Sayıştay 1. Dairesi 10923 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İhale Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 1

• Karar Tarihi: 26.12.2023

• Karar No: 10923

• İlam No: 296

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Hakediş

… tarihli ve …sayılı ilamın …inci maddesiyle tazmin hükmolunan konuya ilişkin Temyiz Kurulu’nun … tarihli ve … tutanak sayılı bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.

…Belediyesi …yılı hesabına ait raporun … tarihinde dairemizde yargılanması sonucu düzenlenen … tarihli ve … sayılı ilamın …’inci maddesiyle, … yüklenimindeki … TL bedelli … işinde Anahtar Teslimi Götürü Bedel Sözleşme fiyatına dahil olmasına rağmen zemin iyileştirmesi için yükleniciye ilave bedel ödenmesi sonucu oluşan …TL kamu zararı için tazmin hükmü verilmişti.

Söz konusu tazmin hükmü, sorumlularca yapılan temyiz başvurusu üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunun … tarihli ve … tutanak sayılı kararı ile tasdik edilmiştir.

Sorumlularca yapılan karar düzeltilmesi başvurusu üzerine Temyiz Kurulunca verilen … tarihli ve … tutanak sayılı kararda;

“…

Söz konusu iş, … tarihinde teklif birim fiyatlı işler ve anahtar teslimi götürü bedelli işler olmak üzere karma sözleşme olarak ihale edilmiştir. İhale bedeli ise; teklif birim fiyatlı işler için … TL, anahtar teslim götürü bedelli işler için … TL olmak üzere toplam … TL’dir. İş süresi işyeri teslim tarihinden itibaren … gün olarak belirlenmiştir. Anahtar teslimi götürü bedel işler kapsamında; binanın yapımı için gerekli zemin kazı dolgu ve tüm yapım imalatları öngörülmüştür.

… tarihinde sözleşme imzalanmış, … tarihinde yer teslimi yapılarak işe başlanmış olup, iş bitim tarihi … olarak belirlenmiştir. İşin devamı sırasında zemin yapısının, ihale dokümanı kapsamında yükleniciye verilen statik zemin etüt raporundaki verilerden farklı şekilde ortaya çıkması ve proje müellifi raporunda mevcut zemin üzerine proje değişikliği yapılmadan bina kurulmasının teknik olarak imkânın olmadığının değerlendirilmesi üzerine İdarenin talebiyle yeni bir zemin iyileştirme projesi hazırlanmış ve söz konusu projede öngörülen … imalatı yapılarak bedeli iş artışı kapsamında ödenmiştir.

…

İlamda; işin Teknik Şartnamesi hükümlerine göre zemin iyileştirmesine ilişkin gerekli tüm imalatların sorumluluğunun yükleniciye ait olduğu ve zemin yapısından kaynaklı hiçbir sebep nedeniyle ilave bir bedel ödenmeyeceği, ayrıca yumuşak zemin kısımlarının sağlam zemine ulaşana kadar kazılacağı ve … doz grobeton ile doldurulacağı, bu nedenle … imalatlarının teklif fiyata dâhil olduğu ve iş artışı kapsamında bedelinin ödenmesinin mümkün olmadığı belirtilmektedir.

Ancak sorumluların sunduğu dilekçe eki tüm belgelerin incelenmesi sonucu;

… binasının yapıldığı alanın … sit alanı içeresinde kaldığı, uzun zamandan beri bu bölgede yapılaşma olmadığından kaynak alınacak bir zemin etüdüne rastlanılmadığı ve ihaleden önce anahtar teslim götürü teklif bedeline esas olmak üzere doğal zemin kotundan başlanarak maksimum -35 metre kotuna kadar sondajlar açılmak suretiyle zemin etüdünün yapıldığı, ihaleye esas Zemin Etüt Raporunun hazırlandığı,

Bu raporun;

“2.5. ARAZİ DENEYLERİ” kısmında;

“2.5.1. SPT DENEYİ

İnceleme alanında açılan 14 adet sondaj kuyusunda da üst kısımlarda bloklu-çakıllı Dolgu Malzemesi ve kumlu-çakıllı Denizel Seki birimi geçildiğinden SPT deneyi yapılamamıştır.”

