Sayıştay 1. Dairesi 10504 Kararı - Yüksek Öğretim Kurumları Personel Mevzuatı

Daire Karar Detayı

İletişim Bilgileri

• Daire Karar Detayı: Listeye DönYazdır

• Daire: 1

• Karar Tarihi: 12.11.2015

• Karar No: 10504

• İlam No:

• Madde No: 2

• Kamu İdaresi Türü: Yüksek Öğretim Kurumları

• Hesap Yılı: 2014

• Konu: Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

KARAR

DÖNER SERMAYE KATKI PAYI VE SORUMLULUK

2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Döner sermaye” başlıklı 58 inci maddesinin (c) bendinde; “ Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde;

1. Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 800'ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 500'ünü; bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 600'ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 300'ünü,

(…) geçmeyecek şekilde aylık ek ödeme yapılır.”

Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik’in “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde; “ğ) Ek ödeme matrahı: Ek ödemeden yararlanacak personelin aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (makam, temsil, görev ve yabancı dil tazminatı hariç) toplamını, (…) ifade eder.”

18 seri no’lu Yükseköğretim Kanunu ve Yükseköğretim Personel Kanunu Genel Tebliğinin 16 ncı maddesinde; “Personele ödenecek döner sermaye payı matrahının tespitinde, bir ayda alacakları aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (üniversite ödeneği, idari görev ödeneği ve eğitim-öğretim ödeneği dahil geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç) toplamı esas alınacaktır. Makam, temsil ve görev tazminatları ile taban aylığı, kıdem aylığı, vekalet aylığı, ikinci görev aylığı, özelleştirilen kuruluşlardan nakledilen personele ödenen fark tazminatı, döner sermaye payının matrahına dahil edilmeyecektir. (…)”

Denilmek suretiyle, ek ödeme matrahını oluşturan kalemler arasında personel aylığı (ek gösterge dâhil) da yer almıştır.

2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun “Gösterge tablosu ve ek göstergeler” başlıklı 5 inci maddesinin, “Üniversite öğretim elemanlarının aylıklarının hesaplanmasında, Devlet memurlarının aylıklarına esas olan gösterge tablosu ve katsayı dikkate alınır.

Aylıkların hesabında ayrıca, bu Kanuna ekli ek gösterge cetvelinde unvan ve derecelere göre belirlenen ek gösterge rakamları dikkate alınır.”

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Göstergeler” başlıklı 43 üncü maddesinin, “Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylık ve ek göstergeleri aşağıda gösterildiği şekilde tespit edilir:

A) Aylık Göstergesi: Bütün sınıflar itibariyle her derece ve kademenin aylıklarının hesaplanmasına esas teşkil edecek Aylık Gösterge Tablosu aşağıdaki I Numaralı Cetvelde gösterilmiştir.

(…)

B) Ek Gösterge: Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları; hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanır. (…)”

Hükümleriyle personel aylığı, müstehak olunan aylık gösterge ve ek gösterge rakamı üzerinden hesaplanan bir tutar olarak tanımlanmıştır.

Bu durumda ek ödeme matrahında, personelin aylık göstergesi ile ek göstergesinin aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan rakam haricinde, içinde aylık tabiri geçen ve aylık tanımı dışında kalan ödemelere (vekâlet aylığı, ikinci görev aylığı gibi) yer verilmemesi gerekmektedir.

Üniversite Döner Sermaye İşletmesine bağlı ….. Hastanesi başhekimine ve başhekim yardımcılarına ait katkı paylarının hesabında ise; ek ödeme matrahına, personel aylığı yanında ikinci görev aylığı da dâhil edilmiş ve fazla ödemeye sebebiyet verilmiştir.

Savunmada belirtildiği şekilde; yukarıda zikredilen Yönetmelik ile Tebliğ hükümleri arasında bir çelişki söz konusu değildir. Zira, ek ödeme matrahının ilk olarak tanımlandığı 2547 sayılı Kanun ile mezkur Yönetmelik hükümleri, birbiriyle aynıdır. Kanun maddesindeki irade, Yönetmelik’te değişmemiştir. Dolayısıyla, Kanunda yapılan ek ödeme tanımına ayrıntılı olarak yer verilen, Yönetmelik’ten önce yürürlüğe giren ve herhangi bir şekilde mevzuata aykırılık nedeniyle ek ödeme matrahına ilişkin hükümleri iptal edilmeyen 18 seri no’lu Genel Tebliğ hükümleri, halen yürürlüktedir ve Kanun ve Yönetmelik hükümlerine aykırılık teşkil etmemektedir.

Diğer taraftan, üç düzenlemede de “ek gösterge dâhil” ifadesinin yer alması, aylık kavramının yukarıda yer alan tanımdan ibaret olduğunu, ek göstergenin bu tanıma girmesi noktasındaki tereddütlerin giderilmesinin amaçlandığını ve aylık kavramının, içinde aylık tabiri geçen her kalemi kapsamadığını ortaya koymaktadır. Bu nedenle, Kanun ve Yönetmelik hükmünde “ikinci görev aylığı hariç” ifadesine yer verilmemesi, ek ödeme matrahına ikinci görev aylığının eklenmesini meşrulaştırmamaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinin, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

(…)

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”

Hükümleri ile 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararının “III-SORUMLULAR” bölümünün “4-Gerçekleştirme Görevlileri” kısmındaki kararı uyarınca gider gerçekleştirme görevlileri, ödeme emrini “gerçekleştirme görevlisi” unvanıyla imzalayan personelle sınırlı kalmamaktadır. Bir giderin gerçekleşme süreci, harcama talimatından itibaren alınacak mal veya hizmetin bedelinin ödenmesine kadar olan tüm işlemleri kapsamakta ve harcama yetkilisi hariç süreçte yer alan tüm personel gerçekleştirme görevlisi vasfını ve sorumluluğunu taşımaktadır.

