ‘Tanımlar’ başlıklı 4’üncü maddesinde de;

‘Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder.’ denilmiştir.

Buna göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanunu’nun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. Aynı Kanun’da, ‘Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması’ işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idarenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, yüklenici ve memurlara yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur. Bu itibarla, tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.” şeklindeki,

Üye …’in; “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde: ‘Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.’ hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin ‘Amaç’ başlıklı 1’inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; ‘Kapsam’ başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; ‘Yardım Şekli’ başlıklı 3’üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; ‘Yardımın Şartları’ başlıklı 5’inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi personele yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. Aynı Kanun’da, ‘Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması’ işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idarenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’ne aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, yüklenici ve memurlara yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur. Bu itibarla, tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı) oyçokluğu ile,

Karar verildiği 26.01.2016 tarih ve 41382 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.