KİK Kararı: 2017/UH.II-1917 (19 Temmuz 2017)

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2017/036
Gündem No : 42
Karar Tarihi : 19.07.2017
Karar No : 2017/UH.II-1917

TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER:

Başkan V. II. Başkan: Şinasi CANDAN,

Üyeler: Osman DURU, Erol ÖZ, Köksal SARINCA, Dr. Ahmet İhsan ŞATIR, Hasan KOCAGÖZ, Mehmet ATASEVER, Oğuzhan YILDIZ

BAŞVURU SAHİBİ:

Belde İlaçlama ve Sağlık Ürünleri Pazarlama Ticaret ve Sanayi Limited Şirketi,

Güzelhisar Mah. Albay Şefik Cad. No: 2 Daire: 1 AYDIN

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Aydın Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Yatırım ve İnşaat Dairesi Başkanlığı,

Güzelhisar Mh. İstiklal Cad.No: 4 09100 Efeler/AYDIN

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2017/141800 İhale Kayıt Numaralı “Aydın İli Sınırları İçerisinde İlçe ve Mahallelerde İçmesuyu Depo Temizliği” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Aydın Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Yatırım ve İnşaat Dairesi Başkanlığı tarafından 20.04.2017 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Aydın İli Sınırları İçerisinde İlçe ve Mahallelerde İçmesuyu Depo Temizliği” ihalesine ilişkin olarak Belde İlaçlama ve Sağlık Ürünleri Pazarlama Ticaret ve Sanayi Limited Şirketi’nin 30.05.2017 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 02.06.2017 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 12.06.2017 tarih ve 33483 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 12.06.2017 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2017/1486 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, ihale konusu işin geçekleştirilebilmesi için Teknik Şartname’de belirtilen 14 kalemden oluşan 62 adet ekipman ile birlikte biri şoförsüz dördü şoförlü olmak üzere 5 adet araca ihtiyaç olduğu ve 4 ayrı ekip oluşturulması gerektiği, ekiplerde bir şoför, bir elektrikçi, bir sıhhi tesisatçı, bir haritacı ve üç temizlik elemanının bulunması gerektiği, toplam 24 kişiden oluşan ekiplerde çalışacak olan işçilere ödenecek ücretlerin ve iş sağlığı güvenliğine ilişkin giderlerin, ekiplerin araçlarla Aydın ili ve ilçelerine gidiş-geliş yol giderlerinin, elektrik-su bulunmayan depolar için ihtiyaç duyulan jeneratör ve su tankerine ilişkin giderlerin, işin görülmesi esnasında kullanılacak olan araçlara ait kasko, sigorta, amortisman gideri, yakıt gideri, bakım-onarım giderlerinin teklif fiyata dahil olması gerektiği, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif ettiği bedelle söz konusu işin yerine getirilmesinin mümkün olmadığı, ayrıca Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.1’inci maddesine göre aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenilmesine ilişkin yazıda isteklilerin sunacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesinin zorunlu olduğu, buna göre idareler tarafından teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin net olarak belirlenmesi gerektiği, isteklilerin aşırı düşük teklif açıklamalarını mevzuata uygun ve geçerli bir biçimde yapabilmeleri ve idareler tarafından sağlıklı bir değerlendirilme yapabilmesi için aşırı düşük teklif sorgulamasının mevzuata uygun yapılması gerektiği, ancak idarece hesaplanan yaklaşık maliyete bakıldığında sınır değerin altında kalan isteklilerin sunduğu aşırı düşük teklif açıklamalarının Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.1’inci maddesine uygun bir biçimde açıklanmasının ve belgelendirilmesinin mümkün olmadığı, ihale üzerinde bırakılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklamalarının ve anılan istekli tarafından bu kapsamda sunulan belgelerin Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79’uncu maddesine aykırı olduğu, idarece belirlenen önemli teklif bileşenleri dikkate alınarak anılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklamalarının kamu ihale mevzuatının ilgili maddesine aykırı olup olmadığının tespit edilmesi ve aykırılıklar bulunması halinde ihalenin kendi uhdelerinde bırakılması gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

İdari Şartname düzenlemelerinden ihale konusu işin “Aydın İli Sınırları İçerisinde İlçe ve Mahallelerde İçmesuyu Depo Temizliği” işi olduğu, işin birim fiyat teklif alınmak suretiyle açık ihale usulüyle ihale edildiği anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir ...” hükmü bulunmaktadır.

İhale tarihinde yürürlükte bulunan Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde “79.1. Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer aşağıdaki kurallara göre tespit edilir.

79.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde kar hariç yaklaşık maliyet tutarı sınır değer olarak kabul edilir.

79.1.2. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sınır değer;

SD: Sınır değeri,

YM: Yaklaşık maliyeti,

n: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan isteklilerin teklif sayısını,

T1, T2, T3….Tn: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan isteklilerin teklif bedellerini,

R: Sınır Değer Tespit Katsayısını

79.1.3. 79.1.2 nci maddede yer alan R değeri her yıl 1 Şubat tarihinden geçerli olmak üzere Kurum tarafından belirlenir ve ilan edilir. İhalenin konusu veya işin niteliğine göre Kurum tarafından farklı R değerleri belirlenebilir.

79.2. İhale ilanında ve dokümanında teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden açıklama isteneceği belirtilen hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında aşağıdaki düzenlemelere göre işlem tesis edilmesi gerekmektedir.

79.2.1. Aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, isteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin, bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesi zorunludur. Aşırı düşük teklif açıklaması sunulması için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere uygun bir süre verilir ...” açıklamaları,

İdari Şartname’nin “Sınır değer” başlıklı 33’üncü maddesinde “33.1. İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra Kurum tarafından belirlenen yönteme göre sınır değer hesaplar.

33.2. Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. Bu kapsamda; ihale komisyonu sınır değerin altında kalan teklifleri aşırı düşük teklif olarak tespit eder ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister. İhale komisyonu;

a) Verilen hizmetin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen hizmetin özgünlüğü,

gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifi reddedilir. İhale komisyonunca reddedilmeyen teklifler, geçerli teklif olarak belirlenir. İhale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin sınır değerin altında olması durumunda kesin teminat 40.1 maddesinde yer alan hüküm uyarınca hesaplanan tutar üzerinden alınır.” düzenlemeleri yer almaktadır.

Şikâyete konu ihaleye 13 isteklinin katıldığı, idarece sınır değerin 757.839,25 TL tutarında belirlendiği, ihaleye teklif veren isteklilerden Adasu Çevre Teknolojileri San. ve Tic. Ltd. Şti., Aksil Tasarım Tem. Taş. San. Tic. Ltd. Şti., Paraf Sağlık Bilişim Tem. İnş .İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti. ve Amanos Klor Arıtma Sis. Dan. Paz. Taah. San. ve Tic. Ltd. Şti.nin tekliflerinin sınır değerin altında kaldığı, idarece 27.04.2017 tarihinde EKAP üzerinden teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerin tamamına aşırı düşük teklif sorgulama yazısı gönderildiği, isteklilerden ikisi tarafından aşırı düşük açıklama dosyası sunulduğu, açıklama sunan isteklilerden Adasu Çevre Teknolojileri San. ve Tic. Ltd. Şti.nin aşırı düşük teklif açıklamalarının ihale komisyonunca uygun bulunduğu, Paraf Sağlık Bilişim Tem. İnş. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti.nin açıklamalarının ise ihale komisyonunca yapılan değerlendirme neticesinde yetersiz görülerek teklifinin reddedildiği, ekonomik açıdan en avantajlı birinci teklif sahibinin Adasu Çevre Teknolojileri San. ve Tic. Ltd. Şti., ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibinin de Belde İlaçlama ve Sağlık Ürü. Paz. Tic. ve San. Ltd. Şti. olarak belirlendiği görülmüştür.

İdarece 27.04.2017 tarihinde isteklilere EKAP üzerinden gönderilen aşırı düşük sorgulama yazısında “ ... vermiş olduğunuz teklif, idaremizce yapılan değerlendirmeye göre sınır değer altında kalmıştır. İdari şartnamenin 33.2 maddesi gereğince "Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. Bu kapsamda; ihale komisyonu sınır değerin altında kalan teklifleri aşırı düşük teklif olarak tespit eder ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister", denildiğinden yazılı açıklamanızı en geç 03.05.2017 Çarşamba günü mesai bitimi olan 17:30'a kadar göndermeniz hususunda gereğini rica ederim.” hususlarına yer verildiği, yazı içeriğinde teklifi aşırı düşük olduğu tespit edilen isteklilerin teklif açıklamalarına esas olacak önemli teklif bileşenlerinin belirtilmediği, idarece teklifte önemli olduğu tespit edilen maliyet bileşenlerine yazı ekinde de yer verilmediği görülmüştür.

Kurum tarafından bahse konu ihaleyi gerçekleştiren idareden, aşırı düşük tekliflerin açıklanmasında idarece önemli görülen teklif bileşenlerinin belirlenip belirlenmediği bilgisi ile belirlenmiş olması durumunda önemli teklif bileşenlerine ilişkin bilgi ve belgeler istenilmiş, ayrıca söz konusu belgelerin aşırı düşük sorgulama yazısı ekinde aşırı düşük teklif sahibi isteklilere gönderilip gönderilmediğine ilişkin açıklama talep edilmiş olup, idarenin 10.07.2017 tarihinde Kurum kayıtlarına alınan cevabi yazısında “... önemli görülen teklif bileşenleri, ihale konusu işin birim fiyat teklif cetvelinin tek kalemden oluşması ve işe ait teknik şartnamede yapılacak iş ve işlemlere ait tanımlamaların yapılmış olmasından, ihale komisyonunca istenen aşırı düşük sorgulama yazısı ekinde sunulması gereken teklif bileşenlerine yer verilmemiştir ...” ifadelerine yer verildiği,

Ayrıca ihale işlem dosyasının incelenmesinden, ihale konusu işin birim fiyat teklif cetvelinin “İçmesuyu depo temizliği (76900m3)” olmak üzere yalnızca tek bir iş kaleminden oluştuğu, ancak ihaleye ait Teknik Şartname’de ihale konusu işin kapsamını oluşturan tüm iş kalemlerine ilişkin ayrıntılı düzenlemelere yer verildiği, teklif fiyata dâhil olduğu anlaşılan iş kalemlerine ilişkin bu düzenlemelerde maliyet unsuru olabilecek çok sayıda kalem bulunduğu tespit edilmiştir.

Kamu ihale mevzuatında düzenlenen aşırı düşük tekliflerin sorgulanmasındaki amaç, yaklaşık maliyete veya diğer tekliflere göre düşük bulunan teklif fiyatının, ihale dokümanında verilen maliyet bileşeni verilerine dayalı olarak gerek miktar gerekse de Kamu İhale Genel Tebliği’ndeki belgelerle tevsik edilecek birim fiyatlar üzerinden gerçekleştirilip gerçekleştirilemeyeceğini ortaya koymaktır. Bu noktada idarelerin teklifin düşüklüğüne sebebiyet veren/verdiği düşünülen ve özellikle yaklaşık maliyette önemli bir maliyet kalemi teşkil eden unsurları önemli maliyet bileşeni olarak belirleyerek sorgulama gerçekleştirmeleri gerekmektedir. İdarece bu belirleme yapılırken ihale konusu hizmetin niteliği (personel çalıştırılmasına dayalı olup olmaması gibi), maliyette sorgulanacak kalemin fiyat bileşenleri içindeki önemi ve teklif fiyatına etkisi gibi hususları da göz önüne alması önem arz etmektedir.

Nitekim, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 38’inci maddesi uyarınca, idarelerce teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntıların yazılı olarak istenilmesi gerektiği hüküm altına alınmış olup, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.1’nci maddesinde aşırı düşük tekliflerin sorgulanmasına ilişkin yazıda; isteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin idarelerce bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesi zorunluluğu getirildiği görülmüştür. Anılan Kanun hükmü ve Tebliğ açıklamaları sorgulamanın kural olarak tüm teklif bileşenlerinin veya istekliler tarafından açıklanması uygun görülen bileşenlerin açıklanması üzerinden değil, teklifte önemli olduğu idarece tespit edilen bileşenler üzerinden yapılmasını zorunlu kılmaktadır.

Bu bağlamda, teklifi sınır değerin altında olduğu tespit edilen isteklilere gönderilen aşırı düşük teklif sorgulama yazısında önemli teklif bileşeni olarak görülen maliyet kalemlerinin hangi kalemler olduğu belirtilmeksizin, Teknik Şartname’de belirtilen maliyet unsurları üzerinden aşırı düşük teklif açıklamalarının değerlendirilmesi durumunda, söz konusu maliyet unsurlarından hangisi/hangilerinin istekliler tarafından aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında açıklanması gerektiği hususunda isteklilerin tereddüde düşmesine yol açabileceği, ayrıca söz konusu sorgulamanın ve sorgulama üzerine verilen açıklamanın ihale dokümanına ve mevzuata uygun olup olmadığının sağlıklı bir biçimde değerlendirilebilmesinin mümkün olamayacağı anlaşıldığından, aşırı düşük teklif sorgulama yazısı veya ekinde teklifte önemli olduğu idarece tespit edilen bileşenlere (işçilik, araç gibi) yer verilerek isteklilerin açıklama yapmasının sağlanması gerekmektedir.

Bu itibarla, ihale konusu işin kapsamını oluşturan iş kalemlerinden teklifte önemli kabul edilen iş kalemleri ile bu iş kalemleri içerisinde yer alan ve açıklanması istenen giderlerin idarece belirlenmesi, belirlenen önemli teklif bileşenlerinin teklifi sınır değerin altında olan geçerli teklif sahibi tüm isteklilere bildirilerek, aşırı düşük teklif sorgulama işleminin yenilenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda belirtilen mevzuata aykırılıkların düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte olduğu tespit edildiğinden, idarece isteklilerin aşırı düşük teklif açıklamalarında esas olacak önemli teklif bileşenlerinin belirlenmesi, önemli teklif bileşeni olarak belirlenen giderlerin varsa alt maliyet kalemlerinin de ilgili maliyet kaleminin altında açıkça belirtilmesi ve belirlenen önemli teklif bileşenleri belirtilerek, sınır değerin altında teklif veren geçerli teklif sahibi isteklilerden (Adasu Çevre Teknolojileri San. ve Tic. Ltd. Şti., Aksil Tasarım Tem. Taş. San. Tic. Ltd. Şti., Paraf Sağlık Bilişim Tem. İnş. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti. ve Amanos Klor Arıtma Sis. Dan. Paz. Taah. San. ve Tic. Ltd. Şti.) yeniden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi.

Şinasi CANDAN

Başkan V.

II. Başkan

Osman DURU

Kurul Üyesi

Erol ÖZ

Kurul Üyesi

Köksal SARINCA

Kurul Üyesi

Dr. Ahmet İhsan ŞATIR

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Mehmet ATASEVER

Kurul Üyesi

Oğuzhan YILDIZ

Kurul Üyesi