“SONUÇ ve ÖNERİLER” kısmında;

“…inceleme alanımızda sıvılaşma riski tehlikesi oluşturacak bir ortam yoktur.

Ancak; inceleme alanında yapılan su ölçümlerinde bazı kuyularda 5.00m-13.00m derinliklerinde yer altı suyuna rastlanılmıştır. İnceleme alanında yer altı suyundan ve yüzey sularından zemine su sızmalarının olabileceği dikkate alınarak bina çevresinde drenaj sistemleri mutlaka yapılmalıdır. Drenaj kanalları ile birlikte yol boyunca toplanan sular logarlara aktarılmalıdır…

-Temel kazı çalışmaları sonrasında farklı oturmalara izin vermeyecek şekilde yapı temelleri tasarlanmalıdır. Etüt alanında farklı oturmaları önlemek için temellerin aynı cins litolojik birime oturtulmasına azami özen gösterilmelidir.

-Yapı temellerinin farklı birimlere oturtulması durumunda (… gibi) zemin iyileştirme seçenekleri olan fore kazık çalışması, diyafram duvar, taş kolon uygulamaları, vb. çalışmalar inşaat mühendisinin görüşü doğrultusunda inceleme alanında uygulanmalıdır…

Bu önlemler alındığı takdirde inceleme alanında yapılması planlanan … yapılaşması için uygundur.” ifadelerine yer verildiği,

Söz konusu zemin etüt raporu sonuçlarına göre bir statik projenin hazırlandığı, işin statik projesine ve mahal listelerine göre zeminde temel betonunun altına ve son tesviye zeminin üzerine gelecek şekilde 15 cm C20 grobeton düzeltme betonunun öngörüldüğü, bu belgelerde … imalatından bahsedilmediği, ihale aşamasında tekliflerin de bu belgelerdeki verilere göre verildiği,

Uygulama aşamasında ise bina temel kazı kotu olan -18 metre kotuna inildiğinde sondaj kotu ile bina taban kotu arasında 35-18=17 metre olmasına rağmen bina temel zemininde batmaların ve zeminde sıvılaşmanın görüldüğü,

Buna bağlı olarak yeni bir zemin etüdü yapılması zorunluluğunun doğduğu, statik proje müellifi firma, İdare teknik personeli, yüklenici firma teknik personeli ile beraber yerinde yapılan tespitlere dayalı olarak hazırlanan … tarihli revize raporda;

“…tarafından hazırlanan ilk zemin etüdünden farklı olarak alandaki tüm binaların yıkılarak ve STP deneylerinin detaylı olarak yapıldığı, bu nedenle daha sağlıklı bir zemin etüdü ile değerlendirmenin ilkine göre daha sağlıklı olacağı,…

Yapılan inceleme sonucunda; yeni yapılan zemin etüdünde ilk rapora göre litolojik olarak farklılıkların gözlendiği,…çıkan sonuçlara göre …bina yapım aşamasından önce revize sondaj raporunda belirtildiği üzere zeminde iyileştirme yapılması ileride oluşabilecek muhtemel bir olumsuzluğa karşı önceden önlem alınması açısından önemlidir.

Çıkan sonuçlara göre iyileştirme alanının … m2’lik kısmını içerdiği, … m2 alan ise sert kaya olduğundan bu alanda iyileştirme yapılmasına ihtiyaç olmadığı değerlendirilmiştir. Kazı yapılması durumunda güvenli şev oluşturmak için kesişen diyafram duvar boyları her kazıkta 13 metre daha uzatılması gerekmektedir.

Ancak tüm bu olumsuzluklara rağmen zemin iyileştirmek için …’nin zemin etüdü raporunda da belirtildiği … YÖNTEMİ uygulanarak zemin iyileştirmesi projesi yapılması, buna bağlı olarak oluşacak yeni zemin yapısında göre statik projenin de revize edilmesi gerekmektedir.” denildiği,

İdarenin talebi doğrultusunda raporun sonuçlarına dayanılarak yeni temel projenin hazırlanarak onaylandığı ve söz konusu revize projeye göre yapımı gerçekleşen … imalatlarının iş artışı kapsamında bedelinin ödendiği, görülmüştür.

