KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2025/013
Gündem No : 17
Karar Tarihi : 27.03.2025
Karar No : 2025/UH.I-827
Toplantıya Katılan Üyeler

BAŞVURU SAHİBİ:

En Organizasyon Turizm Pazarlama Ambalaj Üretim İth. ve İhr. San. Tic. Ltd. Şti.,

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Taşımacılık A.Ş. Genel Müdürlüğü İstanbul Bölge Müdürlüğü,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2025/19994 İhale Kayıt Numaralı “Gayrettepe - İstanbul Havalimanı - Halkalı Raylı Sistem Hattının Atölye ve Tren Setlerinin Temizliği” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Taşımacılık A.Ş. Genel Müdürlüğü İstanbul Bölge Müdürlüğü tarafından 07.02.2025 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Gayrettepe - İstanbul Havalimanı - Halkalı Raylı Sistem Hattının Atölye ve Tren Setlerinin Temizliği” ihalesine ilişkin olarak En Organizasyon Turizm Pazarlama Ambalaj Üretim İth. ve İhr. San. Tic. Ltd. Şti.nin 07.03.2025 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 11.03.2025 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 20.03.2025 tarih ve 180848 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 20.03.2025 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2025/643 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, ihale üzerinde bırakılan istekli ve ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi istekliler tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarının mevzuata uygun olmadığı iddia edilmektedir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Sınır değer ve aşırı düşük teklifler” başlıklı 59’uncu maddesinde “(1) İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra Kurum tarafından belirlenen yönteme göre sınır değeri hesaplar.

(2) Aşırı düşük teklif tespit ve değerlendirme işlemlerine ilişkin olarak, ihale ilanı ve dokümanında belirtilmek kaydıyla üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkralardaki koşullar çerçevesinde aşağıdaki seçeneklerden bir tanesi kullanılır.

a) Sınır değerin altında olan teklifler ihale komisyonunca aşırı düşük teklif olarak tespit edilir ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntılar yazılı olarak istenir. İhale komisyonu;

1. Verilen hizmetin ekonomik olması,

2. Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

3. Teklif edilen hizmetin özgünlüğü,

gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

b) Aşırı düşük teklif sınır değerinin altında teklif sunan isteklilerin teklifi açıklama istenmeksizin reddedilir.

(3) Yaklaşık maliyeti Kanunun 8 inci maddesinde öngörülen eşik değerin yarısına eşit veya bu değerin üzerinde olan ihalelerde, ikinci fıkranın (a) bendinin kullanılması zorunludur.

(4) Yaklaşık maliyeti Kanunun 8 inci maddesinde öngörülen eşik değerin yarısına kadar olan ihalelerde ikinci fıkranın (a) veya (b) bendindeki seçeneklerden birisinin kullanılması zorunludur.

(5) Kurum tarafından yayımlanan aşırı düşük teklif açıklama istenilmeksizin reddedilecek tekliflere ilişkin alımlar listesinde yer alan işlerin ihalelerinde ikinci fıkranın (b) bendinin kullanılması zorunludur.” düzenlemesi,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin başvuru konusuna ilişkin 78’inci ve 79’uncu maddelerinde “78.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.

…

78.3. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarına ilişkin ihale dokümanında, haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirtilmesi halinde teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi ve her bir işçilik maliyeti için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı satır açılması zorunludur.

78.3.1. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan ve teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilen hizmet alımlarında, birim fiyat teklif cetvelinde her bir işçilik maliyeti için açılan satırda, ilgili mevzuatına göre hesaplanacak sözleşme gideri ve genel giderler dahil asgari işçilik maliyetinin altında teklif sunan isteklilerin teklifleri, ihale dokümanına aykırı teklif sunulduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılır.

…

78.6. Tekliflerin hazırlanmasında ve asgari işçilik maliyetinin hesaplanmasında, ihale tarihinde yürürlükte bulunan asgari ücret dikkate alınacaktır.

78.7. İdarelerce yaptırılacak işin niteliği dikkate alınarak, çalıştırılacak personel için brüt asgari ücret veya brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası ücret belirlenebilecek; ancak “brüt asgari ücretin işverene maliyetinin (%) fazlası” şeklinde bir belirleme yapılmayacaktır. Tekliflerin eşit şartlarda değerlendirilmesi amacıyla, istekliler tarafından yaşlılık aylığı veya emekli aylığı bağlanmış olan personel çalıştırılacağı belirtilmiş olsa dahi işveren paylarının hesabında bu hususlar dikkate alınmaz.

…

78.9. İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek ve yol maliyetlerinin istekli tarafından karşılanmasının öngörüldüğü hallerde, bu maliyetlerin brüt tutarları dikkate alınacaktır.

…

78.11. İsteklilerin tekliflerini ilgili mevzuatına göre idari şartnamede belirlenen kısa vadeli sigorta kolları prim oranını dikkate alarak hazırlamaları gerekmektedir.