Bu nedenle, ek ödeme tutarlarının fazla hesaplanmasına konu olan bordroları düzenlemek, imzalamak ve mevzuata uygunluğunu kontrol etmekle yükümlü olan gerçekleştirme görevlisi ….. da kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.

Belirtilen nedenlerle, mevzuata aykırı ödeme yapılmasından kaynaklanan ve hesabı aşağıda gösterilen ….. TL’lık kamu zararının;

Harcama yetkilisi ….. ve gerçekleştirme görevlileri …..,

Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile tazminen tahsiline, temyiz yolu açık olmak üzere,

Üye ….., “2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun “Döner Sermaye” başlıklı 58 inci maddesinde, döner sermaye gelirlerinden tahsil edilen kısmın ne şekilde kullanılacağı ve dağıtım esasları belirlenmiş olup buna göre öncelikle döner sermaye gelirlerinin dağıtılmasına esas olmak üzere ek ödeme matrahının belirlenmesi öngörülmüştür. Bu hükme göre ek ödeme matrahı; aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşmaktadır.

Döner sermaye katkı payı dağılımında yaşanan tereddütleri gidermeye yönelik olarak yayımlanan 18 Seri Nolu Yükseköğretim Kanunu ve Yükseköğretim Personel Kanunu Genel Tebliği’nin 16’ıncı maddesinde ise “makam, temsil ve görev tazminatları ile taban aylığı, kıdem aylığı, vekalet aylığı, ikinci görev aylığı, özelleştirilen kuruluşlardan nakledilen personele ödenen fark tazminatı”nın döner sermaye payının matrahına dahil edilmeyeceği hüküm altına alınmıştır.

Konuya ilişkin kanun hükmü dikkate alındığında, döner sermaye payının dağılımında, şahsın aylık unsurlarının esas aldığı görülmektedir. Yani yürüttüğü görev karşılığında aldığı maaşına esas bazı unsurlarının, (aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek ve her türlü tazminat) döner sermaye katkı hesabında dikkate alınacağı, bazı unsurlarının ise (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) dikkate alınmayacağı hükme bağlanmıştır.

Daha sonra yaşanan tereddütleri gidermeye yönelik olarak yayımlanan 18 seri nolu tebliğde, ek ödeme matrahının belirlenmesinde, vekalet ve ikinci görev aylığının dikkate alınmayacağı belirtilmiştir.

Kanunda maaşın unsurlarından dikkate alınması gereken hususlar tek tek sayılmış olmasına rağmen maaşın bir unsuru olmayan ve yürüttüğü görevle de doğrudan bir ilgisi bulunmayan vekalet ve ikinci görev aylığı konusunda doğal olarak bir düzenleme yapmamıştır. Ancak, uygulama sırasında yaşanan tereddütlere istinaden çıkarılan tebliğde maaşın unsurları arasında yer almayan, vekalet ve ikinci görev aylığının hesaba dahil edilmeyeceği belirtilmiştir.

Bu düzenleme aslında, vekalet ve ikinci görev aylığının personelin yürüttüğü asli görevi ile ilgili olmaması nedeniyle, bu görevden dolayı hesaplanacak ek ödeme matrahının belirlenmesinde dikkate alınmayacağını öngörmektedir ki bu kanun ve döner sermaye katkı payı uygulaması mantığına uygundur. Şöyle ki; döner sermaye katkı payı, yapılan görev ve dolayısıyla döner sermaye gelirinin oluşmasındaki katkı dikkate alınarak belirlendiğine göre, personelin üstlendiği vekalet ve ikinci görevin döner sermaye katkı payı oluşumuna etkisi dikkate alınmaksızın doğrudan ek ödeme matrahının belirlenmesinde dikkate alınması hukuka uygun olmayacaktır.

Ancak, personelin asli görevinin yanında, asli görevini aksatmaksızın yürüttüğü gerek vekalet gerekse ikinci görev nedeniyle ekstra bir gayret ve çaba içerisinde bulunduğu, bu gayret ve çabanın aynı zamanda döner sermaye gelirlerinin oluşmasına katkısı bulunduğu dikkate alındığında, bu görevlerden dolayı ilgili personelin ayrıca döner sermaye katkı payı alamayacağını ileri sürmek, döner sermaye katkı payı mantığı ile bağdaşmayacağı gibi kanun hükmüne de aykırılık teşkil edecektir.

Sonuç olarak; vekalet veya ikinci görev aylığının personelin ek ödeme matrahının belirlenmesinde esas alınmaması gerektiği ancak, personelin yürüttüğü vekalet veya ikinci görevin, kadro unvanı itibariyle döner sermaye gelirlerinden pay almasını gerektirecek nitelikte bir görev olması halinde, bu görevden dolayı ayrıca ek ödeme matrahının belirlenerek ilgili şahsa döner sermaye katkı payı ödemesi yapılması gerektiği kanaatindeyim.”şeklinde görüşüne karşın,

Oy çokluğuyla,