Sayıştay 1. Dairesi 10671 Kararı - Özel İdareler Harcırah Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 1

• Karar Tarihi: 12.12.2017

• Karar No: 10671

• İlam No:

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Özel İdareler

• Hesap Yılı: 2016

• Konu: Harcırah Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 1 ve 2 nci maddeleri uyarınca mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi İçişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır. Aynı Kanunun 11 inci maddesine göre mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek ve planlamasını yapmak konusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yetkilidir. Bu konu ile ilgili olarak İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce 21.02.2007 tarih ve 2007/26 nolu Genelge yayınlanmıştır.

Söz konusu Genelgede;

“…İl özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesinde bundan böyle aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre hareket edilmesi uygun görülmüştür:

1. Mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşlarca düzenlenen eğitim ve benzeri hizmetlere mahalli idare personelinin katılımı ve bütçeden ödeme yapılabilmesi için, söz konusu faaliyeti düzenleyecek kurum ve kuruluşlar tarafından, eğitim veya faaliyet programı, programda görev alacak kişiler, programın uygulanacağı yer ve katılımcı ücreti de belirlenerek önceden Bakanlıktan izin alınacaktır.

2. Uygulanan her türlü eğitim programı sonunda; katılan kişi sayısı ve anlatılan konulara ait metin veya sunuları ihtiva eden sonuç raporu eğitimi düzenleyen kuruluş tarafından en geç 15 gün içerisinde yazılı ve elektronik ortamda Bakanlığa gönderilecektir.

3. İl özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşlar eğitim faaliyetlerine personel göndermeden önce Bakanlık iznini arayacaktır. Eğitim veren kuruluşlarca gönderilecek izin yazıları, gerektiğinde Bakanlıktan teyit edilecektir. Bundan böyle, Bakanlık tarafından izin verilen eğitim programı ve uygulayıcı kuruluş Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün www. mahalli-idareler. gov. tr internet adresinde ilan edilecektir. Dolayısıyla, Bakanlıktan izin alınmadan yürütülen eğitim faaliyeti için, bu faaliyeti düzenleyen kuruluşa ve personele mahalli idare bütçesinden ödeme yapılmayacaktır.

4. Bu tür faaliyetler sadece yurt içinde düzenlenecek olup, yurt dışında bu tür faaliyet düzenlenmesi için talepte bulunulmayacaktır.

5. Mahalli idare personeline dönük olarak, bakanlıklar ile bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları ile üniversiteler tarafından düzenlenecek olan eğitim programları, bu kurumların mevzuatı uyarınca Bakanlıktan izin alınmadan yürütülebilecektir,’’ denilmektedir.

… tarafından …-… tarihleri arasında …’ düzenlenen eğitim seminerine katılan İl Genel Meclisi Üyelerine ait katılım ücretlerinin ödenebilmesi için, söz konusu Genelgede belirtildiği üzere önceden Bakanlıktan izin alınması, katılımcılar seminere gönderilmeden önce bu izin yazısının aranması ve gerektiğinde Bakanlıktan teyit edilmesi gerektiği halde, bu iznin alınmadığı anlaşılmıştır. Dolayısıyla düzenlen eğitim seminerine katılan İl Genel Meclis Üyeleri için anılan derneğe ödeme yapılması, yukarıda belirtilen Genelge hükümlerine aykırıdır.

Savunmalarda belirtilen İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 24.01.2008 tarih ve 2478/50000 sayılı yazısı ile yalnızca Mahalli İdare Birliklerince düzenlenen eğitim programları açısından izin alma uygulaması kaldırılmış olup, şirketlerce düzenlenen eğitim seminerleri için izin alınması gerekliliği devam etmektedir.

Bu nedenle … tarafından …’ düzenlenen eğitim seminerine katılan İl Genel Meclis Üyeleri için “eğitim semineri hizmet bedeli” adı altında yapılan giderler ile katılımcı İl Genel Meclisi Üyelerinin uçak bilet bedellerinin ödenmesi suretiyle oluşan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen … TL kamu zararının Üst Yönetici …, Harcama Yetkilisi … ve Gerçekleştirme Görevlisi …’,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ve temyiz yolu açık olmak üzere ödettirilmesine,

(Üye …; “… tarafından …’ düzenlenen eğitim seminerine katılanlar için sadece eğitim bedeli ve katılımcılara da harcırah ödenmesi gerekirken, katılımcıların 5 yıldızlı ultra herşey dahil lüks otelde konaklama, organizasyon, uçak bileti ve transfer bedellerinin karşılandığı görülmüştür.

6245 sayılı Harcırah Kanununun 14 üncü maddesinde “bir vazifenin ifası maksadiyle muvekkaten yurt içinde veya dışında başka bir yere gönderilenlere” muvakkat vazife harcırahı olarak yol masrafı ile yevmiye verileceği ve hamal, bagaj ve ikametgah veya vazife mahalli ile istasyon, iskele veya durak arasındaki nakil vasıtası masraflarının da ayrıca tediye olunacağı ifade edilmiştir.

Harcırah Kanununun 33 üncü maddesinde “Yurtiçinde verilecek gündeliklerin miktarı”, 27 nci maddesinde de “Yurt içinde yol masrafı” ayrıntılı olarak düzenlenmiş, aynı Kanunun “Yurtiçi ve yurtdışında kurslara katılanlara verilecek gündelik” başlıklı 37 nci maddesinde de “Mesleki bilgilerini artırmak amacıyla memuriyet mahalli dışında açılan kurs veya okullara gönderilenlere, bu Kanuna göre geçici görev gündeliği verilir” denilmiştir.

Her ne kadar 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 2 nci maddesinde, kapsama dahil olan “idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür” denilmiş ve 4 üncü maddede “Hizmet” tanımı içerisinde “meslekî eğitim”e yer verilmiş ise de, bu ifadeden hareketle sadece eğitim hizmetinin ihale kanunu çerçevesinde alınması mümkün görülmektedir. Eğitim hizmetleri yanında konaklama ve iaşe gibi esasen Harcırah Kanunun unsurları içinde yer alan ve bu Kanun hükümlerine göre karşılanması gereken ihtiyaçların da eğitim hizmetlerine eklemlenmesi suretiyle bir anlamda Harcırah Kanununun işlevsiz hale getirilmesi mümkün değildir. Aksi takdirde her hangi bir görevin ifası için memuriyet mahalli dışına gönderilen bir memurla, aynı yerdeki bir seminer programına giden diğer memur arasında iaşe ve ibate açısından olağanüstü bir fark doğar. Bunu göz önünde bulunduran yasa koyucu, iaşe ve ibate masrafları açısından kamu görevlileri arasında farklı bir uygulamaya gidilmemesi açısından ortak bir düzenlemeye giderek “Harcırah Kanunu”nu çıkarmıştır. Daha sonra çıkarılan 4734 sayılı Kanunda da Harcırah Kanunu çerçevesinde karşılanan ihtiyaçların da bu kanuna göre karşılanabileceğine, ya da “Harcırah Kanunu”nun yürürlükten kaldırıldığına dair bir hükme yer vermemiştir. Bu nedenle kamu görevlilerinin katıldığı eğitim hizmetleri Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre, bu katılım sırasındaki iaşe ve ibate giderleri de Harcırah Kanununa göre karşılanmalıdır. Eğitim hizmeti adı altında kamu personelinin lüks otelde “Ultra Herşey Dahil” konaklama bedeli bütçeden karşılanamaz.

Hizmeti satın alan özel idarenin, rekabet ortamında ayrıntılı maliyet analizi de yaparak hizmet sunucusundan, şahsi menfaate dayalı hizmetler hariç salt eğitim bedelini öğrenmesi ve bu bedel ile Harcırah Kanunu çerçevesinde hak edilen bedeli ödemesi gerekirdi. Ancak belgelerde hizmet sunucusunun bu tür bir ayrıma gitmediği, özel idarenin de böyle bir talepte bulunmadan işletme tarafından bildirilen bedeli ödediği, denetim sırasında da bu tür bir ayrıştırmaya gidilmediği görülmektedir.

Sorgulama bu yönden yapılmamış, İçişleri Bakanlığı genelgesine aykırı davranıldığı gerekçesi ile tazmin hükmü verilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

İl Özel İdarelerinin, karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olduğu gerçeği bir yana, yasama organı tarafından çıkartılan kanunlarla, yürütme tarafından çıkartılan diğer uygulayıcı düzenlemelerin aynı hiyerarşide kabul edilmelerini gerektiren ya da bunu haklı gösteren bir neden olmadığı gibi, hukuk devleti ilkesi ve uygulayıcı kuralların işlevleri göz önünde bulundurulduğunda kanunla tanınmış bir hakkın genelge ile kısıtlanmış olması, Sayıştay yargısı ve yapılan harcamaya kamu zararı diyebilmek için yeterli sayılamaz. Bakanlığın genelge ile yaptığı idari düzenleme ve buna uyma zorunluluğunun yaptırımı yargısal değil yine idari olmalıdır. Bu nedenle genelgeye aykırılığı tespit edilen işlem, gereği için Bakanlığa bildirilebilir. Ancak yargısal bir hüküm verebilmek açısından ortada “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması”, “hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması” veya “hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması” gerekir. Bu nedenle şayet Harcırah Kanununda öngörülenden daha fazla bir ödeme varsa bu miktarın belirlenmiş olması, alınan seminer hizmetinin 4734 sayılı Kanuna aykırı veya rayiç bedelinden yüksek alındığının ortaya konulması gerekir.

Bu haliyle, kanunen karşılanması gereken kısımlarla ilgili gerekli ayrıştırma yapılmadan genelgedeki idari düzenlemeye aykırılık gerekçesiyle yapılan ödemenin tamamına kamu zararı demek uygun olmaz. Konunun bu çerçevede tekrar incelenmesi için denetçiye iadesi, bu haliyle tazmin hükmü verilmemesi uygun olur.”)

Şeklindeki görüşüne karşın, oy çokluğuyla,