KİK Kararı: 2017/UY.I-1227

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2017/021
Gündem No : 99
Karar Tarihi : 26.04.2017
Karar No : 2017/UY.I-1227

TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER:

Başkan: Hamdi GÜLEÇ

Üyeler: II. Başkan Şinasi CANDAN, Osman DURU, Erol ÖZ, Köksal SARINCA, Dr. Ahmet İhsan ŞATIR, Hasan KOCAGÖZ, Mehmet ATASEVER, Oğuzhan YILDIZ

BAŞVURU SAHİBİ:

Ceylan İnşaat ve Tic. A.Ş.,

Cinnah Cad. Kuloğlu Sok. No: 19/1 Çankaya/ANKARA

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Proje ve İnşaat Dairesi Başkanlığı,

Devlet Mah. İnönü Bulvarı No: 16 06100 Çankaya/ANKARA

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2016/603859 İhale Kayıt Numaralı “Kralkızı-Dicle P-3 Pompaj Sulaması İletim Kanalı, Pompa İstasyonu ve Ana Kanal Yapımı” İhalesi

KURUMCA YAPILAN İNCELEME:

Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Proje ve İnşaat Dairesi Başkanlığı tarafından 07.03.2017 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Kralkızı-Dicle P-3 Pompaj Sulaması İletim Kanalı, Pompa İstasyonu ve Ana Kanal Yapımı” ihalesine ilişkin olarak Ceylan İnşaat ve Tic. A.Ş. tarafından 31.03.2017 tarih ve 19548 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 31.03.2017 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2017/828 sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Proje ve İnşaat Dairesi Başkanlığı tarafından 07.03.2017 tarihinde açık ihale usulü ile “Kralkızı-Dicle P-3 Pompaj Sulaması İletim Kanalı, Pompa İstasyonu ve Ana Kanal Yapım İşi” ihalesinin gerçekleştirildiği, başvuru sahibi tarafından yaklaşık maliyetin doğru hesaplanmadığı gerekçesiyle yaklaşık maliyet ve tekliflerin yeniden değerlendirilerek ihalenin sonuçlandırılması gerektiği iddiaları ile 14.03.2017 tarihinde idareye şikayet başvurusunda bulunulduğu, ancak şikayet başvurusunun ihale komisyonu tarafından incelenmesi sonucu 28.03.2017 tarihinde mevcut ihale sürecinin iptaline karar verildiği; ancak ihalenin iptalinin mevzuata aykırı olduğu, çünkü söz konusu ihalede teklif zarflarının açıldığı, yaklaşık maliyet ve teklif fiyatlarının açıklandığı, ancak idarece alınan iptal kararında kamu yararının gözetilmediği, ihale konusu işe ait yaklaşık maliyette tespit edilen hususların giderilerek kamuya ayrılan ödeneğin zamanında kullanılacağı ve yatırımların zamanında ekonomiye kazandırılacağı, dolayısıyla idarece alınan ihalenin iptali kararının mevzuata uygun olmadığı, yaklaşık maliyette esas alınan iş kalemi analizlerindeki girdilerin güncel olan fiyatlarla fiyatlandırılmaması, kazı klaslarının rapor doğrultusunda alınmaması, CTP ve çelik boru fiyatlarının ilk ilana göre güncel alınmaması yönündeki eksikliklerin, kesin projede yer alan bir hatadan kaynaklı olmadığı, metraj hesabının yanlış yapılmadığı, yapılan hatanın tamamen idarenin güncel olmayan fiyatları kullanmasından ve idarece bu hatanın başta tespit edilmemiş olmasından kaynaklandığı, isteklilerin normal koşullarda kesin proje üzerinden doğru ve olması gereken metraj miktarına yaklaşık olarak ulaşması gerektiği, ayrıca yapılan yeni hesaplama sonucunda revize edilerek düzeltilen yaklaşık maliyetin yeterlik kriterlerinde bir değişikliğe neden olmayacağı, ihaleye katılım koşullarının değişmeyeceği ve isteklilerin her koşulda tekliflerini vermelerine engel bir durumun bulunmadığı, isteklilerin yaklaşık maliyetten önceden haberdar olamayacağı, yaklaşık maliyetin revize edilmesinin rekabete bir etkisinin olmayacağı ve bu durumun idare tarafında da kabul edildiği, çünkü hatanın projeler ve isteklilerin birim fiyat teklif cetvelinde yer alan bir iş kaleminde bulunan miktarlara ilişkin olmadığı ve bu nedenle rekabet koşulunun sağlanmadığı gerekçesiyle ihalenin iptal edilmesine ilişkin kararın iptal edilerek ihale işlemlerine devam edilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

