KİK Kararı: 2013/UH.III-4798

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2013/080
Gündem No : 39
Karar Tarihi : 18.12.2013
Karar No : 2013/UH.III-4798
BAŞVURU SAHİBİ:
Kadak Özel Güvenlik Hizm. Ltd. Şti., MENEKŞE-1 SOK. NO : 3/8-9 KIZILAY ANKARA

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Afet Ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı, Kızılırmak Mah. Ufuk Üniversitesi Cad. No:12 ANKARA

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2013/139439 İhale Kayıt Numaralı "2014 Yılı Özel Güvenlik Görevlisi" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı tarafından 01.11.2013tarihinde açık ihale usulüile yapılan “2014 Yılı Özel Güvenlik Görevlisi Hizmeti Alımı” ihalesine ilişkin olarak Kadak Özel Güvenlik Hiz. Tic. Ltd. Şti.nin 11.11.2013tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 19.11.2013tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 02.12.2013tarih ve 37405sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 02.12.2013tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2013/4332sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, yol ve yemek bedeli dâhil teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetinin 1.201.103,33 TL olduğu dikkate alındığında, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif bedelinin giyim ile özel güvenlik mali sorumluluk sigortası giderlerini karşılamadığı, bu itibarla söz konusu istekliden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi gerektiği, açıklama istenilmesi halinde söz konusu bileşenleri açıklayamayacağının görüleceği iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

İdari Şartname’nin 2’nci maddesinde adı “2014 Yılı Özel Güvenlik Görevlisi” olarak belirtilmiş olan başvuruya konu ihalenin aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan sonuçlandırıldığı tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında “Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur.” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “…78.2. Malzemeli veya malzemesiz temizlik, malzemesiz yemek, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı olup, bu tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı olan/olmayan hizmetler arasında sayılmayan işlerin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı yukarıda yer verilen tanıma göre idarelerce değerlendirilecektir…” açıklamaları,

Aynı Tebliğ’in “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde “ 79.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, tekliflerin değerlendirilmesinde;

İhale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı ve noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, kıdem tazminatı, işyeri hekimliği ücreti, oryantasyon (ihale konusu işe uyum) eğitimi gideri, yaka kartı ve bu mahiyetteki genel giderleri karşılamak üzere birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir işçilik kalemindeki (yol, yemek ve giyecek dahil brüt asgari ücret veya brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası üzerinden ücret hesaplanan işçilik kalemi ile ulusal bayram ve genel tatil günleri ve fazla çalışma saatlerine ilişkin işçilik kalemleri) birim fiyatlar ile işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemi/kalemleri kapsamında çalıştırılacak olan her bir personelin işçilik maliyeti üzerinden % 3 oranında sözleşme giderleri ve genel giderler hesaplanacaktır.

…

79.3. Asgari işçilik maliyeti;

i- İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil),

ii- İdari şartnamede öngörülen nakdi veya ayni yemek ve yol bedeli ile ayni giyim bedeli,

iii- İşveren sigorta primi tutarından oluşmaktadır.

79.4. İhale komisyonu tarafından, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri ile personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılacağı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile varsa malzeme ve diğer maliyet kalemleri, bunlar dışında kalan hizmet alımı ihalelerinde ise ihale dokümanında belirtilen teklif fiyata dahil giderler dikkate alınmak suretiyle tekliflerin değerlendirilmesi yapılarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre ihale komisyonunca belirlenen önemli teklif bileşenleri ile ilgili açıklama istenecektir. İdarelerce aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin belirtilmesi ve açıklama için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere makul bir süre verilmesi gerekmektedir.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kar hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki teklifler aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyecektir.

…

79.4.2.23. Özel güvenlik hizmet alımlarında ihale konusu işe ilişkin her türlü güvenlik sistem ve cihazları ile ekipman, alet, edevat, kelepçe, cop, dedektör, telsiz, el feneri, düdük gibi makine ve ekipman maliyetlerinin tamamı, sözleşme ve genel giderler içerisinde yer alan amortisman olarak kabul edilecek ve aşırı düşük teklif sorgulamasında önemli bir bileşen olarak değerlendirilmeyecektir.

Özel güvenlik hizmet alım ihalelerinde aşırı düşük teklif sorgulamasında giyim bedeli ise önemli bir bileşen olarak görülecek ve isteklilerce giyim bedelini tevsik eden belgeler sunulacaktır. Giyeceklerin daha önce alındığı ve bunun için bir gider öngörülmediği gibi açıklamalar kabul edilmeyecektir.

