KİK Kararı: 2018/UH.I-2104

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2018/070
Gündem No : 40
Karar Tarihi : 27.12.2018
Karar No : 2018/UH.I-2104
Toplantıya Katılan Üyeler

BAŞVURU SAHİBİ:

Altınyapı Catering Temizlik Gıda İlaçlama Turizm İnşaat İthalat İhracat San. ve Tic. Ltd. Şti,

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Adana İl Sağlık Müdürlüğü,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2018/551529 İhale Kayıt Numaralı “Hastane Mutfağında Malzemeli Yemek Pişirme, Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri Alımı” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Adana İl Sağlık Müdürlüğü tarafından 17.12.2018 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Hastane Mutfağında Malzemeli Yemek Pişirme, Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri Alımı” ihalesine ilişkin olarak Altınyapı Catering Temizlik Gıda İlaçlama Turizm İnşaat İthalat İhracat San. ve Tic. Ltd. Şti.nin 03.12.2018 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 11.12.2019 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 14.12.2018 tarih ve 60484 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 14.12.2018 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2018/1818 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle,

1. İhale dokümanında belli sayıda personelin tam zamanlı olarak çalıştırılmasının öngörüldüğü, işçilere asgari ücret ve 26 gün üzerinden yol ücreti ödeneceği, çalışma süresinin ulusal bayram ve tatil günlerini de kapsadığı, dolayısıyla Kamu İhale Genel Tebliği'nin 81.1. maddesi kapsamında işçilik maliyetine ilişkin fiyat farkı verilmesi gerekirken, aksi yönde düzenleme yapıldığı,

2. İşçilerin yemek ihtiyaçlarının ne şekilde giderileceğine ilişkin olarak idari ve teknik şartnameler arasında çelişki bulunduğu, ayrıca işçilere 26 gün üzerinden yol ücreti ödeneceğinin belirtilmesine karşın bu hususta net tutarın belirtilmediği,

3. Teknik Şartname'nin 45’inci sayfasında yer alan tabloda "et-tavuk kemiksiz 120 gr...olacak" şeklinde düzenleme yapıldığı, aynı tabloda yer alan muhtelif köfte gramajlarının ise 100 gr olarak belirlendiği, bu hususta tereddüt oluştuğu,

4. Anılan şartnamenin 47’nci sayfasında her öğün için en az 50 gr x 2=100 gr ekmek verileceğinin belirtildiği, bunun da kişi başı 100 gramdan daha fazla ekmek verilebilmesinin önünü açtığı ve belirsizlik yarattığı, ayrıca şartnamede diyet ara öğün için kişi başı 50 gr ekmek verilmesinin öngörüldüğü, bunun da 100 gramlık belirleme ile çelişkili olduğu,

5. Şartnamede tahin helvasına ilişkin olarak 50 gr ve 75 gr şeklinde iki farklı düzenleme yer aldığı, konunun idarece açıklığa kavuşturulması gerektiği iddia edilmektedir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

1. Başvuru sahibinin birinci iddiasına ilişkin olarak:

4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın yedinci maddesinde “İhale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanıldığı hizmet alımlarında fiyat farkı hesaplanacağına ilişkin düzenlemeye yer verilmesi zorunludur.” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet alımlarında fiyat farkı” başlıklı 81.1’inci maddesinde “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri ile personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanıldığı hizmet alımlarında işçilik maliyetlerine ilişkin fiyat farkı hesaplanacağının ihale dokümanında belirtilmesi gerekmektedir.” açıklaması yer almaktadır.

Diğer bir deyişle, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan işlerde, personel sayısının idarece belirlenmiş olması ve personelin mesaisini görülecek işe hasretmesi durumunda fiyat farkı verilmesi yönünde ihale dokümanında düzenleme yapılması gerekmektedir.

Bu bağlamda, fiyat farkı verilmesi, sözleşme aşamasında yüklenicilerin artan maliyetler nedeniyle acze düşmelerini engellemeyi, aynı zamanda uzun süreli işlerde isteklilerin ücretlerdeki belirsizliğe binaen en baştan yüksek teklif vermek zorunda kalma ihtimalini ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır. Her iki durumda da nihai hedef kamu yararıdır.