İlamda her ne kadar; Teknik Şartnamenin"03. ZEMİN ETÜDÜ” başlığı altında yer alan; “…Zemin yapısının belirlenmesi için gerekli tüm sorumluluk yükleniciye aittir… Zemin yapısından kaynaklı hiçbir sebep nedeniyle yüklenici ilave bir bedel talebinde bulunamaz.", Kazı ve Dolgu İşleri Genel Teknik Şartnamesi başlıklı 07’nci maddesinde yer alan; “...Yüklenici kazı işleminin herhangi bir aşamasında karşılaşacağı zemin farklılıkları nedeni ile herhangi bir fiyat farkı talep edemez... kazı yeri belirlemek, dökmek, kazı malzemesinin dökümü için gerekecek her türlü döküm bedeli nakliye vb. giderler teklif fiyata dahil olup, ayrıca ödeme yapılmayacaktır.”, Kazı İşleri başlıklı 07.03’üncü maddesinde yer alan; “Gerekmesi halinde yumuşak zemin kısımları sağlam zemine ulaşılana kadar kazılacak ve 300 doz grobeton ile doldurulacaktır.” hükümleri uyarınca iş artışına konu olan jet1 grout imalatlarının anahtar teslim götürü teklif bedeline dahil olduğu ve bu nedenle herhangi bir ödeme yapılamayacağı belirtilmişse de;

İhale dokümanları zeminde sıvılaşma riskinin bulunmadığını belirten statik zemin etüt raporuna göre hazırlanmıştır. İş artışı yapılma sebebi ise, uygulama aşamasında zeminde batmaların ve sıvılaşmanın görülmesi ve iyileştirme yapılmadan inşaata devam edilmesinin ileride olumsuz sonuçlar doğuracağının muhtemel olduğuna karar verilmiş olmasıdır. Dolayısıyla ihale aşamasındaki zemin etüt raporunda yer almayan, işin uygulama (statik) projesi ile mahal listesinde de bulunmayan, sonradan ortaya çıkan bir imalatın bedelinin sözleşme kapsamında yer aldığını söylemek mümkün değildir. Teknik Şartnamede zemin farklılığı nedeniyle herhangi bir ödeme yapılamayacağı şeklinde ifade edilen hükmün; işin başında mevcut statik projesinde yer alan zemin imalatlarında ortaya çıkabilecek kazı klas değişikliğine bağlı kazı zorluğu, fazla kazı ve nakliye imalatlarını amaçladığı, ihale aşamasında öngörülmediği halde sonradan yapılması teknik anlamda zorunlu görülen … imalatlarını kapsamadığı görülmektedir.

Ayrıca Teknik Şartnamenin 07.03 maddesinde belirtilen “Gerekmesi halinde yumuşak zemin kısımları sağlam zemine ulaşılana kadar kazılacak ve 300 doz grobeton ile doldurulacaktır.” ifadesinden, zeminden 13 metre derinlikteki 7.800 m2 alanın jet grout imalatı yerine 300 doz grobetonla doldurulması gerektiği gibi bir anlam çıkarılmasının mühendislik gerekleriyle bağdaşmadığı, bu ifadenin; statik projede öngörülen temel altındaki grobetonun, bina temel zemini üzerindeki kalan boşlukların doldurulması, zeminin su yalıtımı, binanın teraziye alınması, kalıp ve demir imalatlarının uygun şartlarda yapılması amaçlı olduğu, nitekim yüklenicinin de kendi sorumluluğunda olan lokal çürük zeminleri projesinde belirtildiği gibi iyileştirdikten sonra grobeton dökümünü gerçekleştirdiği, anlaşılmaktadır. Dolayısıyla iş’te zemin iyileştirmesinin, yumuşak zemin kısımlarının sağlam zemine ulaşana kadar kazılacağı ve 300 doz grobeton ile doldurularak yapılması gerektiğini söylemek de teknik anlamda mümkün değildir.

Tüm bu açıklamalar çerçevesinde; bahse konu işte; ihaleye esas zemin etüt raporlarında öngörülmeyen, işin statik projesinde ve mahal listelerinde de bulunmayan ancak kazı esnasında ortaya çıkan sıvılaşma nedeniyle yapılması teknik olarak yapılması zorunlu görülen jet1 grout imalatlarının sözleşme kapsamında olmadığı açık olup, söz konusu imalatların iş artışı kapsamında yapılıp bedelinin ödenmesinde Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 12/4 ve 21’inci maddeleri gereği mevzuata aykırı bir durumun söz konusu olmadığı ve bu uygulama ile herhangi bir kamu zararına sebebiyet verilmediği anlaşılmaktadır.

