Sayıştay 1. Dairesi 38861 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler Personel Mevzuatı

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Yılı: 2011

• Daire: 1

• Dosya No: 38861

• Tutanak No: 41127

• Tutanak Tarihi: 01.12.2015

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Memurlara Yiyecek Yardımının Yemek Verme Yerine Para İle Temsil Edilen Araçlar Vasıtasıyla Yapılması

90 sayılı İlam’ın 2’nci maddesi ile ………… İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü’nde çalışan memurlara yiyecek yardımının yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla yapılması nedeniyle ………… TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

Sorumlu dilekçesinde özetle; ………… İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü (Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birliği) personelleri tarafından ………… İdare Mahkemesine ferdi olarak açılan yiyecek yardımı yapılması hususundaki dava sonucunda söz konusu yiyecek yardımının personelin kadrosunun bulunduğu özel idare tarafından karşılanmasına hükmolunan kararı gereği, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinde bulunan memurlara yapılacak yiyecek yardımı ile ilgili giderlerin tespitinde, mevcut memur sayısı ve fiilen çalışabilecekleri günler de dikkate alınarak, yiyecek yardımı bedeli olarak 2011 mali yılı bütçesinde tüketime yönelik mal ve malzeme alımları harcama kaleminde mevcut bulunan ödenekten daha az bir tutarda harcama yapıldığını, böylelikle konulmuş olan ödeneğin aşılmadığını, bütçeye konulan ödeneklerin gerçek anlamda bir maliyet olmayıp bütçe hazırlama rehberine göre personel sayısı dikkate alınarak hazırlanan standart maliyeti ifade ettiğini, dolayısıyla bütçeye ödeneğin yemek maliyetinin yarısını aşmayacak şekilde tespit edilip konulduğunu, ………… İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğünde çalışan memur statüsündeki personele yapılan yiyecek yardımının yüklenici firmadan alınmak suretiyle yemek kartı ile memurlara ayni olarak verildiğini, yapılan harcamanın memurlara nakdi ödeme şeklinde gerçekleştirilmiş gibi gözükse de memurların maaş veya yolluk gibi hesaplarına nakdi bir ödeme yapılmadığını, memurların kartlarla öğle yemeklerini anlaşmalı yerlerden yemek hizmeti şeklinde aldığını, idarenin de ay sonunda fatura edilen miktarı hizmet alımı yapan yükleniciye ödediğini;

657 Sayılı Devlet Memurları Kanununun 212’nci maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin Yemek Servisi Giderleri başlıklı 4’üncü maddesine göre, kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabileceğini, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmının yemek yiyenlerden karşılanacağını, yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesinin ise, 2011 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile asgari rakamlar üzerinden belirlendiğini, kurumlar yemek maliyetinin kalan yarısını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edilebileceğini, memurların öğle yemeği ihtiyacının, 4734 Sayılı Kanuna ve 5018 Sayılı Kanuna uygun olarak ihale yolu ile hizmet alımı yapılmak suretiyle ve ihale sonucunda ihaleyi kazanan yüklenici firma tarafından karşılandığını, memurlara yapılan maaş ödemelerine esas bordrolardan 11.01.2011 tarih ve 27812 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "2011 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği"nde yer alan ek göstergelere göre değişen en az yemek bedelleri üzerinden yemek adedine göre yemek katkı payı kesildiğini;

Yardımın yemek verme şeklinde yapılması halinde yemekhanede çalışacak personel giderleri, yemekhanenin diğer giderleri ve alınacak erzak bedelleri hesaplandığında harcanılacak kamu kaynağının daha yüksek olduğunun görüleceğini, kaldı ki ülkemizde özel şirketler ve diğer birçok kamu kurum ve kuruluşunun da aynı sistemde hizmet alımı yapıp ihtiyaçlarını bu şekilde karşılayarak kamu kaynaklarını tasarruflu kullandığını, (ayrıntıları dilekçeye ekli masraf cetvelinden de görüleceği üzere yardımın yemek verme şeklinde yapılması halinde yemekhanede çalışacak aşçı, personel ve diğer giderler göz önünde bulundurulduğunda kuruma maliyetin ciddi oranda artacağını, ancak ihale yolu ile hizmet alımı yapılmak suretiyle karşılandığında maliyetin çok daha düşük olduğunu, böylelikle maliyetlerden büyük bir tasarruf sağlandığını) dolayısıyla kamu zararına sebebiyet verilmediğini;

Konu ile ilgili Sayıştay Temyiz Kurulunun tazmin hükmünü kaldıran (30.11.2010 tarih ve 32364 tutanak sayılı, 25.12.2012 tarih ve 35993 tutanak sayılı) emsal kararlarının bulunduğunu belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını talep etmiştir.

Başsavcılık karşılamasında; “Dilekçesinde özetle: ‘Belediyelerinde çalışan mamurların yemek ihtiyacı için ihaleyi alan firmaya yapılan ödemenin Memurlara Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesine uygun olduğunu, yemek yiyen memurlardan katılım bedeli alındığını, ayrıca benzer olaylarla ilgili tazmin kararını kaldıran Temyiz Kurulunun kararlarının bulunduğunu ileri sürerek tazmin hükmünün kaldırılmasını,’ istemektedir.

657 sayılı Kanunun 212. maddesine dayanarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4. maddesinde: ‘Yiyecek Yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu yönetmelik kapsamına memur kadrosu adedine göre kurum bütçesine konacak ödenekle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayin Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanuna göre tayin bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalışanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedellerinin tamamı kendilerinden alınır.’ demektedir.

