KİK Kararı: 2021/UH.I-1204

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2021/025
Gündem No : 45
Karar Tarihi : 16.06.2021
Karar No : 2021/UH.I-1204
Toplantıya Katılan Üyeler

BAŞVURU SAHİBİ:

Ventura Yazılım A.Ş.,

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Ankara Atatürk Göğüs Hastalıkları ve Göğüs Cerrahisi Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2020/463594 İhale Kayıt Numaralı “2021-2022-2023 Mali Yılları (36 Aylık) Hastane Bilgi Yönetim Sistemi (HBYS) Hizmeti Alımı” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Ankara Atatürk Göğüs Hastalıkları ve Göğüs Cerrahisi Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği tarafından 13.10.2020 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “2021-2022-2023 Mali Yılları (36 Aylık) Hastane Bilgi Yönetim Sistemi (HBYS) Hizmeti Alımı” ihalesine ilişkin olarak Ventura Yazılım A.Ş.nin 28.09.2020 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 01.10.2020 tarihli yazısı ile kısmen reddi üzerine, başvuru sahibince 12.10.2020 tarih ve 45339 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 12.10.2020 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur. Kamu İhale Kurulunun 10.02.2021 tarihli ve 2021/MK-61 sayılı kararı gereğince yapılan incelemeye aşağıda yer verilmiştir.

Başvuruya ilişkin olarak 2020/1592-01 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle,

1. Teknik Şartname’nin 5.1.2’nci maddesiyle açık kaynak kodlu VTYS ürünlerinin teklif edilmesinin engellendiği, ayrıca isteklilerden yetki belgesi istenildiği, bu düzenlemelerin 2020 yılı Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı ile Sağlık Bakanlığı Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğü’nün 12.06.2018 tarihli ve 75730711 sayılı yazısına aykırı olduğu, söz konusu Yıllık Program’ın kamu kurum ve kuruluşları açısından emredici nitelikte ve bağlayıcı olduğu,

2. Teknik Şartname’nin 1.2’nci maddesinde belirtilen standartların güncel olmadığı, artık Sağlık-Net yerine e-Nabız uygulamasının kullanıldığı ve HL-7 (V.3.0) standardının desteklenmediği, bu düzenlemelerin ihalenin iptalini gerektirdiği,

3. Teknik Şartname’nin 4.1.1’inci maddesinde uygulama yazılımının client-server mimariye sahip olması ve idarenin web tabanlı sisteme geçiş konusundaki talebi üzerine yüklenicinin bu geçişi 2 ay içerisinde ücretsiz sağlaması hususlarının düzenlendiği, bu düzenlemeyle ihale konusu işi halihazırda yürüten bir önceki ihalenin yüklenicisinin kayırıldığı, ürünü client-server mimaride çalışan mevcut yüklenicinin web tabanlı mimariye sahip ürününün de bulunduğu, anlaşıldığı kadarı ile mevcut yüklenici hazır olduğunda söz konusu geçiş işleminin sağlanacağı, bu durumda hiçbir isteklinin mevcut yükleniciden daha düşük teklif vermesi imkânının bulunmadığı, bu hususun “idarenin kendi ihtiyaçlarını belirlemesi” kapsamındaki bir takdir yetkisi içerisinde değerlendirilemeyeceği ve bu konuda bilirkişiden görüş talep edilmesi gerektiği,

4. Teknik Şartname’nin 10.22’nci maddesiyle “akciğer x-ray görüntülerinde nodül tespiti” ve “akciğer x-ray görüntülerinde kemik baskılama” için yapay zekâ çözümü satın alınmak istendiği, bu iki çözümü geliştirmiş olan tek şirketin Akgün Bilg. Pro. ve Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. olduğu, ihaleye teklif veren isteklilerin bu ürünü adı geçen şirketten satın alması gerektiği, “ihalelerde rekabetin sağlanması” temel ilkesi gereğince bahse konu yapay zekâ çözümlerinin HBYS ihalesi kapsamında değil ayrıca alınmasının ya da HBYS ihalesi kısmi teklife açılarak alınmasının uygun olduğu, yine Teknik Şartname’de nodül tespitinde en az %75 doğruluk kriteri getirilmekle beraber bu doğruluğun ne şekilde ölçüleceğinin nesnel şekilde açıklanmadığı, bu durumun “ihalelerde saydamlığın sağlanması” temel ilkesine aykırı olduğu, ayrıca %75 oranının sağlık sektörü için kabul edilemez olduğu iddialarına yer verilmiştir.

İşbu itirazen şikâyet başvurusu üzerine alınan 28.10.2020 tarihli ve 2020/UH.I-1760 sayılı Kurul kararı ile ikinci iddia kapsamında yapılan değerlendirmeler neticesinde ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna varılmış; aynı kararda 3’üncü ve 4’üncü iddiaların özel uzmanlık gerektiren teknik hususlar içerdiği, bu itibarla ilgili kişilerin görüşüne başvurularak çözülmesi gerektiği anlaşılmış olmakla beraber, 2’nci iddia kapsamında yapılan değerlendirmeler neticesinde zaten ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna varıldığından, 4734 sayılı Kanun’un temel ilkeleri ile usul ekonomisi gereğince, ihale sürecinin uzamamasını da teminen görüş istenilmeden incelemenin sonuçlandırılmasının yerinde olacağı neticesine ulaşılmıştır.

Anılan Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada Ankara 18. İdare Mahkemesi’nin 25.12.2020 tarihli ve E:2020/2148, K:2020/2133 sayılı kararında itirazen şikâyet başvurusunun başvuru sahibinin iddialarının tümü yönünden incelenmesi gerektiği hususu belirtilmiş ve bu karar üzerine alınan 10.02.2021 tarihli ve 2021/MK-61 sayılı Kurul kararı ile “1) Kamu İhale Kurulu’nun 28.10.2020 tarihli ve 2020/UH.I-1760 sayılı kararının 3’üncü ve 4’üncü iddialara ilişkin kısmının iptaline,

2. Anılan Mahkeme kararında belirtilen gerekçeler doğrultusunda, 3’üncü ve 4’üncü iddiaların esasının yeniden incelenmesine” karar verilmiştir.

Söz konusu Kurul kararı üzerine esas incelemesi 3’üncü ve 4’üncü iddialar ile sınırlı yapılmıştır.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde “…İhale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verilir. Belirlenecek teknik kriterler, verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olacak, rekabeti engelleyici hususlar içermeyecek ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacaktır.

Teknik şartnamelerde, varsa ulusal ve/veya uluslararası teknik standartlara uygunluğu sağlamaya yönelik düzenlemeler de yapılır. Bu şartnamelerde teknik özelliklere ve tanımlamalara yer verilir. Belli bir marka, model, patent, menşei, kaynak veya ürün belirtilemez ve belirli bir marka veya modele yönelik özellik ve tanımlamalara yer verilmeyecektir.

Ancak, ulusal ve/veya uluslararası teknik standartların bulunmaması veya teknik özelliklerin belirlenmesinin mümkün olmaması hallerinde "veya dengi" ifadesine yer verilmek şartıyla marka veya model belirtilebilir.” hükmü,

Aynı Kanun’un “Kuruma itirazen şikayet başvurusu” başlıklı 56’ncı maddesinde “…Kurum, gerekli gördüğü takdirde özel uzmanlık gerektiren teknik hususlarla ilgili olarak ihtisas sahibi kamu veya özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilerin görüşüne başvurabilir…” hükmü bulunmaktadır.

Bu doğrultuda 3’üncü ve 4’üncü iddialara yönelik olarak akademik bir kuruluştan teknik görüş istenilmiş ve “Teknik Şartname’nin 4.1.1’inci maddesinde “1) Uygulama yazılımı client-server mimariye sahip olmalıdır. İdarenin web tabanlı sisteme geçiş konusunda talebi üzerine yüklenici 2 ay içerisinde bu geçişi ücretsiz sağlayacaktır. ” düzenlemesine yer verilmiştir.