İptal gerekçeleri ile sınırlı olarak yapılan inceleme sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

Başvuruya konu ihalenin idare tarafından “yaklaşık maliyetin tespitinde yapılan hataların ihale sürecine devam edilmesine engel teşkil ettiği ve düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte olduğu” gerekçesiyle iptal edildiğinin isteklilere 28.03.2017 tarihinde tebliğ edilmesi üzerine, başvuru sahibi tarafından doğrudan Kuruma itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Söz konusu başvuruya ilişkin olarak iptal gerekçeleri ile sınırlı olarak yapılan inceleme neticesinde aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 8’inci maddesinde “(1) İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre miktar tespiti ve fiyat araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.

(2) Ön ilan yayımlanmadan önce yapı tekniği ve ihtiyaç programına göre tahmin edilen fiziki miktar veya kapsam esas alınarak hesaplanan yaklaşık maliyet, ihale veya ön yeterlik ilanı öncesi gerekiyorsa yeniden hesaplanır.

(3) İhale konusu işin bir kısmına teklif verilmesinin mümkün olduğu hallerde, yaklaşık maliyet her bir kısım için ayrı ayrı olmak üzere işin tamamı dikkate alınarak hesaplanır.

(4) İhale konusu işin bünyesine girecek veya yardımcı olarak kullanılacak malzeme, araç, teçhizat, makine ve ekipman gibi unsurların idare tarafından verilmesi durumunda; yaklaşık maliyet, bu unsurların bedeli hariç tutularak hesaplanır ve bu unsurların listesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinin ekine konulur.

(5) İhale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet teklif fiyatları ile birlikte açıklanır. Bu aşamadan önce yaklaşık maliyet açıklanamaz ve ilan edilemez. Pazarlık usulü ile yapılan ihalede ise yaklaşık maliyet, son yazılı teklifler ile birlikte açıklanır.

(6) Yaklaşık maliyetin idarelerce hesaplanması esastır. Ancak, işin özelliğinden dolayı, idarelerce hazırlanmasının mümkün olmaması sebebiyle teknik şartnamenin danışmanlık hizmeti alınarak hazırlatılması durumunda, yaklaşık maliyet de bu kapsamda hesaplatılabilir.” hükmü,

“Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde “(1) Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan çalışmaların yapılması gereklidir:

a) Arazi ve zemin etüdünün yapılması; uygulama projesi üzerinden anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde arazi ve zemin etüt çalışmalarının; ön ve/veya kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise, mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmış olması zorunludur.

b) Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.

c) Mahal listesi hazırlanması; ön, kesin veya uygulama projelerine dayalı olarak, işin bünyesindeki imalat kalemlerinin adını ve yapılacağı yerleri gösteren ve yaklaşık maliyetin hazırlanmasına esas teşkil eden mahal listeleri hazırlanır.

ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.

d) Birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanması; Ön ve/veya kesin projeye dayalı olarak birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde, idareler, iş kaleminin adını, yapım şartlarını, ölçü yeri ve şeklini, birimini, birim fiyata dahil ve hariç unsurları ihtilafa meydan vermeyecek biçimde teknik olarak açıklayan birim fiyat tarifleri hazırlar.

e) Anahtar teslimi götürü bedel işlerde; uygulama projeleri ve mahal listelerine dayalı olarak imalat iş kalemleri veya iş gruplarının teknik tarif ve özellikleri belirlenir.” hükmü,

“Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’uncu maddesinde “(1) İdarelerce, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde;

a) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler,

c) İlgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçler,

ç) Yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler,

d) İdarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri,

esas alınır.