Bu hükme göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği varsayılarak konulan yiyecek yardımı ödeneğini aşmamak üzere harcama yapılabilecektir.

Yemek maliyetinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretinin tarifesi her yılbaşında Bütçe Uygulaması Talimatı ile belirlenmektedir.

Dosyanın incelenmesinde adı geçen İl Özel İdaresi memurların öğle yemeği ihtiyacını 4734 sayılı Kanuna göre Yemek İhalesi sonucunda ihaleyi kazanan yemek firmasından karşılanmış olup yemek yiyen memurlardan 2011 yılı 2 Nolu Bütçe Uygulama talimatına uygun katkı payı tahsil edildiği anlaşıldığından ileri sürülen iddialar yasaya uygundur. Ayrıca benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Kararı bulunduğundan tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmektedir.” şeklinde görüş bildirilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü;

Rapor dosyası ve ekli belgelerin incelenmesi sonucu;

Denetçi tarafından sorguda yemek bedelinin yarısının personelden tahsil edilmesi gerekirken Bütçe Uygulama Tebliği’nde yer alan rakamların kesilmesi sorgu konusu edildiği ve Yargı Raporunda ve İlam’ın denetçi görüşünde aradaki fark için tazmin hükmü talep edildiği, İlam’da ise kesinti tutarları düşülerek yemek bedeli olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü verildiği anlaşılmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yiyecek Yardımı" başlıklı 212’nci maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yemek Servisi Giderleri" başlıklı 4’üncü maddesinde;

"Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı 'Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” hükmü yer almaktadır.

Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Tebliği ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.

Bu nedenle Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Tebliği’nde belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktarı bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Bütçe Kanunu hükmüne aykırıdır. Kaldı ki devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin "Yardım Şekli" başlıklı 3’üncü maddesinde yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı açık bir şekilde ifade edilmektedir.

Zira, bahsi geçen Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5’inci maddesinde yer alan; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği anlaşılmaktadır. Kamu zararı tutarı yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen Bütçe Uygulama Tebliği’ndeki rakamlar arasındaki fark olması gerekmektedir.

Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 90 sayılı İlam’ın 2’nci maddesi ile verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın kararı veren DAİREYE Gönderilmesine,

(Üyeler …………, ………… ve …………’ın; “İlam sonucuna katılmış olmakla birlikte, İlam gerekçesinin, ‘Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesinde; ‘Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

(…) Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. (…)’ hükmü yer almaktadır.

Söz konusu Yönetmeliğin 5, 6 ve 7’nci maddelerinden, memurlara yemeğin kurumlarca oluşturulacak veya oluşturulmuş yemek servisleri aracılığı ile verilmesine göre düzenlendiği anlaşılmakta; servisler aracılığı ile verilen ve yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek maliyetinin nasıl belirleneceği ise anılan Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde açıklanmaktadır.

Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde; ‘Yönetmeliğin 4’üncü maddesinin uygulanmasında, kurum kadrolarında olup, yemek servisinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderleri yemek maliyetine dahil edilmez.’ hükmü yer almakta; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesine göre de yemek ihtiyacının ihale yolu ile temini mümkün bulunmaktadır.

Öte yandan ilgili yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliğine göre öğle yemeği hizmetinden yararlanan memurlardan yılı içinde alınması gereken asgari tutarlar belirlenmiştir.

Bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde, yemek yiyenlerden alınacağı belirtilen yemek bedelinden, Yönetmeliğin 9’uncu maddesi ile yemek maliyetine dahil edilmeyecek unsurların düşülmesi, kalan tutarın yarısının yemek yiyenlerden alınması gerekir. İhale yolu ile yapılan yemek alımlarında ise bu unsulara tekabül eden payın düşülerek, memurlarca karşılanması gereken payın tam olarak hesabı mümkün bulunmamaktadır.

Bu nedenle, Yönetmeliğin 9’uncu maddesinde sayılan ve yemek maliyetlerinin büyük kısmını oluşturan kalemlerden sonra kalan maliyete karşılık, Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak asgari yemek bedellerine ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabul edilmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın kararı veren DAİREYE Gönderilmesine,’ olması gerekir.” şeklindeki ilave görüşleri ile

… Daire Başkanı ………… ile Üyeler …………, …………, …………, …………, ………… ve …………’un; “657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212’nci maddesinde: ‘Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.’ hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin ‘Amaç’ başlıklı 1’inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; ‘Kapsam’ başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı; ‘Yardım Şekli’ başlıklı 3’üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; ‘Yardımın Şartları’ başlıklı 5’inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.

Söz konusu ödemenin dayanağı olarak gösterilen Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanun’a tabi personele yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun ‘Kapsam’ başlıklı 2’nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un ‘Tanımlar’ başlıklı 4’üncü maddesinde de;

‘Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (...) ifade eder.’ denilmiştir.

Buna göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanunu’nun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. Aynı Kanun’da, ‘Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması’ işlemi de kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili belediyenin işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Ayrıca, yüklenici ve belediye çalışanlarına yapılan ödeme işlemi neticesinde de kamu kaynağında azalma meydana gelmiş ve kamu zararı oluşmuştur. Bu itibarla, tazmin hükmünün tasdiki gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı) 6085 sayılı Kanunun 26’ncı maddesi hükmü gereğince Başkanın bulunduğu tarafın çoğunluğu sağlamış sayılması suretiyle,

Karar verildiği 01.12.2015 tarih ve 41127 sayılı tutanakta yazılı olmakla iş bu ilam tanzim kılındı.