Bu düzenleme bakımından başvuru sahibince; ihale konusu işi halihazırda yürüten bir önceki ihalenin yüklenicisinin kayırıIdığı, ürünü "client-server" mimaride çalışan mevcut yüklenicinin web tabanlı mimariye sahip ürününün de bulunduğu, anlaşıldığı kadarı ile mevcut yüklenici hazır olduğunda söz konusu geçiş işleminin sağlanacağı, bu durumda hiçbir isteklinin mevcut yükleniciden daha düşük teklif vermesi imkânının bulunmadığı hususları iddia edilmiştir.

a) Bu şekilde ihaleye çıkılarak, "client-server" mimaride çalışan mevcut yükleniciye, diğer isteklilerden daha düşük teklif verebilme açısından avantaj sağlanıp sağlanmadığı?

b) Bu şekilde, doğrudan web tabanlı mimaride geliştirilmiş bir yazılım satın almak yerine, "client-server" mimaride geliştirilmiş bir yazılım alınarak sonradan web tabanlı sisteme geçiş yapılması yönündeki bir planlamanın teknik açıdan veya maliyet açısından gerekçelendirilebilir olup olmadığı?

c) İhalede "client-server" mimari istenilerek, “rich client” ve “smart client” mimarilerin istenilmemesinin teknik açıdan veya maliyet açısından gerekçelendirilebilir olup olmadığı?

2. Teknik Şartname’nin 10.22’nci maddesiyle “akciğer x-ray görüntülerinde nodül tespiti” ve “akciğer x-ray görüntülerinde kemik baskılama” için yapay zekâ çözümü satın alınmak istendiği, bu iki çözümü geliştirmiş olan tek şirketin Akgün Bilg. Pro. ve Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. olduğu, ihaleye teklif veren isteklilerin bu ürünü adı geçen şirketten satın alması gerektiği, bahse konu yapay zekâ çözümlerinin HBYS ihalesi kapsamında değil ayrıca alınmasının ya da HBYS ihalesi kısmi teklife açılarak alınmasının uygun olduğu hususları iddia edilmiştir.

a) Yazılımla birlikte “akciğer x-ray görüntülerinde nodül tespiti” ve “akciğer x-ray görüntülerinde kemik baskılama” modüllerinin istenilmesinin Akgün Bilg. Pro. ve Hiz. San. Tic. Ltd. Şti.ye avantaj sağlayıp sağlamadığı, teklif vermek isteyen diğer isteklilerin bu modülleri Akgün Bilg. Pro. ve Hiz. San. Tic. Ltd. Şti.nden satın almak zorunda olup olmadığı?

b) HBYS yazılımının bir istekliden, söz konusu modüllerin başka bir istekliden alınması durumunda, yazılım ve modüllerin birlikle çalışabilirliğinin teknik açıdan mümkün olup olmadığı; mümkün olması halinde ise çalışma verimliliği açısından bu durumun sakıncasının bulunup bulunmadığı?

3. Teknik Şartname’nin 10.22.2’nci maddesinde "Pacs görüntüleyici otomatik olarak nodül tespiti yapacaktır. Doğruluk oranı %75'den az olmayacaktır." düzenlemesine yer verilmiştir.

Bu düzenleme bakımından başvuru sahibince; Teknik Şartname’de nodül tespitinde en az %75 doğruluk kriteri getirilmekle beraber bu doğruluğun ne şekilde ölçüleceğinin nesnel şekilde açıklanmadığı ve %75 oranının sağlık sektörü için kabul edilemez olduğu hususları iddia edilmiştir.

a) Doğruluk oranının ne şekilde tespit edileceğine ilişkin kriterlerin belirtilmemesinin belirsizliğe yol açıp açmayacağı; bu şekilde kriter belirlenmemesinin, bir istekliye tespiti daha zor görüntüler, başka bir istekliye ise tespiti daha kolay görüntüler verilmesi ve bu yolla sübjektif değerlendirmeler yapılabilmesi gibi uygulamalara zemin oluşturup oluşturmayacağı?

b) Genel itibarıyla yazılım piyasası koşulları göz önüne alındığında, %75 doğruluk oranının sağlık alanındaki bir yapay zeka uygulaması için kabul edilebilir olup olmadığı?