(2) İdareler, yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyat ve rayiçlerin birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(3) İşin bütünü, iş grubu, iş kalemi ve malzeme rayici bazında yapılacak piyasa araştırmasına dayalı fiyat tespitlerinde; iş, imalat ve/veya malzemenin yapımcılarından, üreticilerinden, ana bayilerinden, toptancılarından, yetkili satıcılarından ve satıcılarından fiyatlar veya proforma faturalar alınmak ve gerekli karşılaştırmalar yapılmak suretiyle uygun fiyatlar belirlenir. Tereddüt edilen fiyatların gerçek piyasa rayiçlerine uygun olup olmadığı hususu Ticaret ve/veya Sanayi Odalarından alınacak yazılı rayiçlerle netleştirilir.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu, iş kalemi veya malzemenin ayrıntılı özellikleri ve standardına yer verilir, fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar Katma Değer Vergisi hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan fiyat bildirimleri ve proforma faturaları dikkate alınmaz.” hükmü,

“Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” 11’inci maddesinde “(1) İş kalemi ve/veya iş grubu şeklinde tespit edilen imalat miktarlarının, Yönetmeliğin 10 uncu maddesine göre belirlenen ve yüklenici karı ve genel gider ihtiva etmeyen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutar KDV hariç olarak hesaplanır ve bulunan bu tutara % 25 oranında yüklenici kar ve genel gider karşılığı eklenmek suretiyle yaklaşık maliyet tespit edilir.

(2) Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin hesap cetveli ve icmal tablosu hazırlayanlarca imzalanmak suretiyle ihale onay belgesine eklenir.

(3) Yaklaşık maliyet, güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncellenir.” hükmü yer almaktadır.

Başvuru sahibinin şikayet başvurusuna verilen cevapta “Başvuru sahibinin itiraz dilekçesinde iddia edilen hususlar çerçevesinde işe ait yaklaşık maliyet ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasına dayanak teşkil eden analizler yeniden incelenmiş olup yapılan inceleme sonucunda itiraz dilekçesinde bahis konusu edilen iddiaların uygun olduğu, yaklaşık maliyete dayanak teşkil eden iş kalemleri analizlerin bir kısmında (bilhassa boru döşenmesi, sifon yapısı yatay sondaj vb ile ilgili analizlerde) o iş kaleminin birim fiyat tarifinde yer almasına rağmen boru ve özel parça temin bedelinin (yüklenicinin kapsamında yer almasına rağmen) yer almamasının yaklaşık maliyetin tutarında ciddi boyutta hatalı hesaplamaya sebep olduğu dolayısıyla yaklaşık maliyetin hesaplamasında hata yapıldığına ilişkin iddiaların uygun olduğu kanaatine varılmıştır.” gerekçelerine yer verilerek yaklaşık maliyetin tespitinde yapılan hataların ihale sürecine devam edilmesine engel teşkil ettiği ve düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte olduğu gerekçesiyle ihalenin iptali kararının yerinde olduğu belirtilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuata hükümlerinden, ön ve/veya kesin projeye dayalı olarak birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde, idarelerin iş kaleminin adını, yapım şartlarını, ölçü yeri ve şeklini, birimini, birim fiyata dahil ve hariç unsurları ihtilafa meydan vermeyecek biçimde teknik olarak açıklayan birim fiyat tariflerini hazırlayacakları; ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin güncel olarak tespit edilmesi gerektiği; yaklaşık maliyetin güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncellenebileceği, güncellemenin ancak fiyat ve rayiçler bakımından mümkün olabileceği anlaşılmaktadır.

Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına dayanak teşkil eden iş kalemlerine ilişkin analizlerin ve birim fiyat tariflerinin incelenmesi neticesinde; DKP3-SNT-133 ila DKP3-SNT-142 poz numaralı “CTP boru ile sifon yapısı inşaatının yapılması” iş kalemine ilişkin birim fiyat tarifinde, CTP borularının ve özel parçalarının (yatay ve düşey dirsekler, T parçası, redüksiyon, flanş, flanş adaptörü, irtibat parçası vb.) temin edilmesinin birim fiyata dahil olan masraflar içerisinde yer almasına karşın, ilgili pozların birim fiyat analizlerinde söz konusu maliyet bileşenlerine analiz girdisi olarak yer verilmediği tespit edilmiştir. Aynı şekilde DKP3-SNT-143 ila DKP3-SNT-145 poz numaralı “Çelik boru ile yatay sondaj yapılması” iş kalemine ilişkin birim fiyat tariflerinde yer alan “boru temini” maliyet bileşenine de, birim fiyat analizlerinde analiz girdisi olarak yer verilmediği görülmüştür. Bu tespitler çerçevesinde, birim fiyat tariflerinde yüklenici tarafından temin edilmesi öngörülen CTP boru, çelik boru ve özel parçalara yaklaşık maliyetin tespitine esas olan birim fiyat analizlerinde analiz girdisi olarak yer verilmemesi nedeniyle yaklaşık maliyete esas miktarların tespitinde hata yapıldığı anlaşılmıştır. Nitekim yaklaşık maliyeti 247.838.285,11 TL olarak belirlenen başvuruya konu ihaleye verilen altı teklifin dördünün yaklaşık maliyetin oldukça üzerinde olduğu, istekliler tarafından teklif edilen fiyatlar arasında ise önemli farklar (örneğin en düşük teklif ile en yüksek teklif arasında 150.000.000 TL’ye yakın) bulunduğu görülmektedir.

İdarenin ihalenin iptal gerekçelerine ilişkin olarak yapılan tespitler ve değerlendirmeler sonucunda, başvuru sahibinin iddia ettiğinin aksine, yaklaşık maliyetin tespitinde yapılan hataların yalnızca güncel olmayan fiyat ve rayiçlerin kullanılmasından ileri gelmediği, esas itibariyle yaklaşık maliyet hesabına esas maliyet bileşenlerinin eksik tespitinden kaynaklandığı, yaklaşık maliyete esas miktarlarda hata yapılmasının yaklaşık maliyetin ihale dokümanı kapsamında yer alan birim fiyat tariflerine uygun şekilde tespit edilmediği anlamına geldiği ve mevzuatta yalnızca fiyat ve rayiçler bakımından öngörülen “güncelleme” ile ortadan kaldırılmasının mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır. Öte yandan, sınır değer tespitinde ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde önemli bir kriter olan yaklaşık maliyetin başvuruya konu ihalede birim fiyat tariflerinde yer alan bazı maliyet bileşenlerini içermediği dikkate alındığında, gelinen aşamada yani ilk oturum gerçekleştirildikten ve yaklaşık maliyet açıklandıktan sonra yaklaşık maliyetin bazı maliyet unsurlarını içermediği gerekçesiyle yeniden belirlenmesi 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerinden olan “saydamlık ve güvenirlik” ilkelerine aykırılık teşkil edeceği gibi, sınır değer üzerinde manipülasyon yapıldığına dair itirazlara da konu olabileceğinden söz konusu aykırılığın bu aşamada düzeltici işlem ile giderilmesi mümkün bulunmamaktadır. Bu bakımdan, tekliflerin gerçekçi şekilde hazırlanmasına ve sağlıklı şekilde değerlendirilmesine engel teşkil edecek nitelikte olduğu anlaşılan birim fiyat tariflerinde öngörülen bazı maliyet bileşenlerine birim fiyat analizlerinde yer verilmediği gerekçesiyle başvuruya konu ihalenin idare tarafından iptal edilmesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.

Hamdi GÜLEÇ

Başkan

Şinasi CANDAN

II. Başkan

Osman DURU

Kurul Üyesi

Erol ÖZ

Kurul Üyesi

Köksal SARINCA

Kurul Üyesi

Dr. Ahmet İhsan ŞATIR

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Mehmet ATASEVER

Kurul Üyesi

Oğuzhan YILDIZ

Kurul Üyesi