Sayıştay 1. Dairesi 10754 Kararı - Özel İdareler Harcırah Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 1

• Karar Tarihi: 04.07.2019

• Karar No: 10754

• İlam No: 377

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Özel İdareler

• Hesap Yılı: 2014

• Konu: Harcırah Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

… tarihli ve … sayılı ilamın …’nci maddesi ile tazminine hükmolunan konuyla ilgili olarak Temyiz Kurulunun … tarihli ve … ve … tutanak numaralı bozma kararları üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.

Söz konusu ilamın …’nci maddesi ile, İçişleri Bakanlığından izin alınmaksızın … nce düzenlenen eğitim seminerine katılan personele ilişkin giderlerin İl Özel İdare bütçesinden ödenmesi sonucu kamu zararı oluştuğu gerekçesiyle … TL için tazmin hükmü verilmişti.

Tazmin hükmünün sorumlularca temyiz edilmesi üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen … tarihli ve … ve … tutanak tutanak numaralı bozma kararlarında:

“…5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 43’üncü maddesinde İl özel idaresinin giderleri sayılmış olup; il özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları da bu giderler arasında sayılmıştır.

Fakat, İlam’a konu olan ve … tarafından …’da düzenlenen eğitim faaliyetine ait konaklama ve ulaşım masrafları dahil katılım giderlerine ilişkin ödemeler, 6245 sayılı Harcırah Kanununun konusudur.

Bu çerçevede, 6245 sayılı Kanun dikkate alınarak yapılması gereken bir ödemenin, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamına dahil edilerek ödenmeye çalışılması, hatalı bir uygulamadır. Zira, 4734 sayılı Kanuna göre hizmetin tanımında “mesleki eğitime” yer verilmekte; ancak, konaklama ve iaşe gibi 6245 sayılı Kanun kapsamındaki ödemelere yer verilmemektedir.

Bu durumda, İdarenin söz konusu eğitim hizmetini, hizmet alımı şeklinde temin etmesi; ulaşım, konaklama ve iaşe karşılığını ise 6245 sayılı Kanun hükümleri doğrultusunda ve ilgili Kanunda belirtilen sınırlar dahilinde karşılaması gerekmektedir.

Bu itibarla, …nin …’da yapmış olduğu eğitim faaliyetine ilişkin katılımcıların ulaşım, konaklama ve iaşe giderlerinin 6245 sayılı Harcırah Kanunu uyarınca belirlenen sınırlar dahilinde ödenebileceği göz önünde bulundurularak kamu zararının yeniden tespitini teminen … sayılı İlam’ın …’nci maddesi hükmünün BOZULARAK DAİRESİNE TEVDİİNE” karar verilmiştir.

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde;

“Bu Kanunun amacı, yurdun iç güvenliğinin ve asayişinin sağlanması, kamu düzeninin ve genel ahlakın korunması, mülki idare bölümlerinin kurulması, kaldırılması ve düzenlenmesi ile ilgili çalışmaların yapılması, mahalli idarelerin yönlendirilmesi, kaçakçılığın men ve takibi, yurt sathında sivil savunma, nüfus ve vatandaşlık hizmetlerinin yürütülmesi için İçişleri Bakanlığının kurulmasına, teşkilat ve görevlerine ilişkin esasları düzenlemektir.” hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanunun 11’inci maddesinin (e) bendiyle, “Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, Eğitim Daire Başkanlığıyla işbirliği yaparak planlamak” Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Bu hükme istinaden çıkarılan 2007/26 sayılı İçişleri Bakanlığı Genelgesinde:

“ (…) mahalli idare personeline dönük olarak uygulanacak olan eğitim programları arasında koordinasyonun sağlanması, eğitim ihtiyacının yerinde ve zamanında karşılanması, kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulamaya konulan eğitim amaçlı projelerden beklenen verimin elde edilmesi, mükerrer eğitim uygulamalarının önlenmesi ve kamu kaynaklarının yerinde ve etkin şekilde kullanılmasının temini amacıyla; il özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesinde bundan böyle aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre hareket edilmesi uygun görülmüştür:

1. Mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşlarca düzenlenen eğitim ve benzeri hizmetlere mahalli idare personelinin katılımı ve bütçeden ödeme yapılabilmesi için, söz konusu faaliyeti düzenleyecek kurum ve kuruluşlar tarafından, eğitim veya faaliyet programı, programda görev alacak kişiler, programın uygulanacağı yer ve katılımcı ücreti de belirlenerek önceden Bakanlıktan izin alınacaktır.

(….).”

Denilmektedir.

Kanun koyucunun, tüm konuları, ayrıntılarıyla düzenleme imkânı bulunmadığı gerçeğinden hareketle, genel bir düzenleme yetkisine sahip olan idare, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere, kanunun sınırları içinde kalmak ve ona uygun olmak şartıyla, ayrıntıları düzenlemek amacıyla kural koyucu düzenlemeler çıkarabilir. Söz konusu yetkisini Genelge çıkarmak suretiyle kullanan İçişleri Bakanlığı, mezkûr Genelge ile yapılacak işin genel bir çerçevesini çizmiş; eğitimcilere ödenecek ücretlerden eğitimin sonunda elde edilen bulguların bir raporla Bakanlığa iletilmesine kadar bir dizi düzenleme yaparak, mahalli idareler için uygulama konusunda bağlayıcı hükümler getirmiştir.

2007/26 sayılı Genelge ile İçişleri Bakanlığı, 3152 sayılı Kanun’un verdiği yetkiyle, mahalli idareler personeline, özel kuruluşlar vasıtasıyla temin edilecek olan hizmet içi eğitimi ve bu eğitimin, uygulanmasını, takip etme ve planlama görevinin düsturlarını oluşturmuş, uygulamayı disipline etmiş ve konuyla ilgili olarak mahalli idareleri yönlendirmiştir.

Bu şekilde İçişleri Bakanlığı, Kanunun verdiği yetki ve görev alanı içinde hareket etmiş olduğundan; söz konusu Genelgenin, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına ve Anayasanın 127’nci maddesine aykırılığından söz edilemez.

Diğer taraftan, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “İl özel idaresinin giderleri” başlıklı 43’üncü maddesinin (b) bendinde; “İl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler” hükmüne yer verilmek suretiyle il özel idare personeli ve seçilmiş organlarının üyelerine ait eğitim harcamalarının, bütçeden ödenmesine imkân tanınmıştır.

5302 sayılı Kanun’un 43’üncü maddesi, genel anlamda il özel idarelerinin, hangi giderleri yapabileceğini belirleyen ve giderlerin yapılmasına yetki veren bir madde olup; mevzuatın imkân verdiği veya zorunlu kıldığı giderleri içermektedir. Ülkemiz genelinde il özel idare personeline yönelik tüm hizmete ilişkin eğitimlerin teminine ve bunlara ilişkin giderlerin, bütçeden ödenmesini ihtiva etmemektedir. Dolayısıyla, söz konusu Genelge, bu madde hükümlerine de aykırılık teşkil etmemektedir.

Bu durumda Kanun hükmüne uygun olarak çıkarılan Genelgeye aykırı olarak İçişleri Bakanlığından izin alınmaksızın …nce düzenlenen eğitim seminerine katılan personele ilişkin ödemeler, mevzuata aykırı olmaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesi uyarınca da bu ödemeler, mevzuata aykırılık nedeniyle kamu kaynağında eksilişe sebebiyet verilmesi sonucu kamu zararı olmaktadırlar.

Ayrıca, Kanun koyucu ve kanunla ilgili düzenleme yapma yetkisine haiz idareler, bir veya birkaç işlemin kendi içinde sağladığı yarara ve menfaate yönelik olarak değil, tüm kamu kurum ve kurumlarına ve topluma sağlanacak yarar ve menfaate bakarak düzenleme yapmaktadırlar. Dolayısıyla, eğitim hizmetinin izin almaksızın gerçekleşmesi, mevzu bahis olayda olduğu gibi her zaman aynı sonucu doğurmayabilecek; amacı aşan şekilde kullanımlara (Personele tatil temini, bazı kuruluş veya kişilere menfaat sağlama, amaç dışı eğitim hizmetlerinin alınması vb.) yol açabilecektir. Bundan dolayı doğacak zarar, birkaç kurumun sağladığı yararın çok üstünde olabilecektir.

Bu itibarla, İçişleri Bakanlığından izin alınmaksızın …nce düzenlenen eğitim seminerine katılan personele ilişkin giderlerin bütçeden ödenmesi sonucu ortaya çıkan … TL kamu zararının;

Harcama Yetkilisi (Genel Sekreter Yrd.) … … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Şef) … …’e,

müştereken ve müteselsilen,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

(Üye … …’nün, “… tarafından …’da düzenlenen eğitim seminerine katılanlar için sadece eğitim bedeli ve katılımcılara da harcırah ödenmesi gerekirken, katılımcıların otelde konaklama ve transfer bedellerinin karşılandığı görülmüştür. 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun 14’üncü maddesinde “bir vazifenin ifası maksadiyle muvekkaten yurt içinde veya dışında başka bir yere gönderilenlere” muvakkat vazife harcırahı olarak yol masrafı ile yevmiye verileceği ve hamal, bagaj ve ikametgah veya vazife mahalli ile istasyon, iskele veya durak arasındaki nakil vasıtası masraflarının da ayrıca tediye olunacağı ifade edilmiştir. Harcırah Kanunu’nun 33’üncü maddesinde “Yurtiçinde verilecek gündeliklerin miktarı”, 27’nci maddesinde de “Yurt içinde yol masrafı” ayrıntılı olarak düzenlenmiş, aynı Kanun’un “Yurtiçi ve yurtdışında kurslara katılanlara verilecek gündelik” başlıklı 37’nci maddesinde de “Mesleki bilgilerini artırmak amacıyla memuriyet mahalli dışında açılan kurs veya okullara gönderilenlere, bu Kanuna göre geçici görev gündeliği verilir” denilmiştir. Her ne kadar 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 2’nci maddesinde, kapsama dahil olan “idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür” denilmiş ve 4’üncü maddede “Hizmet” tanımı içerisinde “meslekî eğitim”e yer verilmiş ise de, bu ifadeden hareketle sadece eğitim hizmetinin ihale kanunu çerçevesinde alınması mümkün görülmektedir. Eğitim hizmetleri yanında konaklama ve iaşe gibi esasen Harcırah Kanunu’nun unsurları içinde yer alan ve bu Kanun hükümlerine göre karşılanması gereken ihtiyaçların da eğitim hizmetlerine eklemlenmesi suretiyle bir anlamda Harcırah Kanununun işlevsiz hale getirilmesi mümkün değildir. Aksi takdirde her hangi bir görevin ifası için memuriyet mahalli dışına gönderilen bir memurla, aynı yerdeki bir seminer programına giden diğer memur arasında iaşe ve ibate açısından olağanüstü bir fark doğar. Bunu göz önünde bulunduran yasa koyucu, iaşe ve ibate masrafları açısından kamu görevlileri arasında farklı bir uygulamaya gidilmemesi açısından ortak bir düzenlemeye giderek “Harcırah Kanunu”nu çıkarmıştır. Daha sonra çıkarılan 4734 sayılı Kanunda da Harcırah Kanunu çerçevesinde karşılanan ihtiyaçların da bu kanuna göre karşılanabileceğine, ya da “Harcırah Kanunu”nun yürürlükten kaldırıldığına dair bir hükme yer vermemiştir. Bu nedenle kamu görevlilerinin katıldığı eğitim hizmetleri Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre, bu katılım sırasındaki iaşe ve ibate giderleri de Harcırah Kanununa göre karşılanmalıdır. Eğitim hizmeti adı altında kamu personelinin otelde “Herşey Dahil” konaklama bedeli bütçeden karşılanamaz. Hizmeti satın alan özel idarenin, rekabet ortamında ayrıntılı maliyet analizi de yaparak hizmet sunucusundan, şahsi menfaate dayalı hizmetler hariç salt eğitim bedelini öğrenmesi ve bu bedel ile Harcırah Kanunu çerçevesinde hak edilen bedeli ödemesi gerekirdi. Ancak belgelerde hizmet sunucusunun bu tür bir ayrıma gitmediği, özel idarenin de böyle bir talepte bulunmadan işletme tarafından bildirilen bedeli ödediği, denetim sırasında da bu tür bir ayrıştırmaya gidilmediği görülmektedir. Sorgulama bu yönden yapılmamış, İçişleri Bakanlığı genelgesine aykırı davranıldığı gerekçesi ile tazmin hükmü verilmesi gerektiği ifade edilmiştir. İl Özel İdarelerinin, karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olduğu gerçeği bir yana, yasama organı tarafından çıkartılan kanunlarla, yürütme tarafından çıkartılan diğer uygulayıcı düzenlemelerin aynı hiyerarşide kabul edilmelerini gerektiren ya da bunu haklı gösteren bir neden olmadığı gibi, hukuk devleti ilkesi ve uygulayıcı kuralların işlevleri göz önünde bulundurulduğunda kanunla tanınmış bir hakkın genelge ile kısıtlanmış olması, Sayıştay yargısı ve yapılan harcamaya kamu zararı diyebilmek için yeterli sayılamaz. Bakanlığın genelge ile yaptığı idari düzenleme ve buna uyma zorunluluğunun yaptırımı, kamu zararına dönük bir yargı kararı değil yine idari olmalıdır. Bu nedenle genelgeye aykırılığı tespit edilen işlem, gereği için Bakanlığa bildirilebilir. Ancak yargısal bir hüküm verebilmek açısından ortada “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması”, “hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması” veya “hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması” gerekir. Bu nedenle şayet Harcırah Kanunu’nda öngörülenden daha fazla bir ödeme varsa bu miktarın belirlenmiş olması, alınan seminer hizmetinin 4734 sayılı Kanun’a aykırı veya rayiç bedelinden yüksek alındığının ortaya konulması gerekir. Bu haliyle, kanunen karşılanması gereken kısımlarla ilgili gerekli ayrıştırma yapılmadan Genelgedeki idari düzenlemeye aykırılık gerekçesiyle yapılan ödemenin tamamına kamu zararı demek uygun olmaz. Konunun bu çerçevede tekrar incelenmesi için denetçiye iadesi, bu haliyle tazmin hükmü verilmemesi uygun olur.” şeklindeki görüşüne karşın),

Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, oy çokluğuyla,