Talebimize ilişkin idarece hazırlanan Teknik Şartname, Kurumumuza verilen itirazen şikâyet dilekçesi ve idareye verilen şikâyet dilekçesi ilişikte yer almaktadır. Daha sağlıklı görüş oluşturulabilmesi için itirazen şikâyet ve şikâyet dilekçelerinin tarafınızca da incelenmesi yerinde olacaktır.“ hususlarına yer verilmiştir.

Gönderilen teknik görüşte “1) Teknik Şartnamenin 4.1.1’inci maddesinde "Uygulama yazılımının client-server mimariye sahip olması ve idarenin web tabanlı sisteme geçiş konusundaki talebi üzerine yüklenicinin bu geçişi 2 ay içerisinde ücretsiz sağlayacaktır" düzenlemesine yer verilmiştir.

Sağlık Bakanlığı Standart ve Akreditasyon Daire Başkanlığı tarafından yayınlanan Sağlık Bilgi Yönetim Sistemi Alım Kılavuzu (SBYS-AK) "Madde 13.1 Uygulama yazılımı, istemci/sunucu (client/server), web tabanlı, akıllı istemci (smart Client), zengin istemci (rich client) mimarilerinden herhangi birine veya bunları içeren hibrit mimariye sahip olabilir, Madde 13.2 Yüklenici uygulama yazılımını modüler ya da bütünleşik olarak önerebilir ve/veya tanımlanan işlevleri yerine getirmek kaydıyla öngörülen yazılımı farklı şekilde ele alabilir" şeklinde HBY mimari yapısını önermiştir, Hastane İdaresi tarafından belirlenen ihtiyaca göre HBYS uygulama yazılım mimarisi client server, web tabanlı veya her ikisine sahip hibrit mimari yapıda olabilir. Yüklenici firmalar hastane idaresi tarafından belirlenen ihtiyaca göre HBYS hizmeti sağlamalıdır.

a. Uygulama yazılımının client-server mimariye sahip olması ve idarenin web tabanlı sisteme geçiş konusundaki talebi üzerine yüklenicinin bu geçişi 2 ay içerisinde ücretsiz sağlaması mevcut yükleniciye avantaj sağlamaz. Eski yüklenicide dahil tüm yüklenicilerden hem client server hem de web tabanlı mimari yapı istenmiş olduğu görülmektedir. Ancak süre göz önüne alındığında 2 ay içerisinde web tabanlı sisteme geçiş konusunda yeni yüklenicinin client-server mimari yazılımını kurma süresi dahil edilip edilmediği yazılmadığından 2 aylık süre kurulum için yeni yükleniciye dezavantaj yaratabilir.

b. Tüm yüklenicilerden hem client-server hem de idare talep ettiğinde web tabanlı mimari yapıya ücretsiz geçiş sağlanması istenmiştir. Client-server ve web tabanlı HBYS mimarisinin teknik açıdan kendi içinde avantaj ve dezavantajları mevcuttur. İdare bu geçişin ücretsiz olacağını teknik şartnamede belirmiştir.

c. Client-server mimari veya rich client ve smart client mimari istenilmesi teknik açıdan veya maliyet açışından gerekçelendirilebilir.

2. Teknik Şartnamenin 10.22'nci maddesiyle "akciğer x-ray görüntülerinde nodül tespiti" ve "akciğer x-ray görüntülerinde kemik baskılama" için yapay zeka çözümü satın alınmak istendiği, bu iki çözümü geliştirmiş olan tek şirketin Akgün Bilg. Pro, ve Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. olduğu, ihaleye teklif veren isteklilerin bu ürünü adı geçen şirketten satın alması gerektiği, bahse konu yapay zekâ çözümlerinin HBYS ihalesi kapsamında değil ayrıca alınmasının ya da HBYS ihalesi kısmi teklife açılarak alınmasının uygun olduğu iddia edilmiştir. "Akciğer x-ray görüntülerinde nodül tespiti" ve "akciğer x-ray görüntülerinde kemik baskılama" için yapay zekâ çözümü teknolojik üstünlük kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu nedenle fiyat dışı unsur olarak teknik şartnamede değerlendirilmesi daha doğru bir yaklaşımdır. İhale ana şart maddesi olarak değerlendirilmemelidir.

