KİK Kararı: 2014/UY.II-3328

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2014/064
Gündem No : 40
Karar Tarihi : 01.10.2014
Karar No : 2014/UY.II-3328
BAŞVURU SAHİBİ:
Kasel İnş. Mad. Nak. San. Ve Tic. Ltd. Şti.

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Bölge Müdürlüğü-4.Bölge Ankara Diğer Özel Bütçeli Kuruluşlar Karayolları Genel Müdürlüğü

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2014/83566 İhale Kayıt Numaralı "Sivrihisar - Eskişehir - Bozüyük Yolu, Eskişehir - Kütahya Yolu Ve Eskişehir - Sarıcakaya Yolunda Muhtelif Kesimlerde Toprak İşleri, Sanat Yapıları, Üstyapı Ve Çeşitli İşlerin Yapılması" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:
Untitled

Karayolları Genel Müdürlüğü 4. Bölge Müdürlüğü tarafından 19.08.2014 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Sivrihisar - Eskişehir - Bozüyük Yolu, Eskişehir - Kütahya Yolu ve Eskişehir - Sarıcakaya Yolunda Muhtelif Kesimlerde Toprak İşleri, Sanat Yapıları, Üstyapı ve Çeşitli İşlerin Yapılması” ihalesine ilişkin olarak Kasel İnş. Mad. Nak. San. ve Tic. Ltd. Şti.nin 01.08.2014 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 13.08.2014 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 21.08.2014 tarih ve 27168 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 21.08.2014 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2014/2507 sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Untitled

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle,

1. İdari Şartname'de fiyat dışı unsurların dikkate alınarak ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirleneceğinin hükme bağlandığı ve puanlamanın nasıl yapılacağının belirtildiği, ancak yapılan düzenleme incelendiğinde işin yapımı aşamasında üstün nitelikte eser meydana getirmekten ziyade yaklaşık maliyette idarece belirlenen fiyatlarla karşılaştırma yapılmak suretiyle bir puanlama yapıldığı, bu puanlama yönteminin fiyat dışı unsur olmayıp, tam tersine teklif fiyatın fiyat dışı unsur olarak kullanılması sonucunu doğurduğu, idarece tercih edilen puanlama yönteminin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'na aykırı olduğuna yönelik Kurul kararlarının bulunduğu dikkate alındığında ihalenin iptalinin gerektiği,

2. Yükleniciye işin yapımı esnasında fiyat farkı ödeneceğinin düzenlendiği şikâyete konu ihalede, idarenin fiyat farkı ödenmesi için belirlemiş olduğu katsayıların işin niteliğine uygun olmadığı, ağırlıklı olarak makine ve ekipman ile petrol ürünlerinin kullanılacağı ihalede "rafine edilmiş petrol ürünleri"ni temsil eden b3 katsayısının binde 42 olarak belirlenmesinin, fiyat farkı ödenmeyeceği sonucunu doğurduğu, işin maliyetini oluşturan ağırlıklı iş kalemlerinin petrol ve petrol ürünleri olduğu dikkate alındığında, rafine edilmiş petrol ürünlerini temsil eden katsayıya binde oranında bir değer verilmesinin Fiyat Farkı Kararnamesine de aykırı olduğu iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

1. Başvuru sahibinin 1’inci iddiasına ilişkin olarak:

Başvuru konusu ihaleye ilişkin hazırlanan İdari Şartname’nin “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi” başlıklı 35’inci maddesinde;

“35.1. Bu ihalede ekonomik açıdan en avantajlı teklif, fiyatla birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak belirlenecektir.

35.1.1.

