KİK Kararı: 2016/UH.III-2802

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2016/062
Gündem No : 44
Karar Tarihi : 16.11.2016
Karar No : 2016/UH.III-2802

TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER:

Başkan: Hamdi GÜLEÇ

Üyeler: II. Başkan Şinasi CANDAN, Osman DURU, Erol ÖZ, Köksal SARINCA, Dr. Ahmet İhsan ŞATIR, Hasan KOCAGÖZ, Oğuzhan YILDIZ

BAŞVURU SAHİBİ:

Lapis Eğitim Org. ve Sos. Hiz. Ltd. Şti. - Prizma Org. İnş. Tem. ve Sos. Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. İş Ortaklığı,

Haldun Taner Sok. Alparslan İş Merkezi No: 27 Kat: 3/10 Merter/Güngören/İSTANBUL

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Sosyal Güvenlik Kurumu Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı,

Ziyabey Cad. No: 6 06520 Çankaya/ANKARA

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2016/356987 İhale Kayıt Numaralı “Çalışma ve Sosyal Güvenlik Ortak İletişim Merkezi "Alo 170" Çağrı Merkezi” Hizmeti Alımı İşi

KURUMCA YAPILAN İNCELEME:

Sosyal Güvenlik Kurumu Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından 07.10.2016 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Çalışma ve Sosyal Güvenlik Ortak İletişim Merkezi "Alo 170" Çağrı Merkezi” ” hizmeti alımı ihalesine ilişkin olarak Lapis Eğitim Org. ve Sos. Hiz. Ltd. Şti. - Prizma Org. İnş. Tem. ve Sos. Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. İş Ortaklığı tarafından 21.10.2016 tarih ve 58613 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 21.10.2016 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2016/2420 sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, tekliflerinin yaklaşık maliyetin üzerinde olduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılarak ihalenin iptal edildiği, ne var ki idarece hesaplanan yaklaşık maliyet tutarının hatalı olduğu, söz konusu yaklaşık maliyet hesabında sözleşme giderleri ve genel giderler ile yüklenici kârının dikkate alınmadığı, bu itibarla yaklaşık maliyet hesabındaki hataların giderilerek tekliflerinin değerlendirmeye alınması ve ihalenin iptali kararının kaldırılması gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

İptal gerekçeleri ile sınırlı olarak yapılan inceleme sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

İncelemeye konu ihalenin Sosyal Güvenlik Kurumu Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen “Çalışma ve Sosyal Güvenlik Ortak İletişim Merkezi ‘Alo 170’ Çağrı Merkezi” hizmeti alımı işi olduğu ve söz konusu işin 01.11.2016-31.10.2019 tarihleri arasında Karaman, Şanlıurfa, Sivas, Kütahya, Ankara, Trabzon ve Bayburt illerinde, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğünün ortak iletişim merkezi hizmeti olarak gerçekleştirileceği anlaşılmaktadır.

İhale yetkilisi tarafından 12.10.2016 tarihinde onaylanan 11.10.2016 tarihli ihale komisyonu kararından, ihaleye dört isteklinin katıldığı, iki isteklinin teklif mektubu sunmadığı, Pusula Call Center İletişim A.Ş.nin teklifinin asgari iş deneyim tutarını karşılamadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldığı, başvuru sahibi Lapis Eğitim Org. ve Sos. Hiz. Ltd. Şti. - Prizma Org. İnş. Tem. ve Sos. Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. İş Ortaklığının teklifinin ise yaklaşık maliyetin üzerinde olduğunun anlaşılması üzerine ihale komisyonunun yaklaşık maliyet tespit komisyonundan yaklaşık maliyet hesabına esas bilgi ve belgeleri talep ettiği anlaşılmıştır.

İhale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet tespit komisyonu tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesi neticesinde, birim fiyat teklif cetvelinde %4 oranındaki sözleşme giderleri ve genel giderlere yer verilmediği, personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından uygulanan %3 oranındaki firma karının yaklaşık maliyet hesabına dâhil edilmediği, yaklaşık maliyet içerisindeki bazı kalemlere ilişkin olarak internet fiyatları kullanıldığı ve elektrik, su vb. kalemlere ilişkin tahmini bedel öngörüldüğü değerlendirmelerine yer verilerek söz konusu hataların Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.3’üncü maddesinde yer verilen açıklamalar uyarınca giderilmesinin mümkün olmadığı, diğer taraftan yukarıda bahsedilen eksikliklerin yaklaşık maliyete ilave edilse dahi 135.239.511,74 TL olarak hesaplanan yaklaşık maliyet tutarının 144.162.350,03 TL olarak değişeceği ve bu durumda bile başvuru sahibinin 157.652.250,00 TL tutarındaki teklifinin yaklaşık maliyetin 13.489.899,97 TL üzerinde olacağı anlaşıldığından ihalenin iptal edilmesi gerektiğine karar verildiği tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde, idarelerin, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu, anılan Kanun’un “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyetin belirleneceği ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterileceği hüküm altına alınmıştır.