Bu itibarla; başvurucuların karar düzeltme itirazları kabul edilerek; sözü edilen … sayılı Temyiz Kurulu Kararının DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLDUĞUNA ve …sayılı İlamın …’inci maddesi ile verilmiş … TL’lik tazmin hükmünün yukarıda açıklanan gerekçelerle 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55’inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca BOZULMASINA ve yeni hüküm tesisi için dosyanın ilgili DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (…’ın usule ilişkin ilave gerekçesi ile ….’in aşağıda yazılı azınlık görüşleri karşısında) oy çokluğuyla,

…”

denilmektedir.

Söz konusu iş, … tarihinde teklif birim fiyatlı işler ve anahtar teslimi götürü bedelli işler olmak üzere karma sözleşme olarak ihale edilmiştir. İhale bedeli ise; teklif birim fiyatlı işler için … TL, anahtar teslim götürü bedelli işler için … TL olmak üzere toplam … TL’dir. İş süresi işyeri teslim tarihinden itibaren … gün olarak belirlenmiştir. Temyiz Kurulu kararında da belirtildiği üzere, binanın yapımı için gerekli zemin kazı, dolgu ve tüm yapım imalatları Anahtar teslimi götürü bedel işler kapsamındadır.

Söz konusu işe ait işyeri teslimi … tarihinde yapılmış; daha sonra yüklenici ile Belediye arasında … tarihinde düzenlenen anlaşma tutanağı ile zemin iyileştirme yapılması amacına yönelik ilave imalatlar yapılması kararlaştırılmış ve bunların bedeli yükleniciye ayrıca ilave bedel olarak ödenmiştir.

İşe ait Teknik Şartnamenin;

“Zemin Etüdü” başlıklı 03’üncü maddesinde; “İdare tarafından verilen zemin etüdü raporu arazinin dolgu yapısı, tabi zemin topografyası ve genel zemin şartlarının bilinmesine hakkında bilgileri içermektedir. Yüklenici yapacağı imalatlar için gerekli görürse her türlü zemin etüdünü yapmak zorundadır. Zemin yapısının belirlenmesi için gerekli tüm sorumluluk yükleniciye aittir. Bu nedenle yüklenici yapacağı ilave sondajları ve diğer zemin araştırmaları sonucu elde ettiği veriler ışığında (gerekmesi halinde) zemin iyileştirmesi projesi oluşturacaktır. Zemin yapısından kaynaklı hiçbir sebep nedeniyle yüklenici ilave bir bedel talebinde bulunamaz”,

“Kazı ve Dolgu İşleri Genel Teknik Şartnamesi” başlıklı 07’nci maddesinde; “……Yüklenici kazı işleminin herhangi bir aşamasında karşılaşacağı zemin farklılıkları nedeni ile herhangi bir fiyat farkı talep edemez………. kazı yeri belirlemek, dökmek, kazı malzemesinin dökümü için gerekecek her türlü döküm bedeli nakliye vb. giderler teklif fiyata dahil olup, ayrıca ödeme yapılmayacaktır……” ve

“Kazı İşleri” başlıklı 07.03’üncü maddesinde; “……..Gerekmesi halinde yumuşak zemin kısımları sağlam zemine ulaşılana kadar kazılacak ve 300 doz grobeton ile doldurulacaktır…….”

denilmektedir.

Teknik Şartnamenin anılan maddelerinde, zemin yapısının belirlenmesi için gerekli tüm sorumluluğun yükleniciye ait olduğu ve zemin yapısından kaynaklı hiçbir sebeple ilave bir bedel ödenmeyeceği, ayrıca yumuşak zemin kısımların sağlam zemine ulaşılana kadar kazılacağı ve 300 doz grobeton ile doldurulacağı açıkça belirtilmiştir. Yüklenici dahil bütün istekliler bu şartları bilerek teklif vermişlerdir. Dolayısıyla teklif fiyata dahil olan söz konusu ilave imalatlar için yükleniciye ayrıca bir ödeme yapılmaması gerekirdi.