A. Değerlendirme “teklif fiyatı” ile “kalite ve teknik değer nitelik” olmak üzere iki kısımda yapılacaktır.

A.1. Teklif fiyatı puanlaması

“Teklif fiyatı puanlaması 70 tam puan üzerinden yapılacaktır. Geçerli teklif veren istekliler arasında teklif edilen en düşük teklif fiyatı sahibi istekli 70 puan alacak olup, diğer isteklilere ait teklif puanları; TP = (TFmin x 70) / TF formülü ile hesaplanacaktır. Bu formülde;

TP :Teklif puanı,

TFmin : Geçerli teklifler içinden istekliler arasında teklif edilen en düşük teklif fiyatı,

TF : İsteklinin teklif fiyatı,

ifade eder.” şeklinde,

A.2. Kalite ve teknik değer nitelik puanlaması

“Kalite ve teknik değer niteliği puanlaması 30 tam puan üzerinden yapılacaktır. Geçerli teklif veren isteklilere ait kalite ve teknik değer nitelik puanlamasına konu iş kalemleri aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

SIRA NO

POZ NO

PUANI

56

U-12

7,41

46

U-2

3,44

45

U-1

1,82

35

S-29

1,45

25

S-19

1,41

47

U-3

1,41

48

U-4

1,31

2

T-2

1,24

49

U-5

1,20

51

U-7

1,18

1

T-1

1,14

29

S-23

0,91

50

U-6

0,87

12

S-6

0,86

68

Ç-12

0,85

10

S-4

0,62

11

S-5

0,61

57

Ç-1

0,59

7

S-1

0,58

52

U-8

0,56

14

S-8

0,54

TOPLAM

30

Söz konusu iş kalemleri için isteklilerce teklif edilen fiyatların toplam tekliflerine oranı; aynı iş kalemlerinin yaklaşık maliyetteki bedellerinin toplam yaklaşık maliyete oranının %70 - %130 aralığında (%70 ve %130 dahil) kalması durumunda her bir iş kalemi için yukarıdaki tabloda yer alan puanlar verilecektir. İsteklilerin teklifleri %70 - %130 aralığı dışında kalıyorsa iş kalemleri için puan alamayacaklardır. Kalite ve teknik değer nitelik puanı, her bir iş kalemi için verilen puanların toplamıdır.

A.3. Toplam puan

Toplam puan, teklif fiyat puanı ile kalite ve teknik değer nitelik puanının toplamıdır.

A.4. Fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak değerlendirilmiş teklif bedeli

Fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak değerlendirilmiş teklif bedeli; FDTF = (ETF x 100) / TTP formülü ile hesaplanacaktır.

Bu formülde;

FDTF : İsteklinin fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak değerlendirilmiş teklif bedeli,

ETF : Toplam puanı en yüksek istekliye ait teklif bedeli,

TTP : İsteklinin toplam puanı,

ifade eder.”

Şeklinde Hesap Yöntemi Oluşturulmuştur.

B. Ekonomik açıdan en avantajlı teklif; “Ekonomik açıdan en avantajlı teklif, fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak değerlendirilmiş teklif bedeli en düşük olan istekliye ait teklif bedelidir.” düzenlemesi yer almaktadır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhalenin karara bağlanması ve onaylanması” başlıklı 40’ıncı maddesinin ikinci fıkrasında “Ekonomik açıdan en avantajlı teklif, sadece fiyat esasına göre veya fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde, ihale dokümanında bu unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları belirlenir.” hükmü,

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Fiyat dışı unsurlar ve bu unsurlara yönelik düzenleme” başlıklı 62’nci maddesinde “(1) İhale konusu işin özelliği göz önünde bulundurularak işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer, süre gibi unsurlar fiyat dışı unsur olarak belirlenebilir.

(2) Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurların da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde; fiyat dışı unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları ile hesaplama yöntemi ve bu unsurlara ilişkin değerlendirmenin yapılabilmesi için sunulacak belgeler idari şartnamede açıkça belirtilir.

(3) Fiyat dışı unsurlar, bir marka veya model esas alınarak rekabeti ortadan kaldırıcı bir şekilde belirlenemez.

(4) Fiyat dışı unsurlara, bu unsurların parasal değerlerine veya nispi ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik düzenlemeyi yapan birim veya görevliler tarafından gerekçeli bir açıklama belgesi hazırlanır ve bu belge ihale onay belgesinin ekinde yer alır.” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yapım işlerine ilişkin diğer hususlar” başlıklı 53’üncü maddesine, 23/8/2013 tarih ve 28744 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Kamu İhale Genel Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ”in 2’nci maddesi ile eklenen “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenmesi ile ilgili hususlar” başlıklı 53.3’üncü maddesinde “53.3.1. Kanunun 40 ıncı maddesi uyarınca, ekonomik açıdan en avantajlı teklif; sadece fiyat esasına göre belirlenebileceği gibi fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar dikkate alınarak belirlenebilmektedir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibinin hangi yöntem kullanılarak belirlenebileceği hususu tamamen idarenin takdirinde olup fiyat dışı unsurlar kullanılarak belirlenmesi durumunda aşağıdaki esaslara uyulması gerekmektedir.

53.3.2. Fiyat dışı unsurların, Kanunun 5 inci maddesinde belirtilen ilkelere halel getirmeyecek bir biçimde idari şartnamede açık ve net olarak düzenlenmesi gerekmektedir.

53.3.3. İdari şartnamede fiyat dışı unsur olarak belirlenen hususların parasal değerlerinin veya nispi ağırlıklarının belirlenmesi gerekmektedir.

53.3.4. Fiyat dışı unsur olarak yalnızca niceliksel unsurların belirlenmesi zorunlu olmayıp bu kapsamda niteliksel belirlemeler de yapılabilir. Bu bağlamda, ihale konusu işin beklenen kaliteye uygun olarak gerçekleştirilmesini sağlamaya yönelik parametreler, kamuya karşı yükleniminde bulunan işlerin miktarı veya tutarı bakımından kapasite durumu ya da ihale konusu işi oluşturan bileşenler itibariyle isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumu gibi hususlar fiyat dışı unsur olarak belirlenebilecektir.” açıklaması yer almaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nde yapılan söz konusu değişikliğe ilişkin Genel Gerekçe’de “4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 40’ıncı maddesi uyarınca ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurların da dikkate alınarak belirlenebileceği bilinmektedir. Ancak söz konusu Kanun maddesinde fiyat dışı unsur olarak sayılan kriterlerin birim fiyat teklif almak suretiyle yapılan yapım işleri ihalelerinde özellikle işin erken tasfiye edilmesi suretiyle kaynakların verimli kullanılmasını ilkesinin muhtemel ihlallerini engelleyecek şekilde etkin kullanımının sağlanması gerekmektedir.

Bu çerçevede, anılan Kanun’un 40’ıncı maddesinde ‘kalite’ olarak belirtilen ve ‘teknik değer’ unsurundan bağımsız olarak zikredilmiş olması nedeniyle muhteviyatının teknik özellikler haricinde ele alınması gereken fiyat dışı unsurun, özellikle yapım işleri ihalelerinde kaynakların verimli kullanılmasını sağlamaya yönelik olarak açıklanması ve örneklendirilmesi amacıyla Kamu İhale Genel Tebliğinin ilgili maddelerinde değişikliğe gidilmesi gerekli hale gelmiştir.” ifadesine yer verilmiştir.

Karayolları Genel Müdürlüğü’nce fiyatla birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirleneceğinin düzenlendiği bazı yol yapımı ihaleleri itirazen şikâyet başvurularına konu edilmiş ve Kamu İhale Kurulu’nun 12.03.2014 tarihli ve 2014/UY.III-1289 sayılı, 19.03.2014 tarihli ve 2014/UY.II-1414 sayılı, 19.03.2014 tarihli ve 2014/UY.II-1421 sayılı, 02.04.2014 tarihli ve 2014/UY.I-1653 sayılı ve 09.04.2014 tarihli ve 2014/UY.I-1716 sayılı kararları ile şikâyete konu ihalelerin iptaline karar verildiği anlaşılmıştır.

Söz konusu Kurul kararlarında;

“Kamu İhale Genel Tebliği’nin 53.3’üncü maddesinde yer alan ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenmesi ile ilgili açıklamalar kapsamında “ihale konusu işi oluşturan bileşenler itibarıyla isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumu” gibi hususların fiyat dışı unsur olarak belirlenebileceği anlaşılmaktadır. Anılan Tebliğ açıklamasında, fiyat dışı unsur olarak ihale konusu işi oluşturan bileşenler itibarıyla yaklaşık maliyetin yapısı ile istekli/isteklilerin tekliflerinin yapısının birbiri ile uyumundan bahsedilmekte olup, cümlede geçen “ihale konusu işi oluşturan bileşenler” ifadesinden bir yapım işini oluşturan “iş kalemleri”nin anlaşılması gerekmektedir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin söz konusu maddesinde yer alan düzenleme ile amaçlanan, 4734 sayılı Kanun’un 40’ıncı maddesinde düzenlenen fiyat dışı unsurun, ihale konusu işin beklenen kaliteye uygun olarak gerçekleştirilmesini ve özellikle yapım işleri ihalelerinde işin erken tasfiye edilmesi suretiyle kaynakların verimli kullanılması ilkesinin muhtemel ihlallerini engelleyecek şekilde etkin kullanımını sağlamaktır. Bu bağlamda, yapım işi ihalelerinde bazı isteklilerin birim fiyat üzerinden teklif alınan iş kalemlerinden özellikle işin niteliği itibarıyla miktarı işin devamı sırasında büyük değişkenlik gösterebilecek olan kazı yapılması gibi alt yapıya ilişkin iş kalemlerinin birim fiyatını yaklaşık maliyete oranla çok yüksek, diğer iş kalemlerinin birim fiyatını ise çok düşük belirledikleri, bunun sonucunda ihalenin bu şekilde teklif veren isteklinin üzerinde kalması halinde, işin gerçekleştirilmesi aşamasında yüksek birim fiyat teklif edilen iş kalemlerindeki miktar artışı nedeniyle sözleşme bedelinin büyük kısmının bu iş kalemlerine karşılık olarak ödendiği, bu durumun sözleşme konusu iş kapsamındaki bazı imalatlar gerçekleştirilmeden işin tasfiye edilmesi sonucunu doğurduğu ve bu suretle kamu hizmetlerinin gecikmesine ve kaynakların verimli kullanılamamasına neden olduğu görüldüğünden, söz konusu Tebliğ düzenlemesi ile yaklaşık maliyet içerisindeki idarece belirlenen her bir iş kaleminin yaklaşık maliyetteki oranı ile isteklinin teklifindeki aynı iş kalemlerinin her birinin isteklinin teklif fiyatına oranının karşılaştırılmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.

Aksine bir kabulün, yani isteklinin teklif fiyatı ile yaklaşık maliyetin tutar bazında karşılaştırılması sonucuna götürecek bir değerlendirmenin, isteklilerin teklif fiyatlarını kendi şartlarına göre değil yaklaşık maliyete göre oluşturması sonucunu doğuracağı ve bu durumun gerek rekabet ilkesine gerekse kaynakların verimli kullanılması ilkesine aykırılık teşkil edeceği” tespiti yapılarak ihale dokümanında belirtilen iş kalemleri için “isteklilerce teklif edilen fiyatların, aynı iş kalemlerinin yaklaşık maliyetteki bedellerinin %70 - %130 aralığında (%70 ve %130 dâhil) kalması” durumunda isteklilere puan verileceğinin öngörülmesinin, puan almak isteyen isteklilerce teklif fiyatı belirlenirken olası yaklaşık maliyetin esas alınması gerektiği sonucunu doğurduğu, dolayısıyla serbest piyasa koşullarında teklif fiyatı oluşturulmasının fiilen kısıtlandığı, bu itibarla söz konusu düzenlemeyle sağlıklı fiyat rekabetinin gerçekleşmesinin mümkün olmadığı belirtilmiştir.

Ayrıca, söz konusu Kurul kararlarında Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 62’nci maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan “Fiyat dışı unsurlara, bu unsurların parasal değerlerine veya nispi ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik düzenlemeyi yapan birim veya görevliler tarafından gerekçeli bir açıklama belgesi hazırlanır ve bu belge ihale onay belgesinin ekinde yer alır.” hükmü gereğince idare tarafından hazırlanan gerekçeli açıklama belgesinde ifade edilen gerekçenin yukarıda yer alan düzenlemenin amacına uygun düşmeyecek şekilde, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinden daha çok aşırı düşük teklif verilmesini engellenmesine yönelik olduğunun anlaşıldığı ve bu itibarla da Şartname düzenlemelerinin 4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde belirtilen rekabet ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerini ihlal ettiği ve ihalelerin iptaline karar verildiği görülmüştür.