Aynı Kanun’un “Bütün tekliflerin reddedilmesi ve ihalenin iptali” başlıklı 39’uncu maddesinde “İhale komisyonu kararı üzerine idare, verilmiş olan bütün teklifleri reddederek ihaleyi iptal etmekte serbesttir. İhalenin iptal edilmesi halinde bu durum bütün isteklilere derhal bildirilir. İdare bütün tekliflerin reddedilmesi nedeniyle herhangi bir yükümlülük altına girmez. Ancak, idare isteklilerin talepte bulunması halinde, ihalenin iptal edilme gerekçelerini talep eden isteklilere bildirir.” hükmü bulunmaktadır.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 7’nci maddesinde “(1) İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.

(2) Ön ilan yayımlanmadan önce tahmini alım miktarı esas alınarak hesaplanan yaklaşık maliyet, ihale veya ön yeterlik ilanı öncesi alım miktarı ve diğer hususlar göz önünde bulundurularak yeniden hesaplanabilir.

(3) İhale konusu işin bir kısmına teklif verilmesinin mümkün olduğu hallerde, yaklaşık maliyet her bir kısım için ayrı ayrı olmak üzere işin tamamı dikkate alınarak hesaplanır.

(4) İhale konusu işte kullanılacak malzeme, araç, teçhizat, makine ve ekipman gibi unsurların idare tarafından verilmesi durumunda; yaklaşık maliyet, bu unsurların bedeli hariç tutularak hesaplanır ve bu unsurların listesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinin ekine konulur.

(5) İhale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet teklif fiyatları ile birlikte açıklanır. Pazarlık usulü ile yapılan ihalede ise yaklaşık maliyet, son yazılı fiyat teklifleri ile birlikte açıklanır. Bu aşamadan önce yaklaşık maliyet açıklanamaz ve ilan edilemez.

(6) Yaklaşık maliyetin idarelerce hesaplanması esastır. Ancak, işin özelliğinden dolayı, idarelerce hazırlanmasının mümkün olmaması sebebiyle teknik şartnamenin danışmanlık hizmeti alınarak hazırlatılması durumunda, bu kapsamda yaklaşık maliyet de aynı danışmanlık hizmet sunucusuna hesaplatılabilir…” hükmü,

Anılan Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde “(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.

(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,

b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,

c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,

ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,

d) İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,

Esas alınır.

(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu veya iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine yer verilir. Fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar KDV hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin gerekçeler yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.

(5) Özelliği bulunan hizmet alımlarında; önceki yıllarda bitirilmiş benzer nitelikteki işlerde oluşan fiyatların piyasa fiyatları ile karşılaştırılması suretiyle bulunan fiyatlar veya benzer nitelikteki hizmetlerde uzmanlık ve deneyimini kanıtlamış kamu ve özel sektör kuruluşları ile gerçek kişilerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar kullanılabilir. Yapılan her türlü araştırmaya rağmen fiyatın tespit edilemediği veya tespit edilen fiyatların rayiçleri yansıtmadığının anlaşıldığı durumlarda; idarece re’sen fiyat belirlenir ve gerekçesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.” hükmü,

Aynı Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde “(1) Birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde;

a) Her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurlar gösterilir.

b) Birim fiyata dahil olan maliyetler, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenlenir ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderler öngörülmez.

…

(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur.

(4) Yaklaşık maliyetin, hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetler idarelerce, endeks üzerinden güncellenir.

(5) Asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerinde ilgili mevzuatından kaynaklanan değişiklikler nedeniyle yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığının belirlenmesi durumunda, gerekçesi belirtilmek suretiyle ihale komisyonu tarafından, bu maliyetler dikkate alınarak yaklaşık maliyet güncellenir.” hükmü yer almaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yaklaşık maliyetin üzerindeki teklifler” 16.3’üncü maddesinde ise “16.3.1. Yaklaşık maliyetin üzerindeki tekliflerin kabul edilip edilemeyeceği hususunda tereddütler olduğu anlaşılmaktadır. İhale komisyonu;

a) Yaklaşık maliyet hesaplanırken değerlendirilmeyen herhangi bir husus olup olmadığını,

b) Yaklaşık maliyet güncellenerek tespit edilmişse, güncellemenin doğru yapılıp yapılmadığını,

c) Verilen teklif fiyatlarının piyasa rayiç fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığını,

Sorgulayarak verilen teklifleri yaklaşık maliyete göre mukayese eder ve bütçe ödeneklerini de göz önünde bulundurarak, teklif fiyatlarını uygun bulması halinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifi ve varsa ikinci teklifi belirlemek veya verilen teklif fiyatlarını uygun bulmaması halinde ihalenin iptaline karar vermek hususunda takdir yetkisine sahiptir.

16.3.2. Yaklaşık maliyetin üzerinde olmakla birlikte teklifin kabul edilebilir nitelikte görülmesi halinde idarenin ek ödeneğinin bulunması veya ilgili mali mevzuatı gereği ödenek aktarımının mümkün olması durumlarında teklifler kamu yararı ve hizmet gerekleri de dikkate alınarak kabul edilebilir. Bu durumda sorumluluk idareye aittir.” açıklamaları bulunmaktadır.

Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nde belirlenen esas ve usullere göre hesaplanan yaklaşık maliyetin dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterileceği, hesaplanan yaklaşık maliyetin ön ilan yayımlanmadan önce tahmini alım miktarı esas alınarak, ihale veya ön yeterlik ilanı öncesi alım miktarı ve diğer hususlar göz önünde bulundurularak yeniden hesaplanabileceği, yaklaşık maliyetin idarelerce hesaplanmasının esas olduğu, idarelerce tespit edilen ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemleri veya grupları ve bunlara ilişkin miktarlar ile fiyatların çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutarın, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirleneceği, bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı ekleneceği, bu tutarın, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyetin hesaplanacağı ve buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulacağı anlaşılmaktadır.

Aynı Yönetmelik’te yaklaşık maliyetin, hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetlerin idarelerce, endeks üzerinden güncellenmesine yahut asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerinde ilgili mevzuatından kaynaklanan değişiklikler nedeniyle yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığının belirlenmesi durumunda, gerekçesi belirtilmek suretiyle ihale komisyonu tarafından, bu maliyetlerin dikkate alınarak yaklaşık maliyetin güncellenmesine imkân tanınmaktadır.

İdarece düzenlenen yaklaşık maliyet hesap cetveli incelendiğinde, yaklaşık maliyetin asgari işçilik maliyeti, fazla çalışma ücreti ve hizmetin ifasında kullanılacak makine, ekipman ve lokasyonlara ilişkin giderler olmak üzere üç ana başlık altında sınıflandırıldığı, bahse konu maliyetlerin hesaplanmasında işçilik giderleri için KİK İşçilik Hesaplama Modülü’nün kullanıldığı, diğer giderler için ise piyasa araştırması sonucu elde edilen fiyatların esas alındığı görülmüştür. Söz konusu hesaplamalar neticesinde fazla çalışma ücreti dahil toplam asgari işçilik maliyetinin 115.353.411,74 TL (113.679.884,52+1.673.527,22), makine, ekipman ve lokasyonlara ilişkin giderlerin 19.886.100,00 TL olmak üzere yaklaşık maliyetin toplam 135.239.511,74 TL (115.353.411,74+19.886.100,00) olarak tespit edildiği ve yüklenici kârı öngörülmediği anlaşılmıştır.

Anılan işçilik hesaplamalarına dayanak olarak yaklaşık maliyet hesap cetveli ekinde yer verilen işçilik hesaplama modülü çıktıları incelendiğinde, söz konusu hesaplamalarda personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde çalıştırılacak her bir personelin işçilik maliyeti üzerinden hesaplanması gereken % 4 oranındaki sözleşme giderleri ve genel giderlere yer verilmediği, ulusal bayram ve genel tatil günleri için hesaplanan fazla çalışma ücretlerinde hata yapıldığı ve İdari Şartname’de 26 gün üzerinden öngörülen yol bedeli için 22 gün üzerinden hesaplama yapıldığı tespit edilmiştir. İdari Şartname’de yer verilen düzenlemeler doğrultusunda KİK İşçilik Hesaplama Modülü kullanılarak asgari işçilik maliyeti yeniden hesaplandığında, sözleşme giderleri ve genel giderler dâhil toplam asgari işçilik maliyetinin 120.040.895,28 TL olduğu görülmektedir.

Diğer taraftan, yaklaşık maliyet hesabında yüklenici için idarece herhangi bir kâr oranı belirlenmediği, bununla beraber kamu ihale mevzuatında ihale komisyonunun yaklaşık maliyetin güncellenmesine ilişkin yetkisinin yukarıda sayılan durumlar ile sınırlı olduğu ve gelinen aşamada yüklenici kârının Kurum tarafından tespitine de imkân bulunmadığı, kaldı ki ihale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet tespit komisyonunca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde uygulandığı belirtilen %3 oranındaki yüklenici kârının yaklaşık maliyet hesabına dâhil edilmesi halinde dahi başvuru sahibinin teklifinin yaklaşık maliyetin çok üzerinde olduğu tespitlerine yer verildiği dikkate alındığında, ihalenin iptal edilmesi yönündeki işlemde mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.

Hamdi GÜLEÇ

Başkan

Şinasi CANDAN

II. Başkan

Osman DURU

Kurul Üyesi

Erol ÖZ

Kurul Üyesi

Köksal SARINCA

Kurul Üyesi

Dr. Ahmet İhsan ŞATIR

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Oğuzhan YILDIZ

Kurul Üyesi