KİK Kararı: 2013/UH.III-4872

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2013/082
Gündem No : 10
Karar Tarihi : 23.12.2013
Karar No : 2013/UH.III-4872
BAŞVURU SAHİBİ:
Mis Gıda Yemek Temizlik Taahhüt Tekstil Turizm San. Tic. Ltd. Şti., TOPTANCILAR SİTESİ 8. SOK. NO : 36/B KAYSERİ

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Niğde İli Kamu Hastaneleri Birliği Genel Sekreterliği, Aşağı Kayabaşı Mahallesi Hastaneler Cad. Çocuk Hastanesi 51100 NİĞDE

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2013/138052 İhale Kayıt Numaralı "Malzeme Dahil Yemek Pişirme, Dağıtma Ve Sonrası Hizmetleri" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Niğde İli Kamu Hastaneleri Birliği Genel Sekreterliğitarafından 07.11.2013tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Malzeme Dahil Yemek Pişirme, Dağıtma ve Sonrası Hizmetleri” ihalesine ilişkin olarak Mis Gıda Yemek Temizlik Taahhüt Tekstil Turizm San. Tic. Ltd. Şti.nin 25.11.2013tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 28.11.2013tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 09.12.2013tarih ve 38326sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 06.12.2013tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2013/4459sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılmasının mevzuata aykırı olduğu iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 37’nci maddesinde; belgeleri eksiksiz ve teklif mektubu ile geçici teminatı usulüne uygun olan isteklilerin tekliflerinin ayrıntılı değerlendirilmesinin yapılacağı, ihale konusu işi yapabilme kapasitelerini belirleyen yeterlik kriterlerine uymayan, teklifleri ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olmayan ve birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunan isteklilerin tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılacağı hüküm altına alınmıştır.

Bahsi geçen Kanun’un “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “İhale komisyonu verilen teklifleri 37’nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

...” hükmü yer almaktadır.

İdari Şartname’nin 2’nci maddesinde işin adı “Malzeme dahil yemek pişirme, dağıtma ve sonrası hizmetleri” olarak düzenlenmiştir.

Başvuruya konu ihaleye 10 (on) isteklinin katıldığı, idarece isteklilerin tekliflerinin anılan Kanun’un 37’nci maddesi uyarınca değerlendirildiği ve 2 (iki) isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı anlaşılmıştır.

Başvuruya konu ihalede, idare tarafından, aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin en düşük fiyatı teklif eden istekli üzerinde bırakıldığı belirlenmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.4’üncü maddesinde yer alan; personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kâr hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki tekliflerin aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyeceğine yönelik düzenleme dışında, Kamu İhale Kurumu tarafından, hizmet alımı ihalelerine yönelik olarak, aşırı düşük tekliflerin belirlenmesine ilişkin bağlayıcı kurallar getirilmemiştir.

Bu itibarla, anılan Kanun hükümleri uyarınca, hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklifleri belirleme hususundaki takdir yetkisi ihale komisyonlarındadır. Ancak, bu yetkinin, Kanun’un 38’inci maddesinde belirlenen çerçeveye ve kamu ihale mevzuatının temel ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekliliği kuşkusuzdur.

4734 sayılı Kanun’un 38’inci maddesine göre, söz konusu yetkinin kullanılmasında önem arz eden etkenlerin “yaklaşık maliyet” ve “diğer teklifler” olduğu açıktır.

Bununla birlikte, idarelerin aşırı düşük teklifleri belirleme konusunda kullanacakları yetkinin sınırlarını daha da belirginleştirmek için, yaklaşık maliyetin altında teklif sunan her isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak belirlenip belirlenmeyeceği, diğer tekliflerin altında teklif sunmanın hangi durumlarda yaklaşık maliyete göre düşük teklif sunmanın ötesinde önem ifade edeceği, yaklaşık maliyetin veya diğer tekliflerin altında teklif sunmuş hangi sayıda isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak belirleneceği hususlarında değerlendirme yapılması gerekmektedir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 7’nci ve 8’inci maddelerinde yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler belirtilmiş ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasında esas alınacak miktar ve fiyatların tespitine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Aynı Yönetmeliğin 9’uncu maddesinin 3’üncü fıkrasında; ihale konusu hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların, tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutarın, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirleneceği, bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârının ekleneceği, bulunan tutarın, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyetin hesaplanacağı hüküm altına alınmıştır.