Anahtar teslimi götürü bedel sözleşmeler, uygulama projeleri ve buna ilişkin mahal listelerine dayalı olarak işin tamamı için isteklinin teklif ettiği bedel üzerinden yapılan sözleşmelerdir. Başka bir deyişle; anahtar teslimi götürü bedel sözleşmeleri, teklif uygulama projeleri ve mahal listesinde bulunan her imalat kalemini içerir. Uygulama aşamasında idarelere projelerde ve mahal listesinde değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir. Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 13’üncü maddesine göre; idare ancak, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir. Onun için ihaleden önce uygulama projelerinin ayrıntılı bir şekilde hazırlanması ve mahal listelerinin de ihaleden sonra hiçbir değişikliğe meydan vermeyecek biçimde yeterli araştırma ve çalışma yapılarak belirlenmesi gerekir. Başka bir deyişle, ihaleden sonra projenin başarı ile tamamlanabilmesi için ihale öncesi proje yönetimi evresinde gerekli çaba gösterilmelidir. Ancak uygulamada; gerek uygulama projelerinin ve detay projelerinin yeterli ayrıntıda hazırlanamaması gerekse üst düzey yöneticilerin ihaleden sonra yapım aşamasında mahal listelerinde değişiklik yapmak istemeleri anahtar teslimi götürü bedel sözleşme usulüne aykırı düşmektedir. 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 24’üncü maddesi ve Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 22’nci maddesine göre; Yapım sözleşmelerinde öngörülmeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş; sözleşmeye esas proje içinde kalması ve idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarıyla, anahtar teslimi götürü bedelle ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10’una kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilmesine olanak sağlanmıştır.

İşin yapım aşamasında uygulama projesi veya mahal listesinde yapılan değişiklik işle ilgili olarak önceden öngörülmeyen bir durum olmadığından, bu değişiklik sonucu meydana gelecek iş artışının da yasal iş artışı kapsamında değerlendirilmesi 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 24’üncü maddesine ve Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 22’nci maddesine aykırı düşmektedir.

Öte yandan, bahse konu inşaat alanı … şehrinin merkezinde yer almakta olup, etrafında birçok yapı bulunmaktadır. Söz konusu inşaat … yapımı olup, şehrin merkezinde zeminin yapısı hakkında en doğru bilgiye sahip olması gereken … Belediyesi tarafından yaptırılmaktadır. Dolayısıyla yüklenicinin teklif verme aşamasında zemin yapısı hakkında idareden açıklama istemesi, yeterli bilgiye sahip olarak teklif vermesi gerekirdi. İdare tarafından ihale öncesi yükleniciye bilgi amaçlı verilen zemin etüd raporundaki yetersizlikler nedeniyle bu raporun ödemeye esas belgeymiş gibi değerlendirilmesi mümkün değildir. Kaldı ki teknik şartnamenin yukarıda yer verilen hükümlerinde de zemin yapısının belirlenmesi için gerekli tüm sorumluluğun yükleniciye ait olduğu ve zemin yapısından kaynaklı hiçbir sebeple ilave bir bedel ödenmeyeceği açıkça belirtilmiştir.

Bu itibarla, … TL kamu zararının Harcama Yetkilisi … ile Gerçekleştirme Görevlisi …’ya müştereken ve müteselsilen,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,

Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla,

Karşı Oy Gerekçesi:

Başkan …’nün Karşı Oy Gerekçesi:

... İnşaatı işinde, ihaleye esas zemin etüt raporlarında öngörülmeyen, işin statik projesinde ve mahal listelerinde de bulunmayan ancak kazı esnasında ortaya çıkan sıvılaşma nedeniyle yapılması teknik olarak zorunlu görülen ve İdarenin talebiyle yapılıp onaylanan Zemin İyileştirme Projesinin gereği olarak fiilen gerçekleştirilen Jet1 Grout imalatlarının sözleşme kapsamında olmadığı açık olup; söz konusu imalatların iş artışı kapsamında yapılıp bedelinin ödenmesinde Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 12/4 ve 21’inci maddeleri gereği mevzuata aykırılık bulunmamaktadır. Bu nedenle söz konusu uygulama ile herhangi bir kamu zararına sebebiyet verilmediğinden konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerekir.