Sayıştay 1. Dairesi 10774 Kararı - Belediyeler ve Bağlı İdareler İş Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 1

• Karar Tarihi: 07.01.2020

• Karar No: 10774

• İlam No: 57

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Belediyeler ve Bağlı İdareler

• Hesap Yılı: 2018

• Konu: İş Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Belediye tarafından belediye şirketinde işçi statüsüne geçirilen işçilere mevzuata aykırı şekilde seyyanen ek ödeme yapılması ile ilgili olarak;

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin geçici 24’üncü maddesinde;

“İl özel idareleri ve belediyeler ile bağlı kuruluşlarında ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinde, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketlerde 4734 sayılı Kanun ve diğer mevzuat hükümleri uyarınca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında yükleniciler tarafından 4/12/2017 tarihi itibarıyla çalıştırılmakta olanlar;

a) 657 sayılı Kanunun 48 inci maddesinin (A) bendinin (1), (4), (5), (6), (7) ve (8) numaralı alt bentlerinde belirtilen şartları taşımak,

b) Herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan emeklilik, yaşlılık veya malullük aylığı almaya hak kazanmamış olmak,

c) Bu kapsamda çalıştırılmalarına ilişkin olarak açtıkları davalardan ve/veya icra takiplerinden feragat edeceğine dair yazılı beyanda bulunmak,

ç) En son çalıştığı idare veya şirket ile daha önce kamu kurum ve kuruluşlarında alt işveren işçisi olarak çalıştığı iş sözleşmelerinden dolayı bu madde ile tanınan haklar karşılığında herhangi bir hak ve alacak talebinde bulunmayacağını ve bu haklarından feragat ettiğine dair yazılı bir sulh sözleşmesi yapmayı kabul ettiğini yazılı olarak beyan etmek,

kaydıyla bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on gün içinde hizmet alım sözleşmesini yapan idareye veya şirkete, ek 20 nci madde kapsamındaki şirketlerinde işçi statüsünde çalıştırılmak üzere yazılı olarak başvurabilirler. Başvuranların şartları taşıyıp taşımadıklarının tespiti, bu tespite itirazların karara bağlanması, şartları taşıyanların belirlenen usul ve esaslara göre yapılacak yazılı ve/veya sözlü ya da uygulamalı sınava alınması, sınav sonuçlarına itirazların karara bağlanması ve sınavda başarılı olanların işçi statüsüne geçirilmesine ilişkin süreç bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren doksan gün içinde sonuçlandırılır. Sınavlarda başarılı olanlar, varsa bu fıkranın (c) bendinde öngörülen davalardan feragat ettiklerini tevsik eden belgeyi ve/veya icra takibine konu alacaktan feragat ettiğine dair icra müdürlüğünden alınacak belgeyi ibraz etmek, bu fıkranın (ç) bendinde öngörülen sulh sözleşmesini ibraz etmek ve aynı fıkrada öngörülen şartları taşımaya devam etmek kaydıyla, sınav sonuçlarının kesinleşmesini müteakip, ek 20 nci madde kapsamındaki şirketlerinde işçi statüsünde topluca işe başlatılır.

…

Şirketlerde işçi statüsüne geçirilenlerden; geçişten önce toplu iş sözleşmesi bulunmadığından işçi statüsüne geçirildiği tarihte yürürlükte olan bireysel iş sözleşmesi hükümlerinin geçerli olduğu işçiler ile geçiş işleminden önce yapılan ve geçişten sonra yararlanmaya devam ettiği toplu iş sözleşmesi bulunmakla birlikte bu madde kapsamındaki şirketlerde alt işveren işçilerini kapsayan, Yüksek Hakem Kurulu tarafından karara bağlanan ve süresi en son sona erecek toplu iş sözleşmesinin bitiminden önce toplu iş sözleşmesi sona eren işçilerin ücreti ile diğer mali ve sosyal hakları, bu madde kapsamındaki şirketlerde geçişten önce alt işveren işçilerini kapsayan, Yüksek Hakem Kurulu tarafından karara bağlanan ve süresi en son sona erecek toplu iş sözleşmesine göre belirlenir…” hükmü,

Aile, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından 12.04.2018 tarihinde yayımlanan “375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 24. Maddesi Uyarınca İşçi Statüsüne Geçirilen İşçilerin Ücret ile Diğer Mali ve Sosyal Haklarının Belirlenmesinde Esas Alınacak Toplu İş Sözleşmesi Hükümleri”nde;

“…

Geçiş işlemleri tamamlanan işçilere şirketlerce uygulanmak üzere, Yüksek Hakem Kurulu tarafından karara bağlanan ve 30.06.2020 tarihine kadar uygulanacak olan toplu iş sözleşmesinin ücret, mali ve sosyal haklara ilişkin hükümleri aşağıda yer almaktadır.

Ücret Zammı:

• 01.01.2018- 30.06.2018 tarihleri arası ücret zammı:

İşçilerin 01.01.2018 tarihinde almakta oldukları günlük çıplak ücretlerine aynı tarihten itibaren %4(yüzde dört) oranında zam yapılmıştır. Ancak bu dönemde verilmiş bir ücret zammı varsa %4(yüzde dört)’ten mahsup edilir.

• 01.07.2018-31.12.2018 tarihleri arası ücret zammı:

İşçilerin 30.06.2018 tarihinde almakta oldukları günlük çıplak ücretlerine 01.07.2018 tarihinden itibaren %4(yüzde dört) oranında zam yapılmıştır.

• 01.01.2019-30.06.2019 tarihleri arası ücret zammı:

İşçilerin 01.01.2019 tarihinde almakta oldukları günlük çıplak ücretlerine aynı tarihten itibaren %4(yüzde dört) oranında zam yapılmıştır.

• 01.07.2019-31.12.2019 tarihleri arası ücret zammı:

İşçilerin 30.06.2019 tarihinde almakta oldukları günlük çıplak ücretlerine 01.07.2019 tarihinden itibaren %4(yüzde dört) oranında zam yapılmıştır.

• 01.01.2020-30.06.2020 tarihleri arası ücret zammı:

İşçilerin 01.01.2020 tarihinde almakta oldukları günlük çıplak ücretlerine aynı tarihten itibaren %4(yüzde dört) oranında zam yapılmıştır.” hükmü

yer almaktadır.

Bu hükümler ile belediyede personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında yükleniciler tarafından 4.12.2017 tarihi itibarıyla çalıştırılmakta olanların sürekli işçi statüsünde çalıştırılmak üzere başvurabileceği ve başvuru yapanların tabi tutulacağı sınavlarda başarılı olmaları durumunda belediye şirketinde topluca işe başlatılacağı, şirketlerde işçi statüsüne geçirilenlerden toplu iş sözleşmesi olmamakla birlikte ferdi sözleşmesi olan işçilerin ücretleri ile diğer mali ve sosyal haklarının Yüksek Hakem Kurulu tarafından karara bağlanan Toplu İş Sözleşmesi ile belirleneceği; 12.04.2018 tarihinde Aile, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından yayımlanan ve 30.06.2020 tarihine kadar uygulanılacak olan Toplu İş Sözleşmesi Hükümlerinde şirketlerde işçi statüsüne geçirilen işçilerin maaşlarının artış usulü düzenlenmiştir. Buna göre, ücret artışlarının 6 aylık dönemlerde %4 olarak gerçekleşmesi, 01.01.2018 tarihinden sonra verilmiş bir ücret zammı var ise bu zammın da %4’lük artışlardan mahsup edilmesi gerekir.

Yapılan incelemede, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sözleşmesi kapsamında çalıştırılan işçilerin Belediye Şirketinde işçi kadrosuna geçiş işlemi yapılmadan önce toplu iş sözleşmesi bulunmadığı, … tarihinde her bir işçi ile imzalanan ferdi iş sözleşmesinde, işçilere seyyanen … TL ödeneceğinin hüküm altına alındığı, … tarihli ve … sayılı Başkanlık Olur’u ile de … TL seyyanen ek ödeme yapılmasına karar verildiği ve ödemelerin bu karara istinaden yapılageldiği, daha sonra bu Olur gerekçe gösterilerek Aile, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından yayımlanan Toplu İş Sözleşmesi Hükümlerine “İşçilere hizmet alım ihalesi sonrası (… tarihinden itibaren şirket personeli vasfıyla net … TL seyyanen ek ödeme yapılır” hükmünün eklenmesi suretiyle 14.06.2018 tarihinde Belediye şirketi ile toplu iş sözleşmesi imzalandığı görülmüştür.

Ancak 375 sayılı KHK’nın geçici 24’üncü maddesi uyarınca, 04.12.2017 tarihinde herhangi bir toplu iş sözleşmesine tabi olmayan ve şirketlerde işçi statüsüne geçirilen işçilerin; ücretleri ile diğer mali ve sosyal hakları bireysel iş sözleşmeleri kapsamında anılan tarih itibariyle sabitlenmiştir. 2018 yılı başından itibaren ise ücretleri ile diğer mali ve sosyal hakları bakımından “375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 24. Maddesi Uyarınca İşçi Statüsüne Geçirilen İşçilerin Ücret İle Diğer Mali ve Sosyal Haklarının Belirlenmesinde Esas Alınacak Toplu İş Sözleşmesi Hükümleri”ne tabi kılınmışlardır. Buna göre; belediye şirketine geçirilen işçilere uygulanacak ücret artışının, 6 aylık dönemlerde %4 olarak gerçekleşmesi gerekirken, Belediye tarafından seyyanen net … TL’lik ücret artışı yapılması öngörülmüştür.

Sorumlular savunmalarında; 375 sayılı KHK’nın geçici 23 ve 24’üncü maddelerinin uygulanmasına ilişkin yayımlanan usul ve esasların 31’inci maddesinde kadroya geçiş tarihinin 02.04.2018 olduğunu ve bu tarih itibariyle ortada Yüksek Hakem Kurulu tarafından karara bağlanan herhangi bir Toplu İş Sözleşmesi bulunmadığını, bu kapsamda … tarihinde işçilerle yapılan bireysel iş sözleşmesine … TL seyyanen ek ödeme verileceğine ilişkin hüküm konulduğunu, bununla birlikte 04.12.2017 tarihindeki ücretlerinde bir değişiklik yapılmadığını belirtmişler ise de;

Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımı Sözleşmeleri Kapsamında Çalıştırılmakta Olan İşçilerin Sürekli İşçi Kadrolarına veya Mahalli İdare Şirketlerinde İşçi Statüsüne Geçirilmesine İlişkin 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 23 ve Geçici 24’üncü Maddelerinin Uygulanmasına Dair Usul ve Esaslar’ın 31’inci maddesinde belediye şirketlerinde işçi statüsüne geçirilen işçilerin kadroya geçişleri ile ilgili tarih aralıkları düzenlenmiş, bu tarih aralıklarının tavsiye niteliğinde olduğu, en son günün ise 02.04.2018 tarihi olduğu belirtilmiştir. Bu durumda söz konusu Usul ve Esaslar’daki 02.04.2018 tarihinin amir hüküm gibi değerlendirilmesinin hatalı olduğu açıktır. Kaldı ki 375 sayılı KHK’nın geçici 24’üncü maddesi ile toplu iş sözleşmesi bulunmayan, ferdi iş sözleşmesi bulunan işçilerin Yüksek Hakem Kurulu tarafından karara bağlanan Toplu İş Sözleşmesine tabi olacağı hüküm altına alınmıştır. Söz konusu Toplu İş Sözleşmesi Aile, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından 12.04.2018 tarihinde yayımlanmıştır. Ayrıca 01.04.2018 tarihinde yürürlükte böyle bir sözleşme olmadığından mevzu bahisle işçilerle bireysel iş sözleşmesi imzalanarak, Sözleşmeye “net … TL seyyanen ek ödeme verilir” hükmü konulması, 375 sayılı KHK’nın geçici 24’üncü maddesine açıkça aykırıdır. Bununla birlikte, işçilerin 04.12.2017 tarihindeki ücretlerinde değişiklik yapılmadığı belirtilerek 375 sayılı KHK’nın geçici 24’üncü maddesindeki hükmün sadece ücret kapsamında artış yapılmayacağı noktasında değerlendirilmesi de hatalıdır. Çünkü aylık net … TL seyyanen ödenen ek ödeme de bir ücret ve 01.01.2018 tarihinden sonra yapılmış bir ücret zammıdır.

Diğer taraftan Aile, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından 12.04.2018 tarihinde yayımlanan “375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 24. Maddesi Uyarınca İşçi Statüsüne Geçirilen İşçilerin Ücret ile Diğer Mali ve Sosyal Haklarının Belirlenmesinde Esas Alınacak Toplu İş Sözleşmesi Hükümleri”nde;

“… İşçilerin 01.01.2018 tarihinde almakta oldukları günlük çıplak ücretlerine aynı tarihten itibaren %4(yüzde dört) oranında zam yapılmıştır. Ancak bu dönemde verilmiş bir ücret zammı varsa %4(yüzde dört)’ten mahsup edilir.” denildiğinden işçi ücretlerine yapılan % 4 (yüzde dört) ücret zammından … TL ek ödemenin mahsup edilmesi gerekmektedir.

Söz konusu ek ödeme, ilk olarak Başkanlık Olur’una, daha sonra Aile, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının yayımlamış olduğu Toplu İş Sözleşmesine eklenen madde hükmüne istinaden yapılmıştır. Bu nedenle, söz konusu Olur’da ve Toplu İş Sözleşmesinin imzalanmasında dahli bulunmayan harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisinin sorumlulukları bulunmamaktadır.

Bu itibarla, …- … tarihleri arasında yapılan ödemelerden, ödemelere esas teşkil eden … tarihli Başkanlık Olur’unda imzası bulunan Belediye Başkan ve Belediye Başkan yardımcısı birlikte sorumludur.

Toplu İş Sözleşmesinin imzalandığı … tarihinden itibaren yapılan ödemelerden ise Sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı tek başına sorumludur.

Açıklanan nedenlerle, toplam … TL kamu zararının;

… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) … ile Diğer Sorumlu (Belediye Başkan Yardımcısı) …’e müştereken ve müteselsilen,

… TL’sinin ise Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …’e münferiden,

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,

(Üye …’in; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğunu düzenleyen 11’inci maddesinde;

“Üst yöneticiler, … sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.” hükmü,

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;

“… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü,

“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“…Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükmü,

“Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumluluklar” başlıklı 61’inci maddesinde;

“…

Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;

a) Yetkililerin imzasını,

…

Kontrol etmekle yükümlüdür.

Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.” hükmü ve

“Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

…

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.” hükmü,

yer almaktadır.

Bu hükümlere göre kamu görevlilerinin kasıt kusur veya ihmalleri sebebiyle kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması sonucunda mevzuatında öngörülmeyen bir ödeme yapılması kamu zararı olarak nitelendirilmiştir. Üst yöneticilerin, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden sorumlu olduğu; gerçekleştirme görevlisinin ödeme emri belgesini düzenlemekle sorumlu olduğu, harcama yetkililerinin ödenekleri mevzuata uygun kullanmakla beraber kanunla verilen diğer görevlerden sorumlu olduğu, muhasebe yetkilisinin ise ödeme yapmadan önce ödeme emri belgesi üzerinde yetkililerin imzasının bulunup bulunmadığını kontrol etmekle yükümlü olduğu belirtilmiştir. Söz konusu açıklamalar neticesinde; seyyanen zammı öngören Başkanlık Olur’u imzalayan Belediye Başkanı ile Belediye Başkan Yardımcısı, ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan gerçekleştirme görevlileri ile harcama yetkilileri ve bazı ödeme emri belgelerinde yetkililerin imzası eksik olmasına rağmen ödeme yapan muhasebe yetkilisi oluşan zarardan sorumludur.

Bu nedenlerle, mevzuata aykırı yapılan ödemelerden ilgili kararda imzası bulunan Belediye Başkanı ile Başkan Yardımcısı ile birlikte Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ve Muhasebe Yetkilisinin de sorumlu tutulması gerekmektedir.” şeklindeki sorumluluğa ilişkin ilave görüşüyle),

Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.