İdari Şartname’nin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı ikinci maddesinde “İhale konusu hizmetin;

a) Adı: Hastane Mutfağında Malzemeli Yemek Pişirme, Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri Alımı

b) Miktarı ve türü:

Hastane Mutfağında Malzemeli Yemek Pişirme, Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri Alımı 2 Kısım 5.917.000 Adet

…

c) Yapılacağı yer: İl Sağlık Müdürlüğümüze Bağlı Sağlık Tesisleri, Seyhan Devlet Hastanesi ve Ek Hizmet Binaları, Çukurova Devlet Hastanesi ve Ek Hizmet Binaları, Yüreğir Devlet Hastanesi ve Ek Hizmet Binaları, Dr. Ekrem Tok Ruh Sağlığı ve Hastalıkları Hastanesi ve Ek Hizmet Binaları, Karaisalı Devlet Hastanesi ve Ek Hizmet Binaları” düzenlemesi,

Teklif fiyata dahil olan giderlere ilişkin 25’inci maddesinde “25.1. Sözleşmenin uygulanması sırasında ilgili mevzuat gereğince yapılacak ulaşım, sigorta, vergi, resim ve harç ve benzeri giderler teklif fiyata dahildir.

25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.

25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

…

Çukurova Devlet Hastanesinde 21, Dr. Ekrem TOK Ruh Sağlığı ve Hastalıkları Hastanesinde 44, Seyhan Devlet Hastanesinde 53, Karaisalı Devlet Hastanesinde 4 ve Yüreğir Devlet Hastanesinde 30 kişi olmak üzere toplam 152 personel çalıştırılacaktır.

Yukarıda yer alan personellerce ihale dokümanında belirtilen hizmetler tam ve eksiksiz bir şekilde sağladığı takdirde, bu personellerin boş saatlerde idarede ayrıca bulundurulmaları zorunlu değildir.

Bu personellerin ünvanı ve sayısı teknik şartnamede mevcuttur. İdaremizce Malzemeli Yemek Hizmet alımına çıkılmış olup, bu hizmet kapsamında 5 (beş) tane başlık (Normal Kahvaltı, Diyet Kahvaltı, Normal Yemek, Diyet Yemek, Ara Öğün) bulunmaktadır. Yüklenici firma uhdesinde çalıştırdığı personellerce hizmetini idarenin öngördüğü öğün ve zamanlarda eksiksiz ve tam olarak yerine getirecektir. Bunun dışında söz konusu personellerin sevk ve idaresi yükleniciye ait olacaktır.

Ayrıca Teknik şartnamenin 75.2. Personelin Maaşı, Ödenmesi ve Yol Ücreti, başlığının 75.2.1. maddesinde “Hiçbir surette personele yürürlükteki asgari ücretin altında ödeme yapılamaz” hükmüne binaen yüklenici uhdesinde çalıştırdığı personellere sözleşme süresince yürürlükteki asgari ücret altında ödeme yapmayacaktır.

İşin mahiyetinin yemek hizmet alımı olması ve personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet olmaması nedeniyle; yemek hazırlama, pişirme, servis, dağıtım ve bulaşık yıkama vs. işlerde çalışan personellerin maaşları, yol ücretleri, kıyafet, eğitim giderleri ve her türlü özlük hakları (hukuki ve mali) yüklenici tarafından karşılanacaktır. İşçilere ödenecek yol paraları bordroda gösterilecektir.

Yemek hizmet alımında teknik şartnamede belirtilen kısımlarda yer alan, işçilerin yemek ihtiyaçları hizmetin yürütüldüğü sağlık tesisi tarafından karşılanacaktır. Yüklenici, yemek hizmet alımında teknik şartnamede belirtilen kısımlarda yer alan, işçilerin yemek ücreti için her hangi bir bedel ön görmeyecektir.

…

Yemek pişirme, taşıma, dağıtım ve sonrası hizmetlerde işin gerektirdiği tüm mal ve malzeme giderleri, nakliye ve işin yürütülmesi esnasında sarf edilecek giderler yüklenici tarafından karşılanacaktır.

Teknik Şartnamede belirtilen; ilaçlama, haşere ile mücadele giderleri, hizmetin yürütüldüğü sağlık tesisinin personel yemekhanelerine kart okuyuculu elektronik turnike sistemi giderleri, kalibrasyon giderleri, hizmette kullanılan araç gereçlerin bakım onarım giderleri, yemeklerden numune alınıp tahlile gönderilme giderleri, Sigorta Poliçe giderleri yüklenici tarafından karşılanacak olup teklif fiyata dahildir.

İhale dokümanında belirtilen ve İşin yürütülmesi ile ilgili her türlü giderler teklif fiyata dahil olup yüklenici tarafından karşılanacaktır.” düzenlemesi,

Fiyat farkına ilişkin 46’ncı maddesinde ise “İhale konusu iş için sözleşmenin uygulanması sırasında fiyat farkı hesaplanmayacaktır. Ancak, mücbir sebepler veya idareden kaynaklanan nedenlerle işin bitim tarihinin süre uzatımı verilmek suretiyle uzatılması halinde, yürürlükte bulunan fiyat farkına ilişkin esaslar dikkate alınarak fiyat farkı hesaplanacaktır.” düzenlemesi yer almaktadır.

Sözleşme Tasarısı’nın 14’üncü maddesinde 14.1. Yüklenici, gerek sözleşme süresi, gerekse uzatılan süre içinde, sözleşmenin tamamen ifasına kadar, vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerde artışa gidilmesi veya yeni mali yükümlülüklerin ihdası gibi nedenlerle fiyat farkı verilmesi talebinde bulunamaz.

14.2. Bu sözleşme kapsamında yapılacak işler için fiyat farkı hesaplanmayacaktır. Ancak, mücbir sebepler veya idareden kaynaklanan nedenlerle işin bitim tarihinin süre uzatımı verilmek suretiyle uzatılması halinde, yürürlükte bulunan fiyat farkına ilişkin esaslar dikkate alınarak fiyat farkı hesaplanacaktır.” ifadelerine yer verilmiştir.

Teknik Şartname’nin giriş kısmında aşağıdaki tabloya yer verilmiş,

Sıra No:

TABLO 1

Hizmetin yürütüleceği sağlık tesisi

Hizmetin üretim yeri

Hizmetin süresi

1

Çukurova Devlet Hastanesi

Sözleşme tarihinden itibaren 2 ay (60 gün) Seyhan Devlet Hastanesi mutfağında sonrasında Çukurova Devlet Hastanesi mutfağında

24 Ay

2

Yüreğir Devlet Hastanesi (Karataş Ek Hizmet Binası, TTSM Ek Hizmet Binası ve Adli Tıp)

Hastane Mutfağında

24 Ay

3

Dr. Ekrem Tok Ruh Sağlığı ve Hastalıkları Hastanesi (Sarıçam TRSM)

Hastane Mutfağında

24 Ay

4

Seyhan Devlet Hastanesi

(Baraj yolu ek hizmet binası Marsa Kadın Doğum Ek Hizmet Binası, Meydan Ek Hizmet Binası, Doğankent Semt Polikliniği)

Hastane Mutfağında

24 Ay

5

Karaisalı Devlet Hastanesi

(Mali Yönetim Seyhan Devlet Hastanesine Bağlı Olduğundan Hak Ediş Ödemeleri Seyhan Devlet Hastanesi Tarafından Yapılacaktır)

Hastane Mutfağında

24 Ay

İhale konusu iş; hasta, refakatçi, gündüz çalışan ve nöbetçi kalan tüm personel için tüm resmi ve idari tatiller dahil olmak üzere haftanın yedi günü 24 saati beslenme gereksinimlerinin yemek ve kahvaltı planlama, hazırlama, pişirme, servis, dağıtım hizmetlerinin gerçekleştirilmesi, gerekli bulaşık, temizlik, bakım onarım, atıkların toplanması, ayrıştırılması ve taşınması gibi işlerin yapılması olarak tanımlanmış, personel sayı ve niteliklerine ilişkin olarak da 5 sayılı tablo hazırlanmıştır;