İtirazen şikâyet başvurusuna konu ihale dokümanında, geçerli teklif veren isteklilere ait kalite ve teknik değer nitelik puanlamasına konu edilen toplam 21 iş kalemi için isteklilerce teklif edilen fiyatların toplam tekliflerine oranının; aynı iş kalemlerinin yaklaşık maliyetteki bedellerinin toplam yaklaşık maliyete oranının %70 - %130 aralığında (%70 ve %130 dahil) kalması durumunda her bir iş kalemi için tabloda yer alan puanlar verileceği, isteklilerin tekliflerinin %70 - %130 aralığı dışında kalması halinde ise iş kalemleri için puan alamayacakları düzenlenmiştir.

Yukarıda yer verilen Kurul kararlarında, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 53’üncü maddesinde yer verilen düzenlemeden yaklaşık maliyet içerisindeki idarece belirlenen her bir iş kaleminin yaklaşık maliyetteki oranı ile isteklinin teklifindeki aynı iş kalemlerinin her birinin isteklinin teklif fiyatına oranının karşılaştırılmasının amaçlandığı ifade edilmiş olup, idarece düzenlenen şikâyete konu ihalede bu açıdan Kurul kararlarına uygun olacak şekilde bir düzenleme yapıldığı görülmektedir.

Dolayısıyla, başvuru sahibinin iddiasının yerinde olmadığı görülmüştür.

2. Başvuru sahibinin 2’nci iddiasına ilişkin olarak:

İdarece hazırlanan İdari Şartname’nin “Fiyat farkı” başlıklı 45.3’üncü maddesinde;

“45.3.1. Fiyat farkı hesaplanacaktır.

31 Ağustos 2013 Tarih ve 28751 Sayılı Resmi Gazetede Yürürlüğe Giren 2013/5217 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı Hükümlerine Göre Fiyat Farkı Ödenecek Olup Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar İhale Dokümanlarına Eklenmiştir.

Fiyat Farkı Hesabında Kullanılacak Katsayılar Aşağıdaki Şekilde Tespit Edilmiştir:

a=0,20; b1=0,02; b2=0,02; b3=042; b4=0,01; b5=0,01; c=0,32” düzenlemesi yer almaktadır.

4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın “Fiyat farkı hesabı” başlıklı 5’inci maddesinde b3 katsayısı, katı veya sıvı yakıtların ağırlık oranını temsil eden sabit katsayı olarak belirlenmiş ve yedinci fıkrasında işin nitelik ve kapsamına göre imalatta kullanılacak malzemelerin niteliği ile iş programına göre malzemenin kullanılacağı safha dikkate alınarak, fiyat farkı hesabına esas b1, b2, b3, b4 ve b5 değerleri için imalatın farklı aşamalarında uygulanmak üzere farklı endeksler belirlenebileceği gibi, bu değerlerin her biri için yukarıda sayılanlar arasından aynı anda birden fazla endeksin de belirlenebileceği, ağırlık oranını gösteren sabit katsayılarından biri, birkaçı veya tamamı kullanılarak, yapım işinin farklı bölümleri/aşamaları için toplamları bire (1.00) eşit olacak şekilde farklı fiyat farkı katsayıları belirlenebileceği hüküm altına alınmıştır.

İdari Şartname’nin 45.3.1’inci maddesinde yapılan düzenlemede b3 katsayısı için “b3=042” yazılmış olmasına rağmen, gerek idarece şikâyet başvurusuna verilen cevaptan ve gerekse 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın 5’inci maddesinin yedinci fıkrasında yer alan hükümden, b3 olarak belirlenen katsayının sehven 042 olarak yazıldığı, olması gerekenin 0,42 olduğu ve yapılan bu hatanın ihalenin iptaline gerekçe teşkil etmeyeceği sonucuna ulaşılmış ve bu hususa yönelik şikâyetin yerinde olmadığı anlaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.

Mahmut GÜRSES

Başkan

Kazım ÖZKAN

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Ahmet ÖZBAKIR

Kurul Üyesi

Mehmet Zeki ADLI

Kurul Üyesi

Mehmet AKSOY

Kurul Üyesi