Özel güvenlik hizmet alım ihalelerinde mali sorumluluk sigortası gideri aşırı düşük teklif sorgulamasında önemli bir bileşen olarak kabul edilecek ve isteklilerce aşırı düşük teklif sorgulaması çerçevesinde sigorta acentelerinden alınarak sunulan poliçe, proforma fatura veya sözleşmelerin ekine sigorta acentelerince Özel Güvenlik Mali Sorumluluk Sigortası Tarife ve Talimatında yer alan teminat tutarları üzerinden teklif ettikleri sigorta prim tutarlarıyla özel güvenlik mali sorumluluk sigortası hizmetini geçekleştirebileceklerine ilişkin ilgili sigorta şirketinin genel müdürlüğünden veya bölge müdürlüğünden alınan teyit yazısının eklenmesi ve bu teyitlerin yetkili kişilerin imzasını taşıması gerekecektir. Ancak sigorta şirketlerinin genel müdürlük veya bölge müdürlüklerinden alınmış poliçe veya fiyat teklifleri için teyit alınmasına gerek bulunmamaktadır.

Özel güvenlik hizmetinin kampüs gibi belirli bir alan içerisinde yerine getirilmesi ve güvenlik için bir araca gerek duyulması halinde, bu aracın akaryakıt ve diğer maliyetleri önemli teklif bileşeni olarak kabul edilmeyecektir…” açıklamaları yer almaktadır.

Yukarıda aktarılan tespitler ve mevzuat çerçevesinde, başvuruya konu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olduğu, idare tarafından yaklaşık maliyet hazırlanırken mevzuata uygun şekilde, hesaplanan maliyetin %10’u oranında yüklenici kârı öngörüldüğü ve bu kâr tutarının yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterildiği, ayrıca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde kâr hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki tekliflerin aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyeceği anlaşılmaktadır.

Bu kapsamda, Kamu İhale Genel Tebliği’nde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarına yönelik olarak yer verilen kâr hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki tekliflerin aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyeceğine ilişkin açıklama dikkate alınarak, kâr hariç yaklaşık maliyetin altında teklif veren isteklilerden aşırı düşük teklif açıklaması istenilebileceği sonucuna varılmıştır.

İdari Şartname’nin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde ise “25.1. İsteklilerin teklif edecekleri fiyata sözleşmenin uygulanması sırasında, ilgili mevzuat gereğince yapılacak her türlü sigorta, ulaşım, vergi, resim ve harç giderlerini dahil etmeleri gerekmektedir.

_25.2._25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.

_25.3._Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1. İşin süresi ve personel sayısı dikkate alınarak ilgili mevzuatına göre hesaplanacak işçilik ücreti:

Çalıştırılacak bütün personele brüt asgari ücretin % 35 fazlası ücret ödenecektir.

25.3.2. Yemek, yol ve giyecek giderleri:

2014 yılı içerisindeki resmi ve dini bayram günleri ile yılbaşı günü güvenlik personeli çalıştırılacak olup; bu günlerin (01 Ocak-31 Aralık 2014) toplamı 14,5 gündür. Bir günde çalıştırılacak personel sayısı 45 kişi olacağından, 14,5 günde toplam 652,50 gün olmak üzere, personele 4857 sayılı İş Kanununun 47 maddesi uyarınca ücret ödeyecektir. Ayrıca 45 adet özel güvenlik personeline bir ayda 26 gün üzerinden günlük Brüt 6,00-TL yemek, 7,00-TL yol parası nakdi olarak ödenecektir. Çalıştırılacak 45 personele 5188 Sayılı özel Güvenlik Hizmetlerine dair Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmeliğin 22. maddesine göre verilecek olan ve Teknik Şartnamede belirtilen giyecek malzemeleri, yüklenici tarafından ayni olarak karşılanacak olup, giyim bedeli birim fiyat teklifine dahil edilecektir.

_…25.4._Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.

25.5. Kısa vadeli sigorta prim oranları belirtilecektir.

%1” düzenlemesine yer verilmiş, 04.10.2013 tarihli Zeyilname ile de 25.5’inci maddedeki kısa vadeli sigorta kolları prim oranı %2 olarak değiştirilmiştir.

Yaklaşık maliyet hesabına ilişkin belgeler incelendiğinde, yol, yemek ve %3 oranındaki sözleşme ve genel giderler dâhil işçilik giderinin Kamu İhale Kurumu işçilik hesaplama modülü üzerinden hesaplandığı ve 1.153.996,20 TL tutar öngörüldüğü, giyim gideri açısından, piyasa fiyat araştırması sonucunda ulaşılan fiyatlar ile başvuruya konu ihaleyi yapan Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının 2013 yılında yaptığı aynı nitelikteki ihalenin sözleşme fiyatları ortalaması alınarak 21.039,90 TL tutar öngörüldüğü, giyim gideri üzerinden %3 oranındaki sözleşme ve genel giderlerin hesaplanmadığı, özel güvenlik mali sorumluluk sigortası gideri bakımından da piyasa fiyat araştırması sonucunda ulaşılan fiyatlar ile başvuruya konu ihaleyi yapan idarenin 2013 yılında yaptığı aynı nitelikteki ihalenin sözleşme fiyatları ortalaması alınarak 1.075,91 TL tutar öngörüldüğü, söz konusu üç giderin toplamı olan 1.176.112,01 TL üzerine kâr ilave edilerek toplam yaklaşık maliyetin elde edildiği tespit edilmiştir.

Dolayısıyla başvuru sahibince, teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetinin 1.201.103,33 TL olduğu iddia edilmesine karşın, idarece yaklaşık maliyet hesabında işçilik gideri olarak 1.153.996,20 TL öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

İdarece hesaplanan işçilik giderine dayanak teşkil eden Kamu İhale Kurumu işçilik hesaplama modülü çıktısı incelendiğinde, İdari Şartname’nin Zeyilname ile değiştirilmiş halinde %2 olarak belirlenmiş olan kısa vadeli sigorta kolları prim oranının, aynı Şartname’nin Zeyilname ile değiştirilmeden önceki halinde yer aldığı şekliyle %1 olarak dikkate alındığı, daha açık bir anlatımla, idarece yaklaşık maliyet hesaplanırken henüz Zeyilname düzenlenmemiş olduğundan işçilik giderine ilişkin sigorta risk prim oranının %1 olarak hesaba katıldığı, sonrasında ise Zeyilname ile bu oran %2 olarak değiştirildiğinden isteklilerce teklif fiyatlarının bahse konu yeni oran üzerinden oluşturulması gerekliliğinin ortaya çıktığı görülmüştür.

Bununla birlikte, ihale dokümanında 652,50 gün ulusal bayram ve genel tatil günleri çalışması yapılacağı belirtildiği halde, yaklaşık maliyet hesabında işçilik gideri olarak yalnızca normal çalışma ücreti dikkate alınmış ve toplam 1.153.996,20 TL (12 x 45 x 2.137,03) işçilik gideri öngörülmüş, 652,50 gün ulusal bayram ve genel tatil günleri çalışmasına ilişkin işçilik giderleri ise öngörülmemiştir.

Bu nedenlerle, aşırı düşük tekliflerin sağlıklı şekilde tespit edilebilmesi için, işçilik gideri açısından, yaklaşık maliyetteki tutarın değil, güncel ihale dokümanında yer verilen sigorta risk prim oranı esas alınarak hesaplanacak tutarın dikkate alınması, ayrıca yaklaşık maliyet kapsamında yer verilen normal çalışma gideri haricinde, ulusal bayram ve genel tatil günleri çalışması giderlerinin de hesaba katılması gerektiği anlaşılmıştır. Bir diğer husus olarak, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde giyim bedeli üzerinden de %3 oranındaki giderlerin hesaplanması gerekli olduğundan, idarece yaklaşık maliyet hesaplanırken dikkate alınmayan bu gider de göz önünde bulundurulmalıdır.

Yukarıda yer verilen tespitler çerçevesinde, başvuruya konu ihalede aşırı düşük tekliflerin tespit edilmesinde esas alınması gereken yaklaşık maliyet bileşenlerinin; işçilik gideri açısından başvuru sahibinin iddia ettiği şekilde 1.201.103,33 TL, giyim gideri açısından ise idarenin öngördüğü tutara %3 oranındaki giderler eklenilmiş haliyle 21.671,10 TL (21.039,90 x 1,03)olduğu hesaplanmıştır.

Netice itibarıyla, yaklaşık maliyet bileşenlerinden işçilik giderinin, ilave herhangi bir araştırma gerçekleştirilmeksizin yalnızca ihale dokümanında yer verilen bilgiler çerçevesinde tam ve doğru şekilde hesaplanabilir nitelikte olması nedeniyle aşırı düşük tekliflerin tespit edilmesi aşamasında düzeltilmiş şekliyle dikkate alınabileceği anlaşılmış, bu kapsamda aşırı düşük tekliflerin tespitine esas olacak kâr hariç yaklaşık maliyetin 1.223.850,34 TL (1.201.103,33 + 21.671,10 + 1.075,91) olarak dikkate alınması ve teklif fiyatı bu tutarın altında olan ihale üzerinde bırakılan istekli Bronz Kor. Güv. Hiz. Ltd. Şti.nden teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgiliaşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihale üzerinde bırakılan istekli Bronz Kor. Güv. Hiz. Ltd. Şti.nden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi.

Mahmut GÜRSES

Başkan

Kazım ÖZKAN

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi

Ahmet ÖZBAKIR

Kurul Üyesi

Mehmet Zeki ADLI

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Hamdi GÜLEÇ

Kurul Üyesi