Hizmetin Yürütüldüğü Sağlık Tesisi

Gıda mühendisi veya diyetisyen

Aşçıbaşı

Aşçı

Aşçı yardımcısı

Garson kat görevlisi

Meydancı

Bulaşıkçı

Toplam

Çukurova Devlet Hastanesi

1

1

3

3

8

2

3

21

Dr. Ekrem Tok Ruh Sağlığı ve Hastalıkları Hastanesi

1

1

3

5

28

1

5

44

Seyhan Devlet Hastanesi

2

1

2

3

31

12

2

53

Karaisalı Devlet Hastanesi

0

0

1

0

2

0

1

4

Yüreğir Devlet Hastanesi

1

1

3

4

18

1

2

30

TOPLAM

5

4

12

15

87

16

16

152

Şartname incelendiğinde, 06:00’da sabah kahvaltısının dağıtımına başlanacağı, kuşluk ara öğünün 09:30’da, öğle yemeğinin 11:45-13:30, akşam yemeğinin 17:00-18:00 arasında, gece ara öğününün 21:00 ve nöbetçi personel için 00:00 saatlerinde sunulacağı, ayrıca Ramazan ayında iftar ve sahur saatlerinde de yemek verileceği, bunların hastane mutfağında hazırlanacağı anlaşılmaktadır.

Şartname’nin 62’nci maddesinde “İşçiler, İş Kanunu ve ilgili mevzuatta yer alan hükümler çerçevesinde bir günü haftalık tatil günü olmak üzere yüklenici tarafından hazırlanacak çalışma çizelgesine göre kontrol teşkilatının onayı alınarak çalıştırılacaktır.” düzenlemesi yer almakta, 75.2. maddede personele cari asgari ücretin altında ödeme yapılamayacağı, 77’nci maddede ise işçilere 26 gün üzerinden gidiş-geliş yol ücreti verileceği belirtilmiştir. Öte yandan, personel ücretinin yaklaşık maliyete oranının idarece %23,8 olarak tahmin edildiği anlaşılmıştır.

İdari Şartname’nin 25.3. maddesinde ise “personellerce ihale dokümanında belirtilen hizmetler tam ve eksiksiz bir şekilde sağladığı takdirde, bu personellerin boş saatlerde idarede ayrıca bulundurulmaları zorunlu değildir.” şeklinde bir düzenlemeye yer verildiği görülmüştür.

Şartnamede, 152 kişiden müteşekkil personel sayısının net olarak belirtilmiş olması, işçilere asgari ücretin altında ödeme yapılamayacağının belirtilmesi ve bu ödemenin kontrol teşkilatınca takibinin öngörülmesi, işçilere 26 gün üzerinden gidiş-geliş yol bedeli ödenecek olması ve yaklaşık maliyetin 152 kişi için asgari ücret üzerinden yapılan hesaplamaya dayanması karşısında, bahse konu personelin mesaisini ihale konusu işe hasredeceği açık olup, Genel Tebliğ’in yukarıda yazılı 81.1. maddesinde belirtilen ve personel çalıştırılmasına dayalı olmayan işlerde fiyat farkı verilmesini gerektiren her iki şartın da ihale konusu işte karşılandığı anlaşılmış, Tebliğ’in anılan açıklaması uyarınca fiyat farkı öngörülmesi gerektiği, ihalenin halihazırda gerçekleştirilmiş olması karşısında, aykırılığın ihalenin iptalini gerektirdiği sonucuna ulaşılmıştır.

2. Başvuru sahibinin ikinci iddiasına ilişkin olarak:

İdari Şartname’nin 25.3.1. maddesinin yedinci fıkrasında “Yemek hizmet alımında teknik şartnamede belirtilen kısımlarda yer alan, işçilerin yemek ihtiyaçları hizmetin yürütüldüğü sağlık tesisi tarafından karşılanacaktır. Yüklenici, yemek hizmet alımında teknik şartnamede belirtilen kısımlarda yer alan, işçilerin yemek ücreti için her hangi bir bedel ön görmeyecektir.” düzenlemesinin yer aldığı,

Teknik Şartname’nin 78’inci maddesinde ise işçilerin yemek ihtiyaçlarının yüklenici tarafından karşılanacağının öngörüldüğü, bu husustaki şikayet başvurusu üzerine idarece düzenlenen ve 05.12.2018 günü başvuru sahibine tebliğ edilen zeyilname ile Teknik Şartname’nin anılan maddesindeki yükümlülüğün idarece karşılanacağının belirtildiği anlaşılmıştır.