…

78.21. Yukarıda sayılan hususlardan teklif fiyatına dahil olacaklar idari şartnamede düzenlenecek, teknik şartnamede ise bunların uygulanması ilgili hükümlere yer verilecektir. Teknik şartnamede, teklife dahil olacak masraflara yer verilmeyecek, idari şartnamede yer alan hükümlerle çelişecek bir düzenleme yapılmayacaktır.

…

79.2.2. İstekliler aşırı düşük olarak tespit edilen tekliflerini aşağıdaki yöntemleri kullanarak açıklayabilirler.

...

79.3. İdarelerin aşırı düşük teklif tespit ve değerlendirilmesine ilişkin aşağıdaki düzenlemeleri de dikkate almaları gerekmektedir.

79.3.1. Teklifi aşırı düşük olarak tespit edildikten sonra yukarıdaki yöntemlere göre usulüne uygun açıklama yapan isteklilerin teklifleri geçerli kabul edilir. Hayatın olağan akışına veya ticari gereklere aykırılık gibi nedenlerle teklifler reddedilemez.

...

79.3.5. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarına ilişkin yapılan aşırı düşük teklif açıklamasında, sözleşme giderleri ve genel giderlerin % 4 oranında hesaplanması söz konusu olmayacak, ancak sözleşme ve genel giderler içerisinde yer alan açıklamanın yapıldığı tarihte geçerli olan oran ve tutarlar üzerinden hesaplanan ihale kararı damga vergisi ve sözleşme damga vergisi ile Kanunun 53 üncü maddesinin (j) bendinin 1 numaralı alt bendinde belirtilen tutarı aşan sözleşmelerde sözleşme bedelinin onbinde beşi oranındaki Kurum payı ilgili mevzuatına göre hesaplanmak suretiyle açıklama yapılacaktır.” açıklaması yer almaktadır.

İdari Şartname’nin ikinci maddesinde ihale konusu iş “12 ay boyunca Gayrettepe - İstanbul Havalimanı - Halkalı Raylı Sistem Hattının Atölye ve Tren Setlerinin Temizliği” olarak belirlenmiş,

Aynı Şartname’nin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde “…25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1.Teknik şartnamede belirtildiği üzere temizlik işinde çalışacak personele "551 Eğitimi" aldırılacaktır. Söz konusu eğitim bedeli yüklenici tarafından karşılanacaktır. Eğitim TCDD tarafından verilecek olup bedeli teklif fiyatına dahil edilecektir. Eğitim Bedeli: 1.013,00 TL/kişi.

- İstekli, teknik şartnamelerde belirtilen gereklilik arz eden kişisel koruyucu donanımlar ve giyim giderlerini teklif fiyatına dahil edecektir.

- İstekli, teknik şartnamede bulunan ekipman ve demirbaşları teklif fiyatına dahil edecektir.

4857 sayılı İş Kanunu ile 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu ve Bağlı Yönetmelik hükümlerine ait her türlü kanuni yükümlülük İstekli/Yükleniciye ait olup bu durum teklif fiyatına dahil edecektir.

25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.” düzenlemesine yer verilmiş,

“Aşırı düşük teklifler” başlıklı 33’üncü maddesinde “33.1. Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. … Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifi reddedilir.” yönünde düzenleme yapılmıştır.

İhale dokümanı kapsamında istekli olabileceklere verilen birim fiyat teklif cetvelinin aşağıdaki gibi olduğu görülmüştür;

Sıra No

İş Kaleminin Adı ve Kısa Açıklaması 6

Birimi

Miktarı

Teklif Edilen Birim Fiyat

Tutarı

1

Günlük tren temizliği

adet

2.920

2

15 günlük tren temizliği

adet

260

3

Tren dış temizliği

adet

730

4

Atölye ve saha temizliği

ay

12

TOPLAM TUTAR (K.D.V Hariç)

Teknik Şartname’nin üçüncü maddesinde “Sözleşme süresi 1 yıl olup söz konusu iş 09.03.2025-08.03.2026 tarihleri arasında yapılacaktır. Bu şartname personel çalıştırılmasına dayalı olarak değil istenilen işlerin yeterli ve zamanında gerçekleştirilmesi üzerinedir. Bu sebeple çalıştırılacak personelin her türlü maaş ödemesi, özlük hakları vb. sorumlulukları yükleniciye aittir. Yüklenici çalıştıracağı personel sayısını, aşağıda istenen işleri dikkatli inceleyerek, trenler ile atölye ve sahasını yerinde görerek tespit edecek ve buna göre belirleyecektir. Ayrıca yüklenici öngördüğü personel sayısını idareye bildirecektir.

…

Temizlik işinde çalıştırılacak personelin iş kıyafeti ile yemek ve yol bedeli yüklenici tarafından karşılanacaktır.” düzenlemesi, dördüncü maddesinde “Yüklenici; İş yeri amiri ile iletişimde olarak tren temizliği işlerini koordine edecek, düzenleyecek ve kontrol edecek 1 ekip şefi görevlendirecektir.” düzenlemesi yer almaktadır.

İhale dokümanının yukarıdaki haliyle kesinleştiği anlaşılmıştır.

Özetle, ihale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı olmadığı, ihale dokümanında çalıştırılacak personel sayısının belirtilmediği, işin; dokümanda belirtilen hizmetlerin performansa dayalı bir şekilde yeterli ve zamanında gerçekleştirilmesi şeklinde tanımlandığı, personele asgari ücretin % fazlası şeklinde bir ücret ödenmesi yönünde düzenleme yapılmadığı, yemek ve yol maliyetinin yüklenici tarafından karşılanacağının belirtildiği ancak buna ilişkin nakdi bir belirleme yapılmadığı,

Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan ihalelerde, sözleşme giderlerinin hesaplanmasında 488 sayılı Damga Vergisi Kanunu’nun “Akitlerle ilgili kâğıtlar” başlıklı bölümünde “A. Belli parayı ihtiva eden kâğıtlar: 1. Mukavelenameler, taahhütnameler ve temliknameler” için sözleşme bedelinin binde 9,48’i oranında damga vergisi alınacağı, “II. Kararlar ve mazbatalar” başlıklı bölümünde “2. İhale Kanunlarına tabi olan veya olmayan resmi daire ve kamu tüzel kişiliğini haiz kurumların her türlü ihale kararları” için sözleşme bedelinin binde 5,69’u oranında karar pulu ücreti alınacağı ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu gereğince ödenmesi gereken Kamu İhale Kurumu payı oranının %0,05 olduğu görülmüştür.

İhalede teklifi sınır değerin altında kalan isteklilere idarece gönderilen aşırı düşük tekliflere ilişkin sorgulama yazısında önemli teklif bileşenlerine ilişkin olarak “21 personel için işçilik maliyeti”nin sorgulamaya konu edildiği, diğer bir deyişle önemli bileşenin işçilik ücreti olarak belirlendiği,

Bu çerçevede ilgili mevzuat uyarınca, başvuru konusu aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi açısından işçilik ücretine ek olarak sözleşme damga vergisi, sözleşme karar pulu ücreti ve Kamu İhale Kurumu payı olmak üzere isteklilerin teklif fiyatının %1,567’sine tekabül eden tutarda sözleşme giderlerinin hesaplanması gerektiği anlaşılmıştır.

Bu veriler kapsamda yapılan incelemede, Kamu İhale Kurumu tarafından hazırlanan İşçilik Hesaplama Modülü kullanılarak idarece talep edilen 21 personel için asgari ücret üzerinden yapılan hesaplamada, maliyetin (21 kişi x 12 ay x 31.921,75 TL) 8.044.281 TL olduğu,

İhale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin 13.611.000,00 TL, sözleşme giderinin 213.284 TL, teklif edilmesi gereken asgari tutarın 8.257.565 TL olduğu, istekli tarafından aşırı düşük teklife ilişkin açıklamada işçilik ücretleri için toplam 10.320.000,00 TL bedel öngörüldüğü, tutarın açıklaması istenilen 21 personele ilişkin işçilik maliyetini karşıladığı,

Ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi isteklinin teklifinin 16.500.000,36 TL, sözleşme giderinin 258.555 TL, teklif edilmesi gereken asgari tutarın işçilik ücretleri için toplam 8.302.836 TL olduğu, istekli tarafından aşırı düşük teklife ilişkin açıklamada işçilik ücretleri için toplam 9.174.740,40 TL bedel öngördüğü, bu tutarın da açıklaması istenilen 21 personele ilişkin işçilik maliyetini karşıladığı görülmüş, başvuru sahibinin iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının 9’uncu alt bendinde “Başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması halinde, Kurul kararı ile itirazen şikâyet başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesine karar verilir. Kurul kararının başvuru sahibine bildirimini izleyen otuz gün içinde başvuru sahibinin Kuruma yazılı talebi üzerine, bu talep tarihini izleyen otuz gün içinde Kurum tarafından itirazen şikâyet başvuru bedelinin iadesi yapılır ve son ödeme tarihine kadar geçen süre için faiz işlemez. Diğer hallerde başvuru bedeli iade edilmez. Bu fıkranın (1) numaralı bendi uyarınca tahsil edilen bedel hiçbir durumda iade edilmez.” hükmü yer almaktadır.

Aktarılan Kanun hükmüne göre, başvuru sahibinin itirazen şikâyete konu iddialarının tamamında haklı bulunması halinde başvuru bedeli iadesinin söz konusu olabileceği dikkate alındığında, yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler neticesinde, başvuru sahibinin iddiasında haklı bulunmadığı anlaşıldığından başvuru bedelinin başvuru sahibine iadesi için Kanunun öngördüğü şekilde "başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunması" koşulunun gerçekleşmediği, dolayısıyla 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 53’üncü maddesinin (j) fıkrasının 9’uncu alt bendi hükmü gereğince başvuru bedelinin iadesinin mümkün bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen otuz gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.