Sayıştay 1. Dairesi 10564 Kararı - Özel İdareler Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 1

• Karar Tarihi: 12.05.2016

• Karar No: 10564

• İlam No: 423

• Madde No: 1

• Kamu İdaresi Türü: Özel İdareler

• Hesap Yılı: 2012

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

sosyal denge tazminatı

Asıl ilamın … nci maddesiyle tazminine hükmolunan konuyla ilgili olarak Temyiz Kurulunun … tarih ve … tutanak numaralı bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince görüşülmesine karar verildi.

Asıl ilamın … nci maddesiyle; İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan … TL kamu zararı için tazmin hükmü verilmişti.

Söz konusu tazmin hükmü hakkında sorumluların yapmış olduğu temyiz başvurusu üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen … tarih ve … tutanak numaralı kararda;

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü görüş yazılarında İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğünde görevli personelin sosyal denge sözleşmesinden yararlandırılması gerektiğinin ifade edildiği,

4688 sayılı Kanunun 42 inci maddesinin (h) bendi uyarınca; Devlet Personel Başkanlığı, Maliye Bakanlığı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı temsilcilerinin katılımıyla söz konusu konu görüşülmek üzere yapılan toplantıda; 5902 sayılı Kanun ve 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname eki cetvellerde Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının taşra teşkilatı bulunmaması, il afet ve acil durum müdürlüklerinin il özel idaresi bünyesinde kurulmuş olması, bu müdürlüklerin kadrolarının il özel idarelerinin kadro cetvellerinde ayrı bir bölüm halinde değerlendirilmesi neticesinde, 4688 sayılı Kanun hükümleri uyarınca il afet ve acil durum müdürlüğü personelinin de il özel idaresi ile yapılan sosyal denge sözleşmesinden yararlanması gerektiğinin belirtildiği,

Sonuç olarak belirtilen kamu kurumlarının görüş yazıları doğrultusunda işveren temsilcisi ile yetkili sendika arasında sosyal denge sözleşmesi imzalandığı ve il valisi tarafından onaylandığı, sözleşme şartlarını verine getirmek için personele sosyal denge tazminatı ödemesi yapıldığı, dolayısıyla İl Özel İdare bütçesinden İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline sosyal denge tazminatı ödenmesinde mevzuata aykırı bir husus bulunmadığının anlaşıldığı belirtilerek 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesinin 7 inci fıkrası uyarınca, … sayılı ilamın … inci maddesiyle verilen tazmin hükmünün bozularak dairesine tevdiine karar verilmiştir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 inci maddesinde;“27.06.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” denilmiştir.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunun 33 üncü maddesiyle eklenen 15 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir.

5902 sayılı Afet Ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 18 inci maddesinin birinci fıkrasında; “İllerde, il özel idaresi bünyesinde, valiye bağlı il afet ve acil durum müdürlükleri kurulur. Müdürlüğün sevk ve idaresinden vali sorumludur.” denildikten sonra,

Üçüncü fıkrasında; “Müdürlüklerin harcamaları, il özel idarelerinin bütçelerine bu amaçla konulacak ödenekten yapılır. Harcamalarda, İl Özel İdaresi Kanununda il genel meclisi ve il encümenine verilen yetkiler vali tarafından kullanılır. Müdürlüklerin personel harcamaları ve personel ile ilgili diğer harcamaları Başkanlık bütçesinden karşılanır.”

Dördüncü fıkrasında;“ İl afet ve acil durum müdürlükleri ile birlik müdürlüklerinin norm kadro ilke ve standartları, Maliye Bakanlığının görüşü üzerine Başkanlıkça belirlenir. Başkanlıkça belirlenecek norm kadro ilke ve standartlarına uygun olarak bu müdürlüklerin kadrolarının ihdası, iptali ve değişikliği ile geçici iş pozisyonu vizesine ilişkin işlemler, il özel idarelerinin tabi olduğu hükümler çerçevesinde yürütülür. Ancak, il özel idarelerinde kadrolarının ihdası, iptali ve değişikliği ile geçici iş pozisyonu vizesine ilişkin olarak İl Genel Meclisine verilmiş olan yetkiler, bu müdürlükler açısından valiler tarafından kullanılır ve bu müdürlüklerin kadroları, il özel idarelerinin kadro cetvellerinde ayrı bir bölüm halinde gösterilir.” denilmiştir. Madde metninden anlaşılacağı üzere İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinin personel harcamaları ve personel ile ilgili diğer harcamaları Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığınca İl Özel İdare Müdürlüklerine gönderilen ödeneklerden karşılanacaktır.

5902 sayılı Kanunda, “İl Genel Meclisine ait yetkiler vali tarafından yerine getirilir.” denilmek suretiyle İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri bir yerel yönetim türü olan özel idare tüzel kişiliğinin karar organı olan İl Genel Meclisinin görev ve yetkisi alanının dışında tutulmuştur. Oysaki yukarıda değinildiği üzere, özel idare personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmesi için valinin teklifi üzerine İl Genel Meclisi kararı gerekmektedir ki; İl Genel Meclisinin İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri ile ilgili bir yetkisi bulunmamaktadır.

Yukarıda anılan kanun hükmü uyarınca İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri merkezi idarenin taşra kuruluşları konumundadır. Hâlbuki 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunun 33 üncü maddesiyle eklenen 15 inci maddesine göre sosyal denge tazminatının ödenebilmesi için personelin İl Özel İdarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilmesi şartı vardır.

Bununla birlikte, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğüne ilişkin giderler İl Özel İdare bütçesinde yer almayıp merkezi yönetimce gönderilen ödeneklerle 8 finans kodundan karşılanmaktadır. İl Özel İdare yönetimiyle İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri arasında hiyerarşik bir ilişki yoktur. İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğüne ait birimler özel idare yönetimi içerisinde yer almayıp farklı bir insan kaynakları birimince yönetilmektedir. Bu durum İl Özel İdare teşkilatını İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinin bir nevi saymanlığı konumuna getirmektedir. Nitekim 22.10.2009 tarih ve B.02.1.AAD.0.15.00.00/060 sayılı Başbakanlık yazında aynen “(…) İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri bulundukları il valisine bağlı olup, sevk ve acil durum müdürlüğü il özel idaresi genel sekreterliğinin bir alt birimi olarak düzenlenmemiştir.” denilmiştir. Mahalli idarenin karar organı İl Genel Meclisine ve yürütme organı encümenine bağlı olmayan bir kurumun mahalli idare birimi olarak değerlendirilmesine imkân bulunmamaktadır.

5018 sayılı Kanunun (I) sayılı cetvel de genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri sayılmıştır. 29/5/2009 tarihli ve 5902 sayılı Kanunun 25 inci maddesiyle bu cetvele “38 – Türkiye İstatistik Kurumu” ibaresinden sonra gelmek üzere “39 – Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı” ibaresi eklenmiş ve sıra numaraları yeniden teselsül ettirilmiştir.

Açıkça bu başkanlığın mahalli idare olmadığı belirtilmiştir. Maaşlarının özel idareye aktarılan ödenekten karşılaması o kurum personeli ile aynı haklara sahip olacağı anlamı taşımamaktadır.

Sonuç olarak İl Genel Meclisinin görev ve yetki kapsamında bulunmayan ve personel giderleri 5902 sayılı Kanun uyarınca merkezi yönetimce karşılanması gereken İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğüne sosyal denge tazminatı ödenmesine karar vermesi ve bu amaçla İl Özel İdare bütçesine ödenek tahsis etmesi mümkün değildir.

Ayrıca kapanan büyükşehir il özel idarelerinde afet ve acil durum personelinin belediye bünyesine aktarılmaması da mahalli idare olarak kabul edilmediğinin başka bir göstergesidir.

Bu itibarla, İl Özel İdaresince İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline mevzuata aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi nedeniyle asıl ilamın … nci maddesiyle verilen … TL tazmin hükmünün Harcama Yetkilisi … ile Gerçekleştirme Görevlisi ..’ın uhdelerinde bırakılmasına,

(Üye … ve Üye …’in, “Bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerekir. Mevcut olayda kasıt, kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık da söz konusu değildir. Yoruma müsait mevzuat hakkında “memur ve diğer kamu görevlilerinin tabi olacakları personel rejimlerinin düzenlenmesi, personel rejimleri arasında uyum, denge ve koordinasyonun sağlanması, uygulamada görülecek aksaklıkların giderilmesi” amacıyla kurulmuş bulunan ve “kamu görevlileri sendikaları ile kamu kurum ve kuruluşlarının ilgili mevzuatın uygulanmasında personel konularında ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermek” (217 s KHK md:12/A) görevi bulunan Devlet Personel Başkanlığına da konunun sorulduğu ve alınan görüş doğrultusunda işlem yapıldığı, aynı konuda benzer nitelikte mahkeme kararlarının ve bakanlık yazılarının bulunduğu göz önünde bulundurulduğunda, sorumlular hakkında tazmin hükmü vermek hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Yapılan sosyal denge ödemesinin mevzuata uygunluğuna karar verilmesi uygun olur.

Ancak, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununda ücretin tanımı yapılmış, ücretin ödenek, tazminat vb. şekilde başka adlarla ödemesinin onun mahiyetini değiştirmeyeceği ifade edilmiştir. Aynı Kanunun II. Kısmının 6. ve 7. bölümlerinde de vergiden müstesna tutulan ödemeler sayılmıştır. Söz konusu ödeme bu bölümlerde sayılmadığı gibi, ödemeyle ilgili düzenlemenin yapıldığı 4688 sayılı Kanunda da bir istisnadan söz edilmemiştir. Vergi hukukunda kıyas, verginin kanuniliği ilkesi ile de çelişebilir. Bu münasebetle yapılan ödemenin vergiden istisna edildiğine dair açık yasal bir düzenleme olmadan kıyas yoluyla benzer ödemeler emsal alınarak vergi dışı bırakılması mümkün değildir. Bu gerekçelerle sosyal denge ödemesinden kesilmeyen gelir vergisi için tazmin hükmü verilmesi uygun olur.) şeklindeki görüşlerine karşın, oy çokluğuyla,