KİK Kararı: 2015/UH.II-2645

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2015/057
Gündem No : 3
Karar Tarihi : 06.10.2015
Karar No : 2015/UH.II-2645
Untitled

TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER:

Başkan: Mahmut GÜRSES

Üyeler: II. Başkan Kazım ÖZKAN, Ali Kemal AKKOÇ, Ahmet ÖZBAKIR, Hasan KOCAGÖZ, Hamdi GÜLEÇ, Mehmet AKSOY

BAŞVURU SAHİBİ:

Dermar Tem. Nak. Gıd. Orman İnş. San. ve Tic. Ltd. Şti.,

Cevizpınar Mah. Acar Sokak No: 12 Derik/MARDİN

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Çanakkale Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü,

İsmetpaşa Mahallesi Atatürk Caddesi 17100 ÇANAKKALE

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2014/150705 İhale Kayıt Numaralı “Belediyemizce Gerçekleştirilecek Hizmetlerinde Çalıştırılmak Üzere Personel Hizmet Alımı” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Çanakkale Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü tarafından 22.12.2014 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Belediyemizce Gerçekleştirilecek Hizmetlerinde Çalıştırılmak Üzere Personel Hizmet Alımı” ihalesine ilişkin olarak Dermar Temizlik Nakliyat Gıda Orman İnşaat San. ve Tic. Ltd. Şti. nin 29.01.2015 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 04.02.2015 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 11.02.2015 tarih ve 12651 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 11.02.2015 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2015/471-01 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, tekliflerinin asgari işçilik maliyetini karşılamadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldıkları, ikramiye için teklif etmiş oldukları birim fiyatın teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetinden yüksek olduğu ve toplam teklif tutarının asgari işçilik maliyetini karşıladığı, dolayısıyla tekliflerinin değerlendirmeye alınması gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

Şikâyetçinin 29.01.2015 tarihinde idareye şikâyet başvurusunda bulunması üzerine, idarenin 04.02.2015 tarihli işlemi ile şikâyeti uygun bulmadığı, idarenin kararının 04.02.2015 tarihinde başvuru sahibine bildirildiği ve başvuru sahibinin 11.02.2015 tarihinde Kurum kayıtlarına alınan dilekçesi ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu,

Bu başvuru üzerine 25.02.2015 tarihli ve 2015/UH.II-663 sayılı Kurul kararı ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine karar verildiği anlaşılmıştır.

25.02.2015 tarihli ve 2015/UH.II-663 sayılı Kurul kararının iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle Dermar Tem. Nak. Gıd. Orman İnş. San. ve Tic. Ltd. Şti. tarafından açılan davada, Ankara 5. İdare Mahkemesinin 07.05.2015 tarihli ve E: 2015/600, K: 2015/818 sayılı kararında, “Dava dosyasının incelenmesinden; davacı şirketin Çanakkale Belediye Başkanlığı İnsan Kaynaklan ve Eğitim Müdürlüğü tarafından 22.12.2014 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen "Belediyemizce Gerçekleştirilecek Hizmetlerinde Çalıştırılmak Üzere Personel Hizmeti Alımı" ihalesine katılarak sunduğu 22.402.036,41 TL'lik teklifin idarece hesaplanan asgari işçilik maliyeti olan 22.402.039,89 TL'nin altında kaldığından bahisle değerlendirme dışı bırakılması üzerine 29.01.2015 tarihinde ihaleyi gerçekleştiren idareye yaptığı şikayet başvurusunun idare tarafından 04.02.2015 tarihli işlem ile reddedilmesinin ardından yapılan itirazen şikayet başvurusunun 25.02.2015 tarihli ve 2015/UH.II-663 sayılı Kamu İhale Kurulu kararı ile reddi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Olayda, davacı şirketin 11.02.2015 tarihli dilekçe ile özetle; kendisi tarafından verilen tekliflerin asgari işçilik maliyetini karşılamadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldığı, ikramiye için teklif etmiş oldukları birim fiyatın teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetinden yüksek olduğu ve toplam teklif tutarının asgari işçilik maliyetini karşıladığı, Kamu İhale Kurumu işçilik modülü üzerinden kendisi tarafından yapılan hesaplamanın hukuka uygun olduğu ve dolayısıyla tekliflerinin değerlendirmeye alınması gerektiği iddialarının yer aldığı, ancak Kamu İhale Kurulu'nun dava konusu kararında, bu hususları dikkate alınmaksızın ve kararda bu iddialar karşılanmaksızın ihalede teklif edilen tutarın teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamadığı gerekçesi ile başvurunun reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.

