KİK Kararı: 2013/UY.II-4822

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2013/080
Gündem No : 59
Karar Tarihi : 18.12.2013
Karar No : 2013/UY.II-4822
BAŞVURU SAHİBİ:
Cevdet Albayrak, ACIBADEM CAD. İBRAHİMAĞA KONUTLARI B2/A BLOK D:5 İSTANBUL

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Karayolları Genel Müdürlüğü 2. Bölge Müdürlüğü, Kazım Dirik Mahallesi Üniversite Caddesi 361. Sokak No:41 35100 İZMİR

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2013/161034 İhale Kayıt Numaralı "Karayolları 2 Bölge Müdürlüğü Sorumluluğundaki Yollarda Bulunan Sinyalizasyon Sistemlerinin Bakım Ve Onarımlarının Yapılması İşi" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Karayolları Genel Müdürlüğü 2. Bölge Müdürlüğütarafından 29.11.2013tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Karayolları 2 Bölge Müdürlüğü Sorumluluğundaki Yollarda Bulunan Sinyalizasyon Sistemlerinin Bakım ve Onarımlarının Yapılması İşi” ihalesine ilişkin olarak Cevdet Albayrak’ın 18.11.2013tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 25.11.2013tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 06.12.2013tarih ve 37980sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 06.12.2013tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2013/4411sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, başvuru konusu ihalenin Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği çerçevesinde bir yapım işi olarak ihale edildiği, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde yer alan hizmet ve yapım işleri tanımı dikkate alındığında, şikâyete konu ihalenin bir yapım işi ihalesinden ziyade bir hizmet alımı işi ihalesi olduğu; yapım işi ihalesi kapsamında yer verilmesi gereken uygulama projesi ya da kesin projenin de bulunduğu bir Teknik Şartname’nin olmadığı, dolayısıyla yeni bir eser meydana getirilmeyeceğinin anlaşıldığı; işin konusunun, yapım müteahhidinin uzmanlık alanına girmediği; aynı Genel Müdürlük’e bağlı farklı bölge müdürlüklerinde şikâyete konu işin hizmet alımı olarak ihale edildiği; ihale dokümanı incelendiğinde, işin bakım-onarım işi olduğu ve hizmetin yerine getirilebilmesi için gerekli personel sayıları ve nitelikleri, kurulacak ekiple hizmetin yerine getirileceği gibi hizmet alımı ihalelerine mahsus koşulların belirlendiğinin görüldüğü; dolayısıyla işin hizmet alımı ihalesi olarak gerçekleştirilmesi gerektiği; bu doğrultuda ihalede rekabetin sağlanmadığı, eşit muamele, ihtiyaçların uygun ve zamanında karşılanması ile kaynakların verimli kullanılmasının da engellendiğiiddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

Anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle gerçekleştirilen başvuruya konu ihaleye ilişkin ihale ilanı 11.11.2013 tarihinde yayımlanmıştır. İhale ilanında, işin yapım işi ihalesi olduğu belirtilmiş ve Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Tebliğinin (E) Elektronik ve İletişim İşleri I. Grubunda yer alan Trafik İzleme ve Yönetim Sistemi Kurulması İşlerinin benzer iş olarak kabul edileceği hususu ile benzer işe denk sayılacak mühendislik dalları Elektrik Mühendisliği / Elektronik Mühendisliği / Elektrik ve Elektronik Mühendisliği olarak belirlenmiştir.

Alıma ilişkin İdari Şartname’nin “Mesleki ve teknik yeterliğe ilişkin belgeler ve bu belgelerin taşıması gereken kriterler” başlıklı 7.5’inci maddesinde de ihale ilanı ile paralel düzenleme yapılmıştır.

Başvuru konusu ihaleye ilişkin düzenlenen ihale dokümanı incelendiğinde, işe ilişkin “Özel Teknik Şartname”, “Sinyalizasyon Sistemlerine Ait Bakım ve Onarım İşletim Esasları” ile “Birim Fiyat Tarifleri” verilmiştir.

Özel Teknik Şartname’nin 3’üncü maddesinde bakım ve onarım hizmetlerinin tanımı “Bu şartname kapsamında Yüklenici tarafından verilecek hizmet; işe başlar başlamaz hazırlanıp İdare’ye onaylatılacak iş programına uygun olarak, Madde 2’de belirtilen sinyalizasyon sistemlerinin şartname eki çizelgelere ve tutanaklara göre;

1. Çeşitli ayarların (akım/gerilim veya mekanik ayarları gibi) kontrolü ve düzeltilmesi;
2. Sinyalizasyon sistemini oluşturan donanımların temizlenmesi,
3. Malzemelerin bakım-onarım-montaj-demontaj işlerinin yapılması,
4. Arızalı olarak tespit edilen cihaz veya kartların, İdare tarafından yükleniciye bedelsiz olarak tahsis edilen yerde ya da yüklenicinin kendi laboratuvarında yüklenici personeli tarafından onarılmasıdır.

Sinyalize kavşaklara yapılan her türlü müdahale, şartname ekindeki Arıza Müdahale Tutanağına işlenecektir. Sahadaki servis ve bakım hizmeti, patlayan ampul veya Ledler ile arızalı kartın ya da cihazın değiştirilmesi veya detaylı söküm gerektirmeden yapılabilecek onarımların yapılması şeklinde gerçekleştirilecektir.

Kablolar ve kablo bağlantılarının kontrol ve onarımı da bu şartname kapsamındadır.” şeklinde yapılmıştır.

Sinyalizasyon Sistemlerine Ait Bakım ve Onarım İşletim Esaslarında standart sinyal verici direğin bakımı “Standart direğin üzerinde çevresel etmenlerden dolayı meydana gelen kir, yağ, pas gibi lekelerin deterjan, su, temizlik bezi kullanılarak temizlenmesi, elektrostatik toz boyalı direklerin akrilik modifiye poliüretan esaslı su bazlı boya (mat yeşil renkte) ile, galvaniz kaplı direklerin galvanizi kaybolan yerlerinin %99 çinko içeren özel rötuş boyaları ile boyanması, direk üzerindeki kapakların altında bulunan klemenslerin, topraklamanın, kablo ve bağlantılarının kontrol edilmesi ile yukarıda açıklananlar dışında kalan tüm bakım – onarım - montaj işleri yapılacaktır.”;

Başüstü sinyal verici direğin bakımı;“ Baş üstü direğin üzerinde çevresel etmenlerden dolayı meydana gelen kir, yağ, pas gibi lekelerin deterjan, su, temizlik bezi kullanılarak temizlenmesi, elektrostatik toz boyalı direklerin akrilik modifiye poliüretan esaslı su bazlı boya (mat yeşil renkte) ile, galvaniz kaplı direklerin galvanizi kaybolan yerlerinin %99 çinko içeren özel rötuş boyaları ile boyanması, direk üzerindeki kapakların altında bulunan klemenslerin, topraklamanın, kablo ve bağlantılarının kontrol edilmesi ile yukarıda açıklananlar dışında kalan tüm bakım – onarım - montaj işleri yapılacaktır.”;

200 mm. çaplı sinyal verici veya sinyal verici grubunun bakımı (polikarbonat);“ 200 mm .çaplı sinyal verici veya sinyal verici grubuna ait gövde, kapak ve siperlik üzerinde çevresel etmenlerden dolayı meydana gelen kir, yağ, toz gibi lekelerin deterjan, su, temizlik bezi kullanılarak temizlenmesi, sinyal verici veya sinyal verici grubu içindeki ampul veya Ledlerin, reflektörlerin, soketlerin, kablo ve bağlantılarının kontrol edilmesi, sinyal verici veya sinyal verici grubunun direk üzerine monte edilmesini sağlayan bağlantı ayakları ile her bir sinyal vericinin cam ve contasının kontrol edilmesi, sinyal verici veya sinyal verici grubundaki kırmızı, sarı, yeşil renklerin, hitap ettiği yöndeki sürücü ve/veya yayalar tarafından net bir şekilde görünmesinin sağlanması ile yukarıda açıklananlar dışında kalan tüm bakım – onarım - montaj işleri yapılacaktır.”;

300 mm. çaplı sinyal verici veya sinyal verici grubunun bakımı (polikarbonat); “ 300 mm .çaplı sinyal verici veya sinyal verici grubuna ait gövde, kapak ve siperlik üzerinde çevresel etmenlerden dolayı meydana gelen kir, yağ, toz gibi lekelerin deterjan, su, temizlik bezi kullanılarak temizlenmesi, sinyal verici veya sinyal verici grubu içindeki ampul veya Ledlerin, reflektörlerin, soketlerin, kablo ve bağlantılarının kontrol edilmesi, sinyal verici veya sinyal verici grubunun direk üzerine monte edilmesini sağlayan bağlantı ayakları ile her bir sinyal vericinin cam ve contasının kontrol edilmesi, sinyal verici veya sinyal verici grubundaki kırmızı, sarı, yeşil renklerin, hitap ettiği yöndeki sürücü ve/veya yayalar tarafından net bir şekilde görünmesinin sağlanması ile yukarıda açıklananlar dışında kalan tüm bakım – onarım - montaj işleri yapılacaktır.”;