İşçilere ödenecek yol ücretine ilişkin olarak ise, Teknik Şartname’nin 77’nci maddesinde “Yüklenici tarafından işçilere ayda 26 (yirmi altı) gün üzerinden işçi başı, Büyükşehir Belediyesi tarafından belirlenen 1 günlük gidiş-geliş fiyatı yol ücreti olarak ödenecek ve ücret bordrosunda gösterilecektir.” şeklinde düzenleme yapıldığı, 24 ay sürmesi öngörülen ihale konusu işte, yol ücretinin belediye toplu taşıma ücretlerine bağlanmasının teklif oluşturulması aşamasında bir belirsizliğe yol açmayacağı sonucuna varılmıştır.

3. Başvuru sahibinin üçüncü iddiasına ilişkin olarak:

İdarece bu husustaki şikayete verilen cevapta “Bahse konu Diyet Et Yemekleri başlıklı tablosunda belirtilen et miktarları büyük parça et yemekleri için geçerli olup, köfte türü yemeklerde kullanılan et miktarı içeriği itibari ile ekmek içi, pirinç, galeta vb. malzemelerin eklenmesinden dolayı belirtilen et miktarlarıdır.” ifadelerine yer verilmiş, akabinde Şartname’nin ilgili paragrafının hemen üstünde yer alan 14 sayılı tablodaki çiğ malzeme miktarlarına atıf yapılmıştır. Anılan tabloda her bir yemek için ayrıntılı gramajlara yer verildiği görülmüş, idare cevabı ile birlikte değerlendirildiğinde başvuru konusu hususta tereddüt oluşturacak çelişkili bir durum tespit edilmemiştir.

4. Başvuru sahibinin dördüncü iddiasına ilişkin olarak:

Teknik Şartname’nin gıda maddelerinin evsafına ilişkin K.84.1. maddesinde “Teknik şartnamede tanımlanan ekmeklerden her öğün için kişi başı (hasta, personel, refakatçı) en az 2 adet (50 gr x 2 =100 gr) ekmek verilecektir.” düzenlemesinin yer aldığı, cümlenin lafzının kişi başı en az 100 gr. ekmek verilmesini öngördüğü, daha yüksek gramajlı ürünlerin temininin yüklenicinin takdirinde olduğu ve düzenlemenin ihaleye konu sektörde faaliyet gösteren basiretli bir tacir açısından herhangi bir belirsizlik içermediği anlaşılmıştır.

Şartname’nin Diyet Ara Öğünlere ilişkin 83.11. maddesinde yer alan 10 sayılı tabloda, tüm ekmek türlerine ilişkin olarak gramajın 50 gr olarak belirlendiği, düzenlemenin münhasıran diyet ara öğünde verilecek ekmeklere ilişkin olduğu ve istekliler açısından teklif hazırlama aşamasında tereddüt oluşturacak bir nitelik taşımadığı anlaşılmıştır.

5. Başvuru sahibinin beşinci iddiasına ilişkin olarak:

Teknik Şartname’nin kullanılacak malzemelere ilişkin 14 sayılı tablosunda Tahin Helvanın 50 gr., gıda maddelerinin evsafına ilişkin K.136. maddede ise 75 gr. olacak şekilde düzenleme yapıldığı, bu husustaki şikayet başvurusu üzerine idarece düzenlenen ve 05.12.2018 günü başvuru sahibine tebliğ edilen zeyilname ile tablo 14’te yer alan gramajın 75 şeklinde değiştirildiği ve uyuşmazlığın nihayete erdirildiği anlaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihalenin iptali gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (a) bendi gereğince ihalenin iptaline,

Oybirliği ile karar verildi.