İhale aşamasında idarelerce beklenen doğal sonuç; sunulan tekliflerin, ihale konusu hizmetin gerçekleştirilmesi için ihale konusu işin niteliği de göz önünde bulundurularak belirlenmiş olan kâr hariç asgari maliyete eşit veya bu tutarın üzerinde olmasıdır.

“Diğer tekliflere göre aşırı düşük teklifler” kavramı bakımından yapılacak değerlendirmede, ihaledeki teklif sayısı, tekliflerin birbirine ve kâr hariç yaklaşık maliyete göre yakınlık – uzaklık veya yükseklik – düşüklük dereceleri, tekliflerden bir kısmının veya tamamının belli bir fiyat mertebesinde toplanması, tekliflerin tamamının kârsız yaklaşık maliyetin üstünde veya altında olması gibi ihaleden ihaleye farklılık gösteren faktörler belirleyici olmaktadır.

Diğer taraftan Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 9’uncu maddesinin 3’üncü fıkrasında yer alan hükümden faydalanılarak yaklaşık maliyette kâr oranı belli olmayan işlerde aşırı düşük tekliflerin tespiti için objektif bir kâr oranına ulaşılabilir. Bu itibarla, anılan maddede yer alan en yüksek kâr oranının % 20 olduğu dikkate alındığında yaklaşık maliyetin 1/1,20’sinin üzerinde fiyat teklif eden isteklilerin sorgulanmaması gerekmektedir.

Yukarıda belirtilen hususlar paralelinde başvuruya konu ihale özelinde yapılan değerlendirme aşağıdadır.

Yaklaşık maliyetin idarelerce benzer hizmet alımlarında daha önceden kullanılan birim fiyatlar ile piyasa araştırması yoluyla elde edilen fiyatlar kullanılarak oluşturulduğu tespit edilmiş olup, söz konusu durumda yaklaşık maliyetin ne kadar kâr ihtiva ettiğinin tespiti mümkün olmamakla birlikte yukarıda yer alan açıklamalar çerçevesinde teklif fiyatı yaklaşık maliyetin 1/1,20’si olan 5.013.955,42 TL’ninüstünde olanisteklilerin tekliflerinin sorgulanmamasında mevzuata aykırılık bulunmadığı anlaşılmıştır. Diğer taraftan, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif fiyatının aktarılan mevzuat maddeleri çerçevesinde kârsız yaklaşık maliyet olarak değerlendirilen 5.013.955,42 TL’nin altında olduğu ve diğer isteklilerin teklif fiyatlarıyla kıyaslandığında anılan isteklinin teklif fiyatının oldukça düşük olduğu, dolayısıyla anılan isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

Sonuç olarak, idarece ihale üzerinde bırakılan istekliden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmeden ihalenin sonuçlandırılmasının mevzuata aykırı olduğu anlaşılmış olup başvuru sahibinin iddiası yerinde bulunmuştur.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, idarece teklifi aşırı düşük olduğu tespit edilen Eris Gıda Güven Tem. Eği. Nakl. İnş. Oto. Turz. San. Tic. Ltd. Şti. firmasından, bir haftalık örnek menü ve önemli bileşenler belirlenerek aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kârarın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile kârar verildi.

Mahmut GÜRSES

Başkan

Kazım ÖZKAN

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Ahmet ÖZBAKIR

Kurul Üyesi

Mehmet Zeki ADLI

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Hamdi GÜLEÇ

Kurul Üyesi

Mehmet AKSOY

Kurul Üyesi

KARŞI OY

Başvuru sahibinin itirazen şikayet başvuru dilekçesinde özetle, “ aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılmasının mevzuata aykırı olduğu” şeklinde belirtilen iddiası kapsamında Kurul çoğunluğunca verilen karar ile, idarece teklifi aşırı düşük olduğu tespit edilen Eris Gıda Güven Tem. Eği. Nakl. İnş. Oto. Turz. San. Tic. Ltd. Şti. firmasından, bir haftalık örnek menü ve önemli bileşenler belirlenerek aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi hususlarında “** Düzeltici işlem belirlenmesine”** karar verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddiasının İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesi yönünden Kurul kararına dayanak teşkil eden esas inceleme raporu ve eki belgeler üzerinde yapılan inceleme sonucunda;

Niğde İli Kamu Hastaneleri Birliği Genel Sekreterliği tarafından gerçekleştirilen “ Malzeme Dahil Yemek Pişirme, Dağıtma Ve Sonrası Hizmetleri Alımı ” ihalesine ilişkin yaklaşık maliyetin kurumlarca sözleşmelerde kullanılan birim fiyatlar ve piyasa araştırması esas alınarak toplam 6.016.746,50 TL olarak hesaplandığı,

Bahse konu ihalede (15) adet ihale dokümanı satın alındığı, 07.11.2013tarihinde gerçekleştirilen ihaleye 10 istekli tarafından teklif verildiği,

İdarece tekliflerin denetimine ilişkin yapılan inceleme uyarınca, iki isteklinin tekliflerinin “ iş deneyim belgelerinin uygun olmadığı ” gerekçesiyle ve iki isteklinin tekliflerinin de “ yaklaşık maliyetin üzerinde teklif oldukları ” gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılması sonrasında kalan 6 teklifin de geçerli teklif olarak kabul edildiği, bu tekliflere ilişkin teklif bedellerinin,

İsteklinin Adı

Teklif Bedeli (TL)

Eris Gıda Güven Tem. Eği. Nakl. İnş. Oto. Turz. San. Tic. Ltd. Şti.

4.583.062,00

Mis Gıda Yemek Temizlik Taah. Teks. Turizm Tic. Ltd. Şti.

5.015.600,00

Çelikkan Yemek Pazarlama San. ve Tic. Ltd. Şti.

5.043.295,00

Buğra Han Müteahhitlik İnş. Yemek. Tem. Tur. Gı. Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti. - Ada-Nur Yemekçilik Gıda Tarım Temizlik Turizm Tekstil İnşaat Otomotiv Nakliye Dayanıklı Tüketim Malzemeleri Petrol ve Petrol Ürünleri El. Rek. Kır. Tıb. Mal. San. ve Tic. Ltd. Şti. Ortak Girişimi

5.357.064,00

Dilkent Gıda İnş. Ve Taah. San. Ltd. Şti

5.551.720,00

Özata Gıda Soğuk Hava Tes. Sosyal Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti.

6.018.643,50

Şeklinde verildiği, idarece “ tekliflerin birbirine yakın olduğu, söz konusu işte kullanılan malzemenin fiyatlarının mevsimsel değişiklik arz ettiği ” gerekçesine dayanılarak geçerli teklifler nezdinde 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca aşırı düşük sorgulama işlemleri yapılmadan ihalenin en düşük fiyat esasına göre sonuçlandırıldığı,

Anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanunun “ Aşırı düşük teklifler ” başlıklı 38 inci maddesinde; “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir. ” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “ teklif fiyata dahil masraflar ” ve “ aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini ” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “ teklif fiyata dahil olan giderler ” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak, şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılmasından sorumlu olan idarenin, aşırı düşük teklif açıklaması istemeden ihalenin sonuçlandırılması yönünde tesis etmiş olduğu işlemlerde mevzuata aykırılık bulunmadığı düşünülmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, yaklaşık maliyetin büyük çoğunlukla yemek giderinden oluştuğu ihalede verilen tüm teklif bedellerinin biri hariç diğerleri yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece, yemek kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin karara bağlanması yönünde gerçekleştirilen idari işlemlerin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmiştir.

Açıklanan nedenlerle; başvuruya konu ihalede, yemek alımı kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılmasına yönelik idarece gerçekleştirilen idari işlemlerin yerinde olduğuna ilişkin “ İtirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmesi gerektiği yönündekidüşüncem ile, bu hususa ilişkin Kurul çoğunluğunca verilen “ Düzeltici işlem belirlenmesine” niteliğindeki karara katılmıyorum.

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi