Sayıştay 1. Dairesi 34952 Kararı -

Temyiz Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Kamu İdaresi:

• Yılı: 2008

• Daire: 1

• Dosya No: 34952

• Tutanak No: 35824

• Tutanak Tarihi: 27.11.2012

• Konu:

KARAR

Dosyada mevcut belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşüldü:

1. 955 sayılı ilamın 1.maddesi ile; İl Özel İdare Genel Sekreteri Aslan KARANFİL’e, bazı Bakanlıklarda görev yapanların müstehak olduğu ek ödemenin yapılması nedeniyle 10.218,55 TL.ye tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle; 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 35. maddesinde; İl Özel İdaresi teşkilatının genel sekreterlik, malî işler, sağlık, tarım, imar, insan kaynakları, hukuk işleri birimlerinden oluşacağı. ... Toplam nüfusu 3.000.000'a kadar olan illerde, ihtiyaca göre en fazla iki, nüfusu bunun üzerinde olan illerde en fazla dört genel sekreter yardımcılığı kadrosu ihdas edilebileceği, aynı Kanunun 36. maddesinde; genel sekreterlik kadrosuna atananların, Büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık genel müdürü, diğer illerde ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanacaklarının hükme bağlandığını, genel sekreter yardımcılarının özlük haklarına ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmadığını,

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 527 sayılı KHK ile değişik 43/B maddesinde, '"Ek Gösterge: Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları; hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanır. II sayılı cetvelde yer alan unvanlarda değişiklik yapmaya ve yeni unvanlar ilave etmeye Bakanlar Kurulu yetkilidir." hükmünün yer aldığını,

Sayıştay kararında İl Özel İdaresi Genel Sekreterlerinin, bazı Bakanlıklarda görev yapanların müstehak olduğu ek ödemeden yararlanamayacağı gerekçesiyle kamu zararı oluştuğu beyan edilerek Genel Sekreter aleyhinde zimmet çıkartıldığını,

5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu'nun "'Norm kadro ve personel istihdamı" başlıklı 36. maddesi hükmünde hangi bakanlık genel müdürü ve daire başkanı özlük haklarının emsal alınacağının açıkça belirtilmediğini, bazı bakanlıkların (örneğin Maliye Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı) genel müdürlerine ve daire başkanlarına, 657 Sayılı Kanunla öngörülen mali haklar dışında çeşitli yasalarla ek ödemelerde bulunulduğunu,

Bu durumda, hangi bakanlık genel müdürü ve daire başkanı özlük haklarının esas alınması gerektiği noktasında bir ihtilâfın söz konusu olduğunu,

657 Sayılı Yasada da; İl Özel İdaresi Genel Sekreterleri'nin hangi mali haklardan yararlanacağına ilişkin açık bir hüküm bulunmadığını bu nedenle, 5302 sayılı yasanın 36. maddesindeki "ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar" hükmünün, kişi lehine yorumlanarak genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık genel müdürleri için öngörülen mali hakların, İl Özel İdare Genel Sekreterleri içinde uygulanması gerektiğini,

Benzer şekilde örneğin 2802 Sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun 102. maddesinde de başkanlık müsteşarlarına ait her türlü ödemenin kıstas alınması gerektiğinin belirtildiğini, günümüzde bu kıstasa göre hakim ve savcı maaşlarının ödendiğini ifade ederek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını istemişlerdir.

Savcılık, Daire kararının onanması, yönünde görüş bildirmiştir.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 36’ncı maddesinde; “… Genel Sekreterlik kadrosuna atananlar, büyükşehir belediyesi bulunan illerde genel idare hizmetleri sınıfına dahil bakanlık genel müdürü, diğer illerde ise genel idare hizmetleri sınıfına dahil müstakil daire başkanı için ilgili mevzuatında öngörülen tüm haklardan aynen yararlanırlar; bunlar valinin teklifi ve İçişleri Bakanlığının onayı ile atanır.” denilmektedir.

Yukarıda belirtilen madde hükmünde yer alan ilgili mevzuat ve haklar ibarelerinden; üstlenilen görevin özelliği ve hizmet gereği gibi farklı nedenlerle ödemeler öngören mevzuat hükümleri değil, görev yaptığı kurum ne olursa olsun, genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık genel müdürleri ve genel idare hizmetleri sınıfına dâhil bakanlık müstakil daire başkanları için istisnasız aynı miktar ve orandaki mali hakların (aylık, ek gösterge, taban aylığı, kıdem aylığı, iş güçlüğü zammı, temininde güçlük zammı, makam tazminatı, özel hizmet tazminatı, görev tazminatı, denge tazminatı) ödenmesini düzenleyen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4505 sayılı Temsil Tazminatı Ödenmesi Hakkında Kanun ile 375 ve 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerin anlaşılması gerekmektedir.

Bu nedenle, herhangi bir bakanlığın kendi personeli için öngördüğü ek ödemenin, il özel idare genel sekreterine ödenme imkan bulunmamaktadır.

213 sayılı Vergi Usul Kanununun ek 13. maddesi, 4077 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanunun 29. maddesi ve 3146 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 39. maddesiyle öngörülen ek ödemeler, Maliye, Sanayi ve Ticaret ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıklarında çalışan personele ilişkindir. Bu birimlerde çalışmayanlara, söz konusu ek ödemelerin yapılma imkanı bulunmamaktadır.

Bu nedenle 955 sayılı ilamın 1.maddesi ile 10.218,55 TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

2. 955 sayılı ilamın 3.maddesi ile;5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 63.maddesine istinaden Vali yardımcılarına yapılan ödemelerden gelir vergisi kesilmemesi nedeniyle 4.787,00 TL.ye tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle; İçişleri Bakanlığının illere gönderdiği genelge çerçevesinde uygulamanın yapıldığını dolayısıyla herhangi bir fazla ödeme olmadığını,

5440 sayılı Dahiliye Memurları Kanunu, İl İdaresi Kanunu, içişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Devlet Memurları Kanunu'nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kânun'un 1.maddesi ile 1700 sayılı Dahiliye Memurları Kanununa eklenen “Ek ödeme" başlıklı Ek.5.maddesinde; bu ödemenin yapılacağı kamu görevlileri sayılıp üst ödemenin sınırları belirlenmiş ve ödemeye ilişkin kriterlere yer verilip oranı belirleme yetkisine ilişkin usul belirtilmiş ve bu ödemeden damga vergisi hariç herhangi bir vergi kesintisi yapılamayacağının ifade edildiğini,

05.07.2006 tarih ve 26219 sayılı resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5540 sayılı Yasa ile tanımlanan ek ödeme ve bu ödemeye uygulanacak vergi istisnasının sadece bu yasa ile yapılan ödemeleri değil yasanın yürürlüğe konuluş amacı da dikkate alındığında mülki idare amirlerine diğer Kanunlar uyarınca yapılan ödemelerinde, bu kapsamda 5302 sayılı Yasa ile yapılan ek ödemeler için de uygulanmasının amaçlandığını,

Buna göre 5540 sayılı Yasanın Ek 5.maddesi ile İçişleri Bakanlığı Merkez ve Taşra Teşkilatında eşdeğer görevleri yapan aynı memuriyet kıdemindeki mülki idare amirlerinin aylıklarının eşitlenmesi amaçlandığından mülki idare amirleri hizmetleri sınıfında bulunanlara yapılan ek ödemelere de vergi istisnası uygulanacağının açık olduğunu,

Ayrıca Mülki İdare Amirlerine 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu uyarınca yapılan ek ödemelerden gelir vergisi kesintisi yapılamayacağına ilişkin yargı kararları bulunduğunu,

Konu ile ilgili olarak; 10 Temmuz 2009 tarihli Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe giren 5917 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına ilişkin Kanunun 36.maddesinde;

"22-02.2005 tarihli ve 5302 sayılı II Özel İdaresi Kanununa aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.

GEÇİCİ MADDE-4.Bu Kanunun 28 ve 63. maddeleri gereğince, 04.03.2005 tarihinden bu madde yürürlüğe girdiği tarihe kadar ilgililere yapılan ödemeler hakkında borç çıkarılamaz, çıkarılmış olan borç tutarlarının tahsilinden vazgeçilerek borç takibine son verilir." denildiğini belirterek verilen tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Savcılık; ”İleri sürülenler Daire kararının gerekçelerini karşılamaktan uzaktır, Danıştay tarafından verilen kararlar, şahsına, olayına ve dönemine ilişkin olup, her kişi için uygulanması söz konusu olamaz. Ancak bir konuya yönelik kararlar müstakar hal alır ise bu durumda uygulamanın değiştirilmesi zorunluluğu ortaya çıkar. Anayasa’da yer alan hükmün de bu çerçevede değerlendirilmesi mümkün bulunmaktadır. Kaldı ki, bahis konusu hususlar yargı konusu rapor aşamasında da ileri sürülmüş olup, dairece de dikkate alınmıştır. Konunun başka bir yönü de bahis konusu ödemelerin ilgililerin asıl ücretleri ile birleştirilerek vergiye tabi tutulmasıdır. Nitekim, bu yöndeki görüşlerimiz Başsavcılığımızca yapılan temyiz başvurusunda ortaya konulmuştur. Belirtilen sebeplerle, temyiz talebinin reddi ile konu hakkında 03.6.2011 tarihli görüşümüz çerçevesinde hüküm verilmesinin uygun olacağı” şeklinde görüş bildirmiştir.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun Görev ve Ek Ödenek başlıklı 63. maddesinde; Vali Yardımcıları ve Kaymakamların, valinin verdiği il özel idaresinin görevlerini yapmakla yükümlü ve bu görevlerin yapılmasından valiye karşı sorumlu oldukları, Vali Yardımcılarına ve Kaymakamlara yaptıkları görevler karşılığında 12000 gösterge rakamının Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayısıyla çarpımı sonucu bulunacak miktarda aylık ödenek verileceği, düzenlenmiştir.

Aynı Kanunun “Encümen Üyelerine Verilecek Ödenek” başlıklı 28.maddesinde de;

“Encümen başkanına 14000, üyelerine 12000 gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarda aylık brüt ödenek verilir.Encümenin memur üyelerine encümen üyeleri için belirlenen gösterge rakamının yarısı ödenir.” hükmüne yer verilmiştir.

193 Sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nun 61. maddesinde (Değişik: 24.12.1980-2361/43 md.);

“Ücret, işverene tabi ve belirli bir işyerine bağlı olarak çalışanlara hizmet karşılığı verilen para ve ayınlar ile sağlanan ve para ile temsil edilebilen menfaatlerdir.

Ücretin ödenek, tazminat, kasa tazminatı (mali sorumluluk tazminatı), tahsisat, zam, avans, aidat, huzur hakkı, prim, ikramiye, gider karşılığı veya başka adlar altında ödenmiş olması veya bir ortaklık münasebeti niteliğinde olmamak şartı ile kazancın belli bir yüzdesi şeklinde tayin edilmiş bulunmasının onun mahiyetini değiştirmez.”denilerek ücretin tarifi yapılmıştır.

Aynı Kanunun "Vergi Tevkifatı" başlıklı 94. maddesinde, Kamu idare ve müesseselerinin, söz konusu maddede bentler halinde sayılan ödemeleri (avans olarak ödenenler dâhil) nakden veya hesaben yaptıkları sırada, istihkak sahiplerinin gelir vergilerine mahsuben tevkifat yapmaya mecbur oldukları,

94.maddenin 1.bendinde de; Hizmet erbabına ödenen ücretler ile 61. maddede yazılı olup ücret sayılan ödemelerden (istisnadan faydalananlar hariç), 103 ve 104. maddelere göre vergi tevkifatı yapılacağı belirtilmiştir.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 28 ve 63. maddelerine göre yapılan ödemeler, özel idare bütçesinden karşılanırken, özlük hakları ile ilgili ödemeler genel bütçeden karşılanmaktadır. 5302 sayılı Kanunun 28 ve 63.maddesine göre yapılan ödemelerden gelir vergisi kesilmemesi Sayıştay ilamına konu olmuş ve bahsedilen ilam ile, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 61, 94, 103 ve 104. maddeleri çerçevesinde % 15 oranında vergiye tabi tutulması gerektiğine hükmedilmiştir.

Sayıştay Savcılığı, 5302 sayılı Kanuna göre yapılan ödemelerle genel bütçeden yapılan ödemelerin tümü üzerinden kümülatif vergi matrahı dikkate alınarak gelir vergisi hesaplanması gerektiğini ileri sürmekte ise de;

21.11.1989 tarih ve 20349 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 160 seri nolu “Genel ve Katma Bütçeli İdareler ile Döner Sermayeden Ödenen Ücretlerin Vergilendirilmesi”ne ilişkin Gelir Vergisi Genel Tebliğinde açıklandığı üzere bakanlıklar, bağlı kuruluşlar ve üniversiteler ile bu kuruluşlar bünyesindeki döner sermaye işletmeleri 01.01.1990 tarihinden geçerli olmak üzere tek işveren olarak kabul edilecektir.

Bu çerçevede bakanlıklar, bağlı kuruluşlar ve üniversiteler ayrı işveren olup, bu kurumların bünyesinde kurulan döner sermaye işletmeleri, kurulduğu kurum ile tek işveren olarak kabul edilmektedir.

Yine bahsedilen tebliğde “…Buna göre, bir hizmet erbabının birden fazla işverenden ücret alması halinde, her bir işverenin ödediği ücretler, ayrı ayrı vergilendirilmektedir.Dolayısıyla vergi tarifesi, her bir işverenin ödediği ücrete, diğer işveren veya işverenlerin ödediği ücretle ilgilendirilmeksizin ayrı ayrı uygulanmaktadır….”açıklamalarına yer verilmiştir.

5302 sayılı Kanunun “Encümen Üyelerine Verilecek Ödenek” başlıklı 28.maddesi ile “Görev ve Ek Ödenek” başlıklı 63.maddesine göre yapılan ödemeler, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak 5302 sayılı Kanunun 3.maddesinde tanımlanan İl Özel İderesi bütçesinden karşılanırken, İçişleri Bakanlığı teşkilatında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfında bulunan personele yapılan diğer özlük hakları ile ilgili ödemeler, genel bütçeden karşılanmaktadır.Bu bağlamda, Gelir Vergisi Kanunun ilgili maddeleri uyarınca yapılacak vergilendirme aşamasında iki farklı kurum ve bütçeden yapılan ödemenin birbiri ile ilişkilendirilmemesi gerekmektedir.

Diğer taraftan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 28 ve 63. maddelerine göre, Encümen Başkanı, Encümen üyeleri, Vali Yardımcıları ve Kaymakamlara yapılan ödemenin, Gelir Vergisi Kanununun 61. maddesinde belirtilen kazançlar kapsamında bir ücret ödemesi olduğu tartışmasızdır. Çünkü Gelir Vergisi Kanununun "Ücretin Tarifi" başlıklı 61. maddesinde, işverene tabi ve belirli bir işyerine bağlı olarak çalışanlara hizmet karşılığı verilen para ve ayınlar ile sağlanan ve para ile temsil edilebilen menfaatler ücret olarak tanımlanmış ve bu şekilde bir iş ilişkisi bulunan personele işveren tarafından yapılan ödemenin adının (ödenek, tazminat, kasa tazminatı tahsisat, zam, avans, aidat, huzur hakkı, prim, ikramiye, gider karşılığı veya başka adlar altında ödenmiş olması) o ödemenin ücret olma mahiyetini değiştirmeyeceği açıkça ifade edilmiştir. Dolayısıyla, 5302 sayılı Kanun kapsamında encümen başkanı (Vali), encümen üyeleri, vali yardımcıları ve kaymakamlara yapılan ödenek ve ek ödenek, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu anlamında bir ücret ödemesi olduğundan, yukarıda sayılan personele yapılan ödemelerden gelir vergisi kesintisinin yapılması gerekmektedir.

5540 sayılı Kanunun 1.maddesi ile 9.6.1930 tarihli ve 1700 sayılı Dâhiliye Memurları Kanununa eklenen Ek Ödeme başlıklı Ek 5.maddesinde;

İçişleri Bakanlığı merkez ve taşra teşkilâtında Mülkî İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfında bulunan personele, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) % 200'ünü geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. Ek ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin görev mahalli, çalışma şartları, unvanı, görevi, aylık derecesi gibi kriterler dikkate alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine İçişleri Bakanı tarafından belirlenir. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 28 ve 63 üncü maddelerine göre ödeme yapılanlar ile diğer mevzuata göre ilave ödemeden yararlananlara emsali unvanlara göre belirlenen oranların altında ek ödeme oranları tespit edilebilir veya hiç belirleme yapılmayabilir. Ek ödemenin hak kazanılmasında ve ödenmesinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun aylıklara ilişkin hükümleri uygulanır ve bu ödemeden damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesinti yapılmayacağı, hükme bağlanmıştır.

Söz konusu bu düzenlemeden anlaşılacağı üzere, encümen başkanı (Vali), encümen üyeleri, vali yardımcıları ve kaymakamlara, iki ayrı yasaya dayanılarak ek ödemede bulunulmaktadır. Bu ödemelerden biri, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 28 ve 63. maddelerine göre yapılan ek ödeme, diğeri ise 1700 sayılı Kanun’un ek 5. maddesine istinaden yapılan ek ödemedir. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 28 ve 63. maddelerine göre yapılan ödemeler özel idare bütçesinden karşılanırken, 1700 sayılı Kanunun ek 5. maddesine istinaden yapılan ödemeler genel bütçeden karşılanmaktadır.

Buna göre, yapılan ödemelerin dayanakları farklı olduğundan, 1700 sayılı Kanunun ek 5. maddesinde yer alan istisna hükmü, hukukun genel prensiplerine göre istisnai hükümlerin dar yorumlanması gerektiğinden, sadece bu madde kapsamında verilen ek ödemeleri kapsamaktadır. Ayrıca, vergi hukukunda kanunilik ilkesi geçerli olduğundan ve kıyas yasağı bulunduğundan, 1700 sayılı Kanunun ek 5. maddesinde yer alan istisna hükmünün, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 28 ve 63. maddelerine göre ödenmekte olan ödeneklere de teşmili yasal olarak mümkün değildir.

Ayrıca Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulu, 2010/290 Esas nolu 2011/240 Karar nolu kararında, 5302 sayılı Kanun gereğince ödenen ödeneklerden gelir vergisi kesintisi yapılmasına ilişkin açılan davayı, 5302 sayılı Kanuna göre yapılan ödemenin gelir vergisinden müstesna olduğuna ilişkin yasal bir düzenleme bulunmadığı, istisna hükmünün yalnızca 1700 sayılı Kanuna göre yapılan ek ödemeyi kapsadığı gerekçesiyle reddeden vergi mahkemesi ısrar kararını hukuka uygun bulmuştur.

Yine dilekçiler, 5917 sayılı Kanun gereğince, borç takibi işlemlerine son verilmesi gerektiğini iddia etmişse de, 5917 sayılı Kanunun 36.maddesi ile getirilen ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa eklenen geçici 4.madde, 5302 sayılı Kanunun 28 ve 63.maddelerine göre yapılan ödemelerin aslına ilişkin olup yapılan bu ödemelerin vergiye tabi olma niteliğini ortadan kaldırmamaktadır.

Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 28 ve 63. maddelerine göre yapılan ödemelerden %15 oranında gelir vergisi kesintisi yapılmaması nedeniyle 955 sayılı ilamın 2.maddesi ile 1.158,66 TL.ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE,

Karar verildiği 27.11.2012 tarih ve 35824 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.