Davacı şirketin, şikayeti, itirazen şikayet ve dava dilekçesinde yer verdiği iddiaları hesaplamanın hatalı yapıldığına yönelik olup bu iddiaların kabulü halinde sunmuş oldukları teklifin asgari işçilik maliyetini karşılayacağına ilişkindir.

Hal böyle olunca, uyuşmazlığın çözümü davacı şirketin sözü edilen bu iddialarının incelenmesini gerektirmekte olup 4734 sayılı Kanunun yukarıda anılan kuralları da davacı şirketin iddialarının karşılanmasını gerektirdiği halde iddialarını Kanunda öngörüldüğü şekilde incelenmeyerek itirazen şikayet başvurusunun reddedildiği görüldüğünden, davaya konu Kamu İhale Kurulu kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.” gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

09.09.2015 tarihli ve 2015/MK-424 sayılı Kurul kararı ile de “1- 25.02.2015 tarihli ve 2015/UH.II-663 sayılı Kurul kararının iptaline,

2- Anılan Mahkeme kararında belirtilen gerekçeler doğrultusunda, işin esasının yeniden incelenmesine,” karar verilmiş olup, başvuru sahibinin yukarıya aktarılan Mahkeme kararında belirtilen “idarece hesaplamanın hatalı yapıldığı, sunmuş oldukları teklifin asgari işçilik maliyetini karşıladığı” iddiasının yeniden incelenmesi gerekmektedir.

Başvuru sahibinin mahkeme kararında belirtilen “idarece hesaplamanın hatalı yapıldığı, sunmuş oldukları teklifin asgari işçilik maliyetini karşıladığı” yönündeki iddiasına ilişkin olarak:

Başvuruya konu “Belediyemizce Gerçekleştirilecek Hizmetlerinde Çalıştırılmak Üzere Personel Hizmet Alımı” ihalesi kapsamında 7’si engelli işçi olmak üzere, toplam 251 personel çalıştırılmasının öngörüldüğü, işin süresinin 01.01.2015 ila 31.12.2017 tarihleri olarak belirlendiği görülmektedir.

Alıma konu ihaleye ilişkin düzenlenen İdari Şartname’nin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde çalıştırılacak personele yapılacak aylık ödemelere ilişkin düzenlemelere yer verildiği ayrıca anılan Şartname’nin “Diğer giderler” başlıklı 25.3.4’üncü maddesinde; “Yüklenici tarafından çalıştırılan tüm personele yılda 2 (iki) defa olmak üzere, 3 (üç) yılda toplam 6 (altı) defa Güncel Brüt Asgari Ücretin Yarısı kadar idarenin Teknik Şartnamede belirttiği tarihlerde İkramiye ödenecektir. İdarenin Teknik Şartnamede belirttiği giyim malzemeleri yüklenici tarafından ayni olarak karşılanacaktır.” düzenlemesinin yer aldığı görülmüştür.

Başvuruya konu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı iş olduğu, idarece çalıştırılacak personel için toplam asgari işçilik maliyetinin KİK işçilik modülü esas alınmak suretiyle 22.402.039,89 TL olarak hesaplandığı ve %10 müteahhit kârı öngörülerek toplam yaklaşık maliyetin 24.556.082,19 TL olarak hesaplandığı, birim fiyat teklif cetvelinin de İdari Şartname’de yer verilen düzenlemeler çerçevesinde 117 kalem işçilik ve 251 personele ödenecek ikramiye satırı olmak üzere toplam 118 kalemden müteşekkil olduğu görülmüştür.

İdari Şartname ve ihale dokümanın ekinde yer alan birim fiyat teklif mektubu eki cetvele göre, 36 ay üzerinden işçilik birim fiyatlarının, 6 ay üzerinden ise işçilere ödenecek ikramiye birim fiyatının teklif edilmesinin öngörüldüğü anlaşılmıştır.

İdare de teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini birim fiyat teklif cetvelinde yer alan kalemleri dikkate almak suretiyle KİK işçilik modülü üzerinden hesaplamış olup, tarafımızca KİK işçilik modülü esas alınarak yapılan hesaplama neticesinde de, başvuru konusu personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesinde teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetinin 21.314.165,73 TL, personele ödenecek ikramiye birim fiyatının 722,36 TL olduğu, bu çerçevede İdari Şartname’nin 25.3.4’üncü maddesi kapsamında personele ödenecek toplam ikramiye tutarının (722,36 TL x 251 kişi x 6) 1.087.874,16 TL olması gerektiği, dolayısıyla teklif edilmesi gereken toplam asgari işçilik maliyetinin (21.314.165,73 TL +1.087.874,16 TL) 22.402.039,89 TL olduğu, asgari işçilik maliyeti ve işçilere ödenecek ikramiye tutarı haricinde teklife dâhil edilmesi gereken herhangi bir yardımcı gider kaleminin bulunmadığı görülmüştür.

Nitekim, Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78.5’inci maddesinde “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinin birim fiyat teklif alınmak suretiyle gerçekleştirilmesi ve ihale üzerinde bırakılan istekli ile birim fiyat sözleşme imzalanması zorunludur.” açıklaması,

Anılan Tebliğin 78.30’uncu maddesinde “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde isteklilerin teklif bedelleri varsa yüklenici karı ile aşağıdaki bileşenlerden oluşur:

a) Asgari İşçilik Maliyeti: İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil), nakdi yemek ve yol bedeli gibi prime esas kazancın hesabında esas alınan işçiliğe bağlı diğer ödemeler ve işveren sigorta primlerinin toplam tutarı asgari işçilik maliyetini oluşturur.

b) İşçilikle Bağlantılı Ayni Giderler: İdari şartnamede işçi sayısıyla bağlantı olarak teklife dahil edilmesi öngörülen ayni giderler teklif bileşeni kabul edilir.

c) Hizmetin Yürütülmesine Yardımcı Unsurlar: İhale konusu hizmet işinin yürütülmesinde yardımcı nitelikte olan ve idari şartnamede belirtilen unsurlar teklif bileşeni kabul edilir.

ç) Sözleşme Giderleri ve Genel Giderler: İhale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı ve noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, ihale konusu işte kullanılacak giyim gideri, oryantasyon (ihale konusu işe uyum) eğitimi gideri, 20/6/2012 tarihli ve 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu uyarınca işyeri hekimliği ve iş güvenliği uzmanı ücreti ile çalışanlara verilecek eğitim gideri, silahlı atış eğitim gideri, özel güvenlik mali sorumluluk sigortası gideri, yaka kartı, önemli bir bileşen olarak değerlendirilmeyen ilaçlama gideri, toplu ulaşım kartı bedeli ve bu nitelikteki genel giderleri karşılamak üzere, birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir işçilik birim fiyatı üzerinden; işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemi/kalemleri için ise çalıştırılacak her bir personelin işçilik maliyeti üzerinden, % 4 oranında hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler teklif bileşeni olarak kabul edilir.” açıklamasına yer verilmiş, “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79.3.3’üncü maddesinde ise personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde tekliflerin değerlendirilmesi bağlamında sözleşme ve genel giderler dahil asgari işçilik maliyeti hesabında Kurumca hazırlanan işçilik hesaplama modülünün kullanılmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri kapsamında yükleniciler tarafından istihdam edilen işçilerin çalışma şartları esas itibariyle 4857 sayılı İş Kanunu’nda yer alan genel kurallara göre belirlenmektedir. İşçilik hesaplama modülü de bu genel uygulama ve kabulden hareketle hazırlanmış olup, olağan şartlar dâhilinde, ihale dokümanında belirlenen kriterler ve kamu ihale mevzuatına özgü kabuller çerçevesinde işçi ücretlerinin ve maliyetlerinin 4857 sayılı İş Kanunu’nda belirtilen genel hükümler esasında hesaplanmasını sağlamaya yönelik araçtır.