a) "Akciğer x-ray görüntülerinde nodül tespiti" ve "akciğer x-ray görüntülerinde kemik baskılama" modülleri fiyat dışı unsur olarak teknik şartnamede değerlendirilmesi daha doğru bir yaklaşımdır. İhale ana şart maddesi olarak değerlendirilmesi Akgün Bilg. Pro. ve Hız. San. Tic. Litd. Şti.'ye avantaj sağlar, ancak ilgili yazılım bu çözümü üretmiş başka firmalardan satın alınabilir.

b) "Akciğer x-ray görüntülerinde nodül tespiti" ve "akciğer x-ray görüntülerinde kemik baskılama" modülleri başka bir istekliden alınabilir, HBYS yazılımı ile entegre edilebilir ve de çalışma verimliliği sağlanabilir. Tüm bu durumlar teknik düzeyde yapılacak çalışmalarla sağlanabilir.

3. Teknik Şartnamenin 10.22'nci maddesinde "PACS görüntüleyici otomatik olarak nodül tespiti yapacaktır. Doğruluk oranı %75’den az olmayacaktır" düzenlemesine yer verilmiştir.

Teknik Şartnamede nodül tespitinde en az %75 doğruluk kriteri getirilmekle beraber bu doğruluğun ne şekilde ölçüleceğinin nesnel şekilde açıklanmadığı ve %75 oranının sağlık sektörü için kabul edilemez olduğu iddialarına yer verilmiştir.

a) Doğruluk oranı bilimsel çalışmaları yapılarak kanıtlanmış veriler üzerinden verilmelidir. Şartnamede verilen doğruluk oranı için yüklenici firmalar tarafından bilimsel kanıt sunulmalıdır. Bilimsel verilerin kanıt düzeyleri tanımlanmalı yüklenicilerin sunduğu verilerin bu kanıt düzeylerine uygun olup olmadığı değerlendirmelidir. Şartnamede nasıl değerlendirileceği yazılmamıştır.

b) Sağlık alanında yapay zeka uygulamalarının %75 doğruluk oranın kabul edilebilir olup olmadığı hastalık ve hasta etkenlerine göre değişiklik göstereceğinden bu sorunun cevabı her bir durum için farklı olacaktır.“ hususları ifade edilmiştir.

Gönderilen teknik görüş çerçevesinde; uygulama yazılımının client-server mimariye sahip olması istenilerek sonradan web tabanlı sisteme geçiş talep edilmesinin teknik açıdan ve maliyet açısından gerekçelendirilebilir olduğu, ancak şikâyete konu maddede belirtilen sürenin mevcut yüklenici haricindeki bir istekliye dezavantaj yaratabileceği; yazılımla birlikte “akciğer x-ray görüntülerinde nodül tespiti” ve “akciğer x-ray görüntülerinde kemik baskılama” modüllerinin istenilmesinin Akgün Bilg. Pro. ve Hiz. San. Tic. Ltd. Şti.ye avantaj sağlayacağı; nodül tespitinde en az %75 doğruluk kriteri getirilmekle beraber bu husustaki değerlendirmelerin ne şekilde yapılacağının belirtilmemesinin yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, 3’üncü ve 4’üncü iddiaların incelenmesi neticesinde ulaşılan bu sonuçların tek başına ihalenin iptal edilmesi bakımından yeterli olmadığı, bir başka anlatımla salt bu gerekçelerle ihalenin iptal edilmesi gerektiği neticesine ulaşılamayacağı anlaşılmıştır.

Bununla beraber, 28.10.2020 tarihli ve 2020/UH.I-1760 sayılı Kurul kararında ikinci iddia kapsamında yer verilen, Teknik Şartname’nin 1.2’nci maddesinin uygun olmadığı şeklindeki değerlendirmeler yukarıda aktarılan hususlarla birlikte göz önüne alındığında ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihalenin iptali gerekmekle birlikte, 28.10.2020 tarihli ve 2020/UH.I-1760 sayılı Kurul kararı ile ihale zaten iptal edilmiş olduğundan itirazen şikayet başvurusunun reddinin gerektiği neticesine ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.