KİK Kararı: 2013/UH.II-2840 (10 Temmuz 2013)

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2013/047
Gündem No : 24
Karar Tarihi : 10.07.2013
Karar No : 2013/UH.II-2840
BAŞVURU SAHİBİ:
Çelikler Temz.İnş. Teks. Gıda Taah. San.Tic. Ltd. Şti., GIDA TOPTANCILAR SİTESİ G BLK. NO : 5/B DİYARBAKIR

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Sağlık Bakanlığı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu Haydarpaşa Numune Eğitim Ve Araştırma Hastanesi, Tıbbıye Caddesı No:40 34668 İSTANBUL

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2013/11866 İhale Kayıt Numaralı "2013 Yılı Malzemeli Yemek Pişirme, Kahvaltı Hazırlama, Dağıtım Ve Sonrası" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Sağlık Bakanlığı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu Haydarpaşa Numune Eğitim ve Araştırma Hastanesitarafından 19.03.2013 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “2013 Yılı Malzemeli Yemek Pişirme, Kahvaltı Hazırlama, Dağıtım ve Sonrası” ihalesine ilişkin olarak Çelikler Temz. İnş. Teks. Gıda Taah. San. Tic. Ltd. Şti.nin 27.05.2013 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 28.05.2013 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 12.06.2013 tarih ve 19995 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 12.06.2013 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2013/2177 sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, idarece, ihale üzerinde bırakılan istekliye aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılmasının kamu ihale mevzuatına uygun olmadığı iddiasına yer verilmiştir.

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

İnceleme konusu ihalenin, Sağlık Bakanlığı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu Haydarpaşa Numune Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği tarafından 19.03.2013 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “2013 Yılı Malzemeli Yemek Pişirme, Kahvaltı Hazırlama, Dağıtım ve Sonrası” işi olduğu anlaşılmıştır.

Şikâyet başvurusu üzerine idarece alınan karar ile, ihale komisyonunun ihaleye teklif sunan isteklilerden diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre, aşırı düşük teklif olanları tespit ettiği (Turkuaz Yemekhane Temizlik Güvenlik Hizmetleri ve Gıda Sanayi Ticaret Ltd. Şti. ile Uslu Yemekçilik Temizlik Nakliyat İnşaat ve Otomasyon Hizmetleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi) ve bu isteklilere, mevzuata uygun olarak aşırı düşük teklif sorgulaması yapıldığı ifade edilerek şikâyet başvurusu reddedilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı Düşük Teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

(Ek fıkra: 20/11/2008-5812/12 md.) İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında “Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıda aktarılan Kanun hükmüne göre ihale komisyonunun verilen teklifleri 37’nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit edeceği ve bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak isteyeceği anlaşılmaktadır. Aşırı düşük tekliflerin belirlenmesi ve sorgulanmasına yönelik bu genel hüküm dışında ikincil mevzuatta personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde ve yapım işi ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin belirlenmesine yönelik özel düzenlemeler yapılmıştır. Kamu ihale mevzuatında personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin ne şekilde belirleneceğine dair ise açık bir düzenleme bulunmamakta, ancak Kamu İhale Kurulu’nun istikrar kazanmış kararları doğrultusunda personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde de, idare tarafından hazırlanan yaklaşık maliyetin kârsız tutarının altında kalan teklif sahiplerinden açıklama istenilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

İhale konusu işte yaklaşık maliyetin, idarece, daha önce yapılan benzer nitelikteki ihalelere ilişkin fiyatların, piyasadan alınan fiyat tekliflerinin ve başka bir idare tarafından benzer nitelikteki bir ihalede kullanılan fiyatların ortalaması alınmak suretiyle 2.747.227,50 TL olarak belirlendiği, yaklaşık maliyet hesap cetvelinde kâr oranının belirtilmediği görülmüştür.