Dolayısıyla, işçilik hesaplama modülü, haftalık çalışma süresinin hesabı, fazla çalışma ücretinin tespiti gibi işçi ücretinin hesabını etkileyen kriterlerin belirlenmesinde temel kanun olan ve kamu ihale mevzuatı uyarınca ihalesi gerçekleştirilen işlerde istihdam edilen işçilerin büyük bir çoğunluğunun çalışma koşullarını belirleyen 4857 sayılı Kanun’un genel hükümlerini esas almaktadır.

Bu çerçevede, idarelerce 4857 sayılı Kanunda yer alan genel hükümlere uygun olarak işçi istihdam edilen personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyetinin hesaplanmasında Kurumca hazırlanan işçilik hesaplama modülünün kullanılması gerekmektedir.

Başvuru sahibi ise İdarece hazırlanan teklif mektubu eki birim fiyat teklif cetveline uygun olmayan bir şekilde teklif bedelini oluşturmuş olup, birim fiyatlar üzerinden toplam teklif tutarına ulaşmak yerine, ikramiyeli ve ikramiyesiz ücretleri gruplayarak belirlediği asgari işçilik maliyeti toplamından birim fiyatlara ulaşmaya çalışmıştır.

Şöyle ki,

İtirazen şikâyet başvurusu ekinde yer alan “Maliyet Analiz Raporu” incelendiğinde;

12 farklı ücret grubu için engelli işçileri de dikkate alarak işin süresi boyunca brüt asgari ücretin yarısı üzerinden 6 kez ödenmesi gereken ikramiye dâhil asgari birim fiyatları KİK işçilik modülüne uygun olacak şekilde belirlemiş, geriye kalan 30 ay için ise KİK işçilik modülü üzerinden teklif edilmesi gereken asgari ücretleri belirlemiş, ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma karşılığı ödenecek ücretleri de dahil ederek toplam teklif tutarını oluşturmuştur.

Oysa ki, toplam 36 ay üzerinden birim fiyat teklif edilmesi gereken işçilik satırları için 6 ay ve 30 ay için ayrı ayrı hesaplanan birim fiyatların toplamından ortak bir birim fiyata ulaşmak mümkün olmadığı gibi, bu şekilde hazırlanan teklifin de ihale dokümanına ve mevzuata uygun olmadığı görülmüştür. Nitekim başvuru sahibi istekli tarafından sunulan birim fiyat teklif cetveli incelendiğinde;

Birim fiyat teklif cetvelinin 60 sıra nolu iş kaleminde brüt asgari ücretin %30 fazlası üzerinden ödeme yapılması öngörülen laborant için 1.878,12 TL tutarında birim fiyat teklif edildiği ve bu tutarın KİK işçilik modülünde hesaplanan (1.878,13 TL) tutardan düşük olduğu, birim fiyat teklif cetvelinin 62 ve 63 sıra nolu iş kalemlerinde brüt asgari ücretin %10 fazlası üzerinden ödeme yapılması öngörülen trafik denetim personeli ve vasıfsız işçi için 1.589,18 TL birim fiyat teklif edildiği ve bu tutarın KİK işçilik modülünde hesaplanan (1.589,19 TL) tutardan düşük olduğu; asgari ücretin aynı oranında fazla ödeme öngörülen, diğer bir ifadeyle aynı birim fiyatın teklif edilmesi gereken diğer işçilik kalemlerinde ise teklif edilmesi gereken asgari ücretin teklif edildiği, dolayısıyla aynı olması gereken işçilik ücretleri için asgari işçilik ücretini de karşılamayan farklı birim fiyatlar teklif ettiği görülmüştür.

Ayrıca, başvuru sahibince ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma karşılığı ödenecek ücretlerin toplamının 1.574.932,65 TL olduğu kabul ve ikrar edilmiş, hesaplamada bu bedelin teklife dahil edildiği iddia edilmiş ise de birim fiyat teklif cetvelinde anılan işçilik kalemleri için toplamda 1.574.932,41 TL öngörüldüğü, birim fiyat teklif cetvelinin 54 sıra nolu iş kaleminde brüt asgari ücretin %90 fazlası üzerinden ödeme yapılması öngörülen yönetici asistanının ulusal bayram ve genel tatil günlerindeki çalışması karşılığı için 91,50 TL birim fiyat teklif verildiği ve bu tutarın KİK işçilik modülünde hesaplanan (91,51 TL) tutardan düşük olduğu görülmüştür.

İzlenmesi gereken hesaplama yöntemi her ne olursa olsun, toplam teklif fiyatının asgari işçilik maliyetini karşılayacak bir tutarda belirlenmesi gerektiği açıktır.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde yaklaşık maliyet” başlıklı 10’uncu maddesinde “(1) Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde, personel maliyeti, tarım dışında ve 16 yaşından büyük işçiler için belirlenmiş brüt asgari ücret tutarı ile bu tutar üzerinden hesaplanan işveren payı toplamından az olmamak üzere bulunan maliyetler dikkate alınarak hesaplanır.

(2) İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek, yol gibi maliyetlerin teklif fiyatına dahil edilmesinin öngörüldüğü hallerde, yukarıda yapılan hesaplamalara; bu maliyetlerin brüt tutarları da eklenir. Ayrıca personele nakdi olarak ödenmesi öngörülen yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ile söz konusu yemek ve yol bedellerinin bir ayda kaç gün üzerinden verileceği idari şartnamede gösterilir.

(3) Yaklaşık maliyetin hesabında ilgili mevzuatı uyarınca belirlenmiş kısa vadeli sigorta kolları prim oranı dikkate alınır ve bu oran idari şartnamede belirtilir.

(4) Personele asgari ücretin üzerinde ödeme yapılmasının öngörülmesi halinde, bu ücretin brüt asgari ücretin en az yüzde (%) kaç fazlası olacağı idarece belirlenerek, bu oran üzerinden yaklaşık maliyet hesaplanır ve söz konusu oran idari şartnamede açıkça gösterilir.

(5) Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemleri bulunması halinde, bu kalemlerin kapsamındaki işler dahil, ihale konusu işin yerine getirilmesi için çalıştırılacak asgari personel sayısının ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, işçi sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alınabilir.” hükmü idare tarafından düzenlenen ihale dokümanı ile birlikte dikkate alındığında idarece yapılan hesaplamanın ihale dokümanı ve mevzuata uygun olduğu, başvuru sahibinin tercih etmiş olduğu usulün ise mevcut ihale dokümanına uygun olmadığı gibi hatalı teklif vermeye de müsait olduğu anlaşılmıştır.

Dolayısıyla, İdarece yaklaşık maliyetin mevzuata ve ihale dokümanına uygun tespit edildiği, başvuru sahibince şikâyete konu ihalede teklif edilen tutarın ise, 4734 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatı ile İdari Şartname’nin 25’inci maddesinde yer verilen düzenlemeler dâhilinde teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamadığı, brüt asgari ücretin yüzde fazlası aynı olan farklı iş kalemleri için, asgari işçilik maliyetini karşılamayacak şekilde ve birbirinden farklı birim fiyatlar teklif edildiği görülmüş olup, bahse konu istekliye ait teklifin idarece değerlendirme dışı bırakılması yönünde tesis edilen işlemde mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.

Mahmut GÜRSES

Başkan

Kazım ÖZKAN

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Ahmet ÖZBAKIR

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Hamdi GÜLEÇ

Kurul Üyesi

Mehmet AKSOY

Kurul Üyesi