Kavşak kontrol cihazının bakımı; “ Kavşak kontrol cihazı üzerinde çevresel etmenlerden dolayı meydana gelen kir, yağ, pas gibi lekelerin deterjan, su, temizlik bezi kullanılarak temizlenmesi, cihaz içindeki klemens ve kablo bağlantılarının, topraklamanın, sigortaların, elektronik kartların vb. tüm bileşenlerin çalışır vaziyette olmasının sağlanması ile yukarıda açıklananlar dışında kalan tüm bakım – onarım - montaj işleri yapılacaktır.”;

Teknik ekibin taşınması; “ Sinyalizasyon sistemlerine ait bakım – onarım – montaj - demontaj işlerini yapacak olan teknik ekip personellerinin arızalı ve/veya periyodik bakımı yapılacak sinyalize kavşağa taşınması, iş süresince kavşakta beklenilmesi ve işin bitiminden sonra idare tarafından yükleniciye tahsis edilen yere geri getirilmesi sağlanacaktır.”;

Kaplama üstü konstrüksiyon malzemelerinin taşınması; “ Sinyalizasyon sistemlerine ait bakım – onarım – montaj - demontaj işlerinde kullanılacak kaplama üstü konstrüksiyon malzemeler, baş üstü direkler ile bu malzemeleri bakım-onarım- montaj - demontaj yapacak teknik personelin, arızalı ve/veya periyodik bakımı yapılacak sinyalize kavşağa taşınması, iş süresince kavşakta beklenilmesi ve işin bitiminden sonra idare tarafından yükleniciye tahsis edilen yere geri getirilmesi sağlanacaktır.” şeklinde iş tanımlarına yer verildiği görülmektedir.

Birim fiyat tariflerinde de, ihale konusu işin Karayolları 2. Bölge Müdürlüğü sorumluluğundaki yollarda bulunan bütün sinyalize kavşakların bakımı ve onarımı işlerine ait “Özel Teknik Şartname” ve eki “Sinyalizasyon Sistemlerine Ait Bakım ve Onarım İşletim Esasları”nda tarif edilen işlerin yapılması olduğu, Bölge Müdürlüğü sorumluluğundaki yollarda bulunan bütün sinyalize kavşakların bakımı ve onarımı işlerine ait Özel Teknik Şartname ve eki Sinyalizasyon Sistemlerine Ait Bakım ve Onarım İşletim Esasları’nda tarif edilen işlerin yapılması için, bakım onarım ve arıza giderimi yapılan sistemlerde kullanılamaz haldeki kavşak kontrol cihazının yerine yenisinin alınmasının dışında kalan diğer bütün işlerin yapılması için lüzumlu her türlü işçilik, malzeme, makine alet ve edevat masrafları, söz konusu işlerin yapılması için trafik emniyet tedbirlerinin alınması ve işaretleme yapılması, arızalı kart tamiri yapılması, kart arızasının giderilmesi mümkün olmayan durumlarda yenisinin alınması ve montajının yapılması ile müteahhit kârı ve genel masrafların dahil olduğu anlaşılmaktadır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun“Tanımlar”başlıklı 4’üncü maddesinde “Yapım: “Bina, karayolu, demiryolu, otoyol, havalimanı, rıhtım, liman, tersane, köprü, tünel, metro, viyadük, spor tesisi, alt yapı, boru iletim hattı, haberleşme ve enerji nakil hattı, baraj, enerji santrali, rafineri tesisi, sulama tesisi, toprak ıslahı, taşkın koruma ve dekapaj gibi her türlü inşaat işler ve bu işlerle ilgili tesisat, imalat, ihzarat, nakliye, tamamlama, büyük onarım, restorasyon, çevre düzenlemesi, sondaj, yıkma, güçlendirme ve montaj işleri ile benzeri yapım işleri,”

Hizmet: “Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetler,” şeklinde tanımlanmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin“Bakım onarım işleri” başlıklı 63.1’inci maddesinde “4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde, büyük onarım yapım tanımı içinde, bakım ve onarım ise hizmet tanımı içinde sayılmıştır. Bu çerçevede, bütçe tertiplerine bakılmaksızın makine ve ekipmanın bakım ve onarımının hizmet alımı olarak ihale edilmesi gerekmektedir. Küçük onarımlar da dâhil olmak üzere yapıma ilişkin onarımların ise hizmet alımı olarak ihale edilmesi mümkün değildir.” açıklaması yer almaktadır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde “Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri birarada ihale edilemez.” hükmü yer almaktadır. Mal ve hizmet alımı ile yapım işlerinin ikisi veya üçünün birlikte ihale edilmesi durumundahangi uygulama yönetmeliği (Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ve Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği) esas alınarak ihalenin gerçekleştirileceğine ilişkin kamu ihale mevzuatında açık bir düzenleme yer almamaktadır.

Kamu İhale Kurulu’nun 27.10.2008 tarihli ve 2008/UM.I-4419 sayılı uyuşmazlık kararında “ İhalenin konusunun, aralarında doğal bağlantı olan mal alımı, hizmet alımı veya yapım işlerinin en az ikisinden oluştuğu durumlarda, ihalede esas alınacak alım yönteminin belirlenmesinde ilk yaklaşım ihale konusu işin yaklaşık maliyeti içerisinde bedel yönünden büyük paya sahip olup işin esasını teşkil eden kısmı hangi yönteme göre ihale edilecekse aralarında doğal bağlantı olan işin diğer kısımlarının bir arada bu yöntemle ihale edilmesidir.” açıklaması yer almaktadır.

Diğer bir yaklaşım ise, ihale edilecek alım konularının proje bütünlüğü içerisindeki önemi ve temini öngörülen işin (mal, yapım, hizmet) esasen ne olduğunun tespit edilerek, ihale alım yönteminin belirlenmesidir.

Başvuruya konu ihaleye ilişkin hazırlanan Özel Teknik Şartname’nin “Bakım ve onarım hizmetlerinin tanımı” başlıklı 3’üncü maddesindenihalenin kapsamını sinyalizasyon sistemlerinin rutin bakım ve onarımlarının oluşturduğu anlaşılmaktadır.

Yaklaşık maliyet incelendiğinde ise, hizmet alımı kapsamında yer alan işlerin parasal tutarının, yapım işi kapsamında değerlendirilebilecek işlerden çok daha yüksek olduğu, yapım işi kapsamında yapılması öngörülen işler için gerek teknik şartnamelerde, gerekse birim fiyat tariflerinde bir düzenleme yapılmadığı, dolayısıyla yapım işlerinin ihalede, hizmet alımı kapsamında değerlendirilecek işlerden nitelik itibarıyla daha önemli olduğunun söylenmesinin mümkün olmadığı, bu haliyle işin bir hizmet alımı ihalesi olduğu ve bu işlerin nitelik itibarıyla da ihalenin önemli bir bölümünü oluşturduğu görülmektedir.

Bununla birlikte, Yapım İşlerinde Benzer İş Grupları Tebliği’nin 2.13’üncü maddesinde,(C), (D) ve (E) grubu işlerde; idare tarafından montaj dahil mal veya hizmet alımı olarak ihaleye çıkılması ve yeterlik için iş deneyimi istenmesi durumunda, anılan işlere ilişkin yapım iş deneyim belgeleri ile ihaleye katılmanın mümkün olduğu yönünde bir açıklamaya yer verilmiş olup, söz konusu açıklama uyarınca, başvuru konusu işin hizmet veya mal alımı ihalesi olarak ihale edilmesi halinde, hizmet veya mal alımı ihalelerinden edinilen iş deneyim belgelerinin yanı sıra, yapım işi iş deneyim belgeleri ile de ihaleye teklif verilmesinin mümkün olacağı ve dolayısıyla rekabetin artacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Nitekim, şikâyete konu ihalede, 3 adet ihale dokümanı satın alınmış, ihaleye 2 teklif verilmiş olup, bir istekli tarafından verilen teklif, iş deneyim belgesi bir hizmet alımı ihalesine ilişkin olduğu görüldüğünden, idarece geçersiz teklif olarak belirlenmiş ve ihalede tek geçerli teklifin kaldığı anlaşılmıştır. Dolayısıyla, her ne kadar idarece şikâyet başvurusuna verilen cevapta, dokümanın mevcut haliyle rekabeti daraltmadığı iddia edilse de, rekabetin oluşmadığı görülmektedir.

Yukarıda yer verilen tespitler sonucunda, başvuruya konu ihalenin bir yapım işi ihalesinden ziyade, bir hizmet alımı ihalesi niteliğinde olduğu, ihale dokümanında yer alan düzenlemelerin ihaleye katılımı daralttığı ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5’inci maddesine aykırılık oluştuğu görüldüğünden, ihalenin iptal edilmesinin yerinde olacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihalenin iptali gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onuncu fıkrasının (a) bendi gereğince ihalenin iptaline,

Oybirliği ile karar verildi.

Mahmut GÜRSES

Başkan

Kazım ÖZKAN

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi

Ahmet ÖZBAKIR

Kurul Üyesi

Mehmet Zeki ADLI

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Hamdi GÜLEÇ

Kurul Üyesi