Daha önce yapılmış olan benzer nitelikteki ihalelere ilişkin fiyatlara ve piyasadan alınan fiyat tekliflerine kâr dâhil olması gerektiği göz önüne alındığında, idarece tespit edilen yaklaşık maliyet tutarının, kâr dâhil maliyet olduğu kabul edilmelidir. İdarece, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesine göre, yüklenici kâr oranının azami % 20 olarak belirlenebileceği dikkate alındığında, yaklaşık maliyet hesap cetvelinde, kâr oranına ilişkin ayrıca bir belirlemenin yapılmadığı hizmet alımı ihalelerine yönelik yapılacak değerlendirmelerde, yaklaşık maliyetin % 20 oranında kâr içerdiği kabulünden hareket edilmesi gerekmektedir.

Bu çerçevede, kamu ihale mevzuatı anlamında personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı niteliği taşımayan başvuruya konu ihalede, yaklaşık maliyet tutarından idarelere tanınan azami % 20 kâr oranı düşüldüğünde 2.289.356,25 TL’ye ulaşılmış olup, idarece ihale üzerinde bırakılan istekli olarak belirlenen Avira Gıda İnşaat Araç Kiralama Taahhüt A.Ş. tarafından teklif edilen 2.536.327,35 TL’nin, %20 oranındaki kâr tutarının indirgenmiş yaklaşık maliyet tutarının üzerinde olduğu görüldüğünden, Kurulun istikrar kazanmış kararları çerçevesinde kârsız yaklaşık maliyet tutarının üzerinde teklif veren anılan istekliye, 4734 sayılı Kanun’un 38’inci maddesi çerçevesinde teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenler belirtilmek suretiyle aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmamasında mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in 18’inci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır.

Yukarıda hesaplanan kârsız yaklaşık maliyet tutarının üzerinde bir teklif bedeli ile ihaleye teklif sunan istekli Uslu Yemekçilik Temizlik Nakliyat İnşaat ve Otomasyon Hizmetleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi’ne aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaması gerekirken, isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak değerlendirilmesi ve aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunmayarak değerlendirme dışı bırakılmasında mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, teklifi aşırı düşük teklif olarak değerlendirilen Uslu Yemekçilik Temizlik Nakliyat İnşaat ve Otomasyon Hizmetleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi’nin teklifinin değerlendirmeye alınması ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan****V.

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Ahmet ÖZBAKIR

Kurul Üyesi

Mehmet Zeki ADLI

Kurul Üyesi

Hamdi GÜLEÇ

Kurul Üyesi

Mehmet AKSOY

Kurul Üyesi

KARŞI OY

Başvuru sahibinin itirazen şikayet başvuru dilekçesinde özetle, “ İdarece, ihale üzerinde bırakılan istekliye aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılmasının kamu ihale mevzuatına uygun olmadığı ” şeklinde belirtilen iddiası kapsamında Kurul çoğunluğunca, teklifi aşırı düşük teklif olarak değerlendirilen Uslu Yemekçilik Temizlik Nakliyat İnşaat ve Otomasyon Hizmetleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi’nin teklifinin değerlendirmeye alınması ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi hususunda “ düzeltici işlem belirlenmesine” kararverilmiştir.

Başvuru sahibinin iddiasının İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesi yönünden Kurul kararına dayanak teşkil eden esas inceleme raporu ve eki belgeler üzerinde yapılan inceleme sonucunda;

Sağlık Bakanlığı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu Haydarpaşa Numune Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği tarafından gerçekleştirilen “ 2013 Yılı Malzemeli Yemek Pişirme, Kahvaltı Hazırlama, Dağıtım ve Sonrası Hizmet Alımı ” ihalesine ilişkin yaklaşık maliyetin H.A.İ.U.Y. md.8 esas alınması ile aşağıda verilen tabloda,

Normal Öğle-Akşam Yemeği (486.000 öğün x 4,00 TL)

1.944.000,00 TL

Normal Sabah-Gece Kahvaltı (143.550 öğün x 1,98 TL)

284.229,00 TL

Diyet Kahvaltı

Rejim 1 (2.115 öğün x 1,62 TL)

3.426,30 TL

Rejim 2 (2.880 öğün x 2,09 TL)

6.019,20 TL

Rejim 3 (47.205 öğün x 1,88 TL)

88.745,40 TL

Diyet Öğle-Akşam Yemeği

Rejim 1 (3.870 öğün x 2,59 TL)

10.023,30 TL

Rejim 2 (5.580 öğün x 2,86 TL)

15.958,80 TL

Rejim 3 (81.450 öğün x 4,03 TL)

328.243,50 TL

Ara Öğün (48.600 Öğün x 1,37 TL)

66.582,00 TL

Belirtilen bileşenler üzerinden toplam 2.747.227,50 TL olarak hesaplandığı,

Bahse konu ihalede 16 adet ihale dokümanı satın alındığı, 19.03.2013 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye 9 istekli tarafından teklif verildiği,

İdarece tekliflerin denetimine ilişkin yapılan inceleme uyarınca, bir isteklinin teklifinin “ iş deneyim belgesi uygun olmadığı” gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldığı, geriye kalan 8 teklifin geçerli teklif olarak kabul edildiği, bu teklif bedellerinin,

İsteklinin Adı

Teklif Bedeli (TL)

Turkuaz Yem. Temz. Güv. Hizm.ve Gıda Sanayi Ticaret Ltd. Şti.

2.241.155,25

Uslu Yem. Temz. Nak. İnş. Oto. Hizm. San. ve Tic. Ltd. Şti.

2.434.203,00

Avira Gıda İnşaat Araç Kiralama Taahhüt A.Ş.

2.536.327,35

Çelikler Tem. İnş. Tekstil Gıda Taah. San. ve Tic. Ltd. Şti.

2.627.046,00

Avşaroğulları Yemek Hizmetleri San. Tic. Ltd. Şti.

2.632.050,00

Altıntat Yemek Temizlik İnşaat Nak. San. Tic. Ltd. Şti.

2.732.436,00

Aşgana Toplu Yemek ve İkram Hiz. Gıda San. ve Tic. Ltd. Şti.

2.801.493,00

Seç-San Yem. Hizm. Oto. İlet. Otom. Gıd. Hayv. San. ve Tic. Ltd. Şti.

2.853.855,90

Şeklinde verildiği, şikâyet başvurusu üzerine idarece alınan karar ile, ihale komisyonunun ihaleye teklif sunan isteklilerden diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre, aşırı düşük teklif olanları tespit ettiği (Turkuaz Yemekhane Temizlik Güvenlik Hizmetleri ve Gıda Sanayi Ticaret Ltd. Şti. ile Uslu Yemekçilik Temizlik Nakliyat İnşaat ve Otomasyon Hizmetleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi) ve bu isteklilere, mevzuata uygun olarak aşırı düşük teklif sorgulaması yapıldığının ifade edilmesine rağmen, idarece, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak değerlendirilmeyerek, bu istekli nezdinde aşırı düşük teklif açıklaması istenilmeden ihalenin sonuçlandırıldığı,

Anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanunun “ Aşırı düşük teklifler ” başlıklı 38 inci maddesinde; “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir. ” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “ teklif fiyata dahil masraflar ” ve “ aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini ” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “ teklif fiyata dahil olan giderler ” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak, şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılmasından sorumlu olan idarenin, aşırı düşük teklif açıklaması istemeden ihalenin sonuçlandırılması yönünde tesis etmiş olduğu işlemlerde mevzuata aykırılık bulunmadığı düşünülmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, yaklaşık maliyetin büyük çoğunlukla yemek giderinden oluştuğu ihalede verilen tüm teklif bedellerinden ikisi hariç olmak üzere diğerleri yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece, yemek kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin karara bağlanması yönünde gerçekleştirilen idari işlemlerin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmiştir.

Açıklanan nedenlerle; başvuruya konu ihalede, yemek alımı kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılmasına yönelik idarece gerçekleştirilen idari işlemlerin yerinde olduğuna ilişkin “ itirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmesi gerektiği yönündekidüşüncem ile, bu hususa ilişkin Kurul çoğunluğunca verilen “ düzeltici işlem belirlenmesine” niteliğindeki karara katılmıyorum.

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi