Sayıştay 1. Dairesi 10618 Kararı - Özel İdareler Harcırah Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 1

• Karar Tarihi: 27.12.2016

• Karar No: 10618

• İlam No: 98

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Özel İdareler

• Hesap Yılı: 2015

• Konu: Harcırah Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

Harcırah

… İktisadi İşletmesi tarafından …-… Turizm Bölgesinde düzenlenen eğitim seminerine … İl Genel Meclisi’nin … tarih ve … nolu Kararı ile katılan 12 meclis üyesi için söz konusu İşletme tarafından düzenlenen faturada konaklama organizasyon hizmet bedeli, organizasyon hizmet bedeli ve uçak bileti transfer hizmet bedeli adı altında yapılan giderlerin önce avans olarak sonra da mahsubu yapılarak bütçeden ödendiği görülmüştür.

Bütçeden yapılacak harcamalarda, harcama yetkisine sahip görevliler, giderleri hukuka uygun şekilde yapmak ve ödenekleri kamu menfaati gözeterek kullanmak zorundadırlar.

Nitekim 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunun 44 üncü maddesinin beşinci fıkrasında; “Vali ve harcama yetkisi verilen diğer görevliler, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumlu” oldukları,

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve kontrol Kanunun “Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesinde; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda” oldukları hükümleri getirilmiş olup, mevcut madde hükümleri doğrultusunda yetkili ve sorumlu kişilerin her türlü kamu kaynağını belirtilen kriterler doğrultusunda, dikkatli ve itinalı olarak, kamu menfaati gözeterek harcamaları gerekmektedir.

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve görevleri Hakkında Kanunun 1 ve 2 nci maddelerine göre; mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi İçişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır.

Mahalli İdarelerin personelinin hizmet içi eğitimini yapma ve planlama görevi; 3152 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin (e) bendine göre İçişleri Bakanlığına verilmiştir.

Bu hükme istinaden yayımlanan 21.02.2007 tarih ve 2007/26 nolu İçişleri Bakanlığı Genelgesinde;

“(…) mahalli idare personeline dönük olarak uygulanacak olan eğitim programları arasında koordinasyonun sağlanması, eğitim ihtiyacının yerinde ve zamanında karşılanması, kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulamaya konulan eğitim amaçlı projelerden beklenen verimin elde edilmesi, mükerrer eğitim uygulamalarının önlenmesi ve kamu kaynaklarının yerinde ve etkin şekilde kullanılmasının temini amacıyla; il özel idaresi, belediye ve mahalli idare birlikleri ile bunlara bağlı kurum ve kuruluşların seçilmiş ve atanmış personeline yönelik olarak uygulanan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzer adlar altındaki faaliyetlerin yürütülmesinde bundan böyle aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre hareket edilmesi uygun görülmüştür;

1. )	Mahalli idare birliği, dernek, vakıf, şirket ve benzeri kuruluşlarca düzenlenen eğitim ve benzeri hizmetlere mahalli idare personelinin katılımı ve bütçeden ödeme yapılabilmesi için, söz konusu faaliyeti düzenleyecek kurum ve kuruluşlar tarafından, eğitim veya faaliyet programı, programda görev alacak kişiler, programın uygulanacağı yer ve katılımcı ücreti de belirlenerek önceden Bakanlıktan izin alınacaktır. 

(…).” Denilmektedir.

Genel bir düzenleme yetkisine sahip olan idare, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere, kanunun sınırları içinde kalmak ve ona uygun olmak şartıyla ayrıntıları düzenlemek amacıyla kural koyucu düzenlemeler yapabilir. Söz konusu düzenleme yapma yetkisini Genelge çıkarmak suretiyle kullanan İçişleri Bakanlığı, bu Genelge ile yapılacak işin genel bir çerçevesini çizmiş; eğitimcilere ödenecek ücretlerden eğitimin sonunda elde edilen bulguların bir raporla Bakanlığa iletilmesine kadar bir dizi düzenleme yaparak, mahalli idareler için uygulama konusunda bağlayıcı hükümler getirmiştir.

Bu hükme rağmen bu eğitim semineri için söz konusu Genelge de belirtildiği üzere önceden Bakanlıktan izin alınması gerekirken bu iznin alınmadığı, eğitim veren kuruluş kamu yararına bir dernek olmadığı gibi Bakanlık tarafından izin verilen eğitim programı ve uygulayıcı bir kuruluşta olmadığı, eğitimde anlatılan konulara ait metin veya sunuları ihtiva eden sonuç raporunun eğitimi düzenleyen kuruluş tarafından yazılı ve elektronik ortamda Bakanlığa gönderilmediği ve bu tür faaliyetlerin sadece yurt içinde düzenlenebileceği belirtildiği halde yurt dışında düzenlenerek tüm bu açıklanan Genelge hükümlerine aykırı olarak bütçeden ödeme yapıldığı görülmüştür.

Dolayısıyla Kanun hükmüne uyularak çıkarılan Genelgeyle şart koşulduğu halde İçişleri Bakanlığı’ndan izin alınmaksızın, … İktisadi İşletmesi tarafından …- …’da düzenlenen eğitim semineri faaliyeti için gönderilen İl Genel Meclis Üyelerine ve bu faaliyeti düzenleyen kuruluşa mahalli idare bütçesinden ödeme yapılması mümkün değildir.

Açıklanan nedenlerle ve hesabı aşağıda gösterildiği üzere toplam … TL kamu zararının, Harcama Yetkilisi …, Gerçekleştirme Görevlisi … ile Diğer Sorumlular …, müştereken ve müteselsilen,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü ve 55 inci maddeleri gereği işleyecek faizleri ile birlikte ve ilamın tebliğinden itibaren 60 gün içerisinde temyiz yolu açık olmak üzere ödettirilmesine,

Daire Başkanı …’in, “Anayasa’nın 127 nci maddesinde; “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.” hükmü yer almaktadır.

3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 1 ve 2 nci maddelerine göre; mahalli idarelerin yönlendirilmesi, bunlarla ilgili düzenlemelerin yapılması ve bu idarelerin merkezi idare ile olan ilişkilerinin yürütülmesi İçişleri Bakanlığının görevleri arasında bulunmaktadır. Aynı Kanunun 11 inci maddesi uyarınca da; mahalli idarelerin iş ve işlemlerine dair çeşitli kanun, tüzük ve yönetmeliklerle Bakanlığa verilmiş olan görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek; mahalli idare yatırım ve hizmetlerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek; mahalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek ve planlamasını yapmak konusunda Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yetkilidir.

İdari vesayet; merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve bazı durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezi yönetime, yerinden yönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumak amacıyla üst otoritelere yasa ile verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki, yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak ve etkisiz kılacak biçimde kullanılamayacağı gibi, kanunda öngörülen vesayet denetimine ilişkin sınırların yorum yoluyla genişletilmesine de hukuken imkân bulunmamaktadır.

Anayasanın belirtilen hükmü gereğince, İçişleri Bakanlığının, 3152 sayılı Kanunda öngörülmüş olan mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisini yine bu Kanunda gösterilen yetki ve kapsam çerçevesinde kullanması mümkün olup, genelgeler ile bu yetki ve kapsam dışında sınırlamalar getirilmesi mümkün değildir.

Dolayısıyla, İçişleri Bakanlığının genelgeleri ile kanun ve yönetmeliğin belediye personelini yurtdışında görevlendirme konusunda verilen izni kısıtlayamayacağı açıktır. Kaldı ki bir genelge ile bu yönde mali kısıtlamalara gidilemez. Eğer genelge hükümlerine kurumların uymaması yönünde bir uygulama var ise, idareler ancak idari ve cezai uygulamalarda bulunabilirler.

5393 sayılı Belediye Kanunun 60 ıncı maddesinin (b) fıkrasında; “belediyenin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler”, (n) fıkrasına göre ise; “kültürel etkinlikler için yapılan giderler” belediyenin giderleri arasında sayılmıştır.

Belediye personelinin, değişen mevzuat karşısında yetiştirilmesini ve eğitim ihtiyacının zamanında karşılanmasını sağlamak, verimliliği artırmak, yeni yayımlanan mevzuat ve uygulamaları hakkında bilgi vermek amacını taşıyan eğitim, kurs, konferans, seminer ve benzeri adlar altındaki faaliyetlere personelinin katılımını sağlamak belediyelerin kendi takdirinde olup; bahse konu olayda seminer hizmeti alınmış ve karşılığında da bedeli ödenmiştir. Bu nedenle, Kıbrıs Türk Cumhuriyeti’nde düzenlenen seminere katılan il genel meclis üyeleri için katılım ücreti ödenmesi hususunda mevzuata aykırılık bulunmamaktadır. Bu nedenle, yapılan ödemenin mevzuata uygunluğuna hükmedilmesi uygun olur.”

Üye …’nün; “… İktisadi İşletmesi tarafından düzenlenen seminer için sadece eğitim bedeli ve katılımcılara da harcırah ödenmesi gerekirken, katılımcıların 5 yıldızlı ultra herşey dahil lüx otelde konaklama, organizasyon, uçak bileti ve transfer bedellerinin karşılandığı görülmüştür.

6245 sayılı Harcırah Kanununun 14 üncü maddesinde “bir vazifenin ifası maksadiyle muvekkaten yurt içinde veya dışında başka bir yere gönderilenlere” muvakkat vazife harcırahı olarak yol masrafı ile yevmiye verileceği ve hamal, bagaj ve ikametgah veya vazife mahalli ile istasyon, iskele veya durak arasındaki nakil vasıtası masraflarının da ayrıca tediye olunacağı ifade edilmiştir.

Harcırah Kanununun 34 üncü maddesinde ‘Yurtdışında verilecek gündeliklerin miktarı’ , 29 uncu maddesinde de ‘Yurtdışında yol masrafı’ ayrıntılı olarak düzenlenmiş, aynı Kanunun ‘Yurtiçi ve yurtdışında kurslara katılanlara verilecek gündelik’ başlıklı 37 nci maddesinde de “Mesleki bilgilerini artırmak amacıyla memuriyet mahalli dışında açılan kurs veya okullara gönderilenlere, bu Kanuna göre geçici görev gündeliği verilir” denilmiştir.

Her ne kadar 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda 2 nci maddesinde kapsama dahil olan “idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür” denilmiş ve 4 üncü maddede ‘Hizmet’ tanımı içerisinde ‘meslekî eğitim’e yer verilmiş ise de, bu ifadeden hareketle sadece eğitim hizmetinin ihale kanunu çerçevesinde alınması mümkün görülmektedir. Eğitim hizmetleri yanında konaklama ve iaşe gibi esasen Harcırah Kanunun unsurları içinde yer alan ve bu Kanun hükümlerine göre karşılanması gereken ihtiyaçların da eğitim hizmetlerine eklemlenmesi suretiyle bir anlamda Harcırah Kanununun işlevsiz hale getirilmesi mümkün değildir. Aksi taktirde her hangi bir görevin ifası için memuriyet mahalli dışına gönderilen bir memurla, aynı yerdeki bir seminer programına giden diğer memur arasında iaşe ve ibate açısından olağan üstü bir fark doğar. Bunu göz önünde bulunduran yasa koyucu, iaşe ve ibate masrafları açısından kamu görevlileri arasında farklı bir uygulamaya gidilmemesi açısından ortak bir düzenlemeye giderek ‘Harcırah Kanununu’ çıkarmıştır. Daha sonra çıkartılan 4734 sayılı Kanunda da harcırah Kanunu çerçevesinde karşılanan ihtiyaçların da bu kanuna göre karşılanabileceğine, ya da ‘Harcırah Kanununun’ yürürlükten kaldırıldığına dair bir hükme yer vermemiştir. Bu nedenle kamu görevlilerinin katıldığı eğitim hizmetleri Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre, bu katılım sırasındaki iaşe ve ibate giderleri de Harcırah Kanununa göre karşılanmalıdır. Eğitim hizmeti adı altında kamu personelinin lüx otelde ‘Ultra Her şey Dahil’ konaklama bedeli bütçeden karşılanamaz.

Hizmeti satın alan özel idarenin, rekabet ortamında ayrıntılı maliyet analizi de yaparak hizmet sunucusundan, şahsi menfaate dayalı hizmetler hariç salt eğitim bedelini öğrenmesi ve bu bedel ile Harcırah Kanunu çerçevesinde hak edilen bedeli ödemesi gerekirdi. Ancak belgelerde hizmet sunucusunun bu tür bir ayrıma gitmediği, özel idarenin de böyle bir talepte bulunmadan işletme tarafından bildirilen bedeli ödediği, denetim sırasında da bu tür bir ayrıştırmaya gidilmediği görülmektedir.

Bu haliyle, kanunen karşılanması gereken kısımla ilgili gerekli ayrıştırma yapılmadan ödemenin tamamına kamu zararı demek uygun olmaz. Konunun bu çerçevede tekrar incelenmesi uygun olur.” şeklindeki karşı oylarına karşın,

Oy çokluğuyla,