KİK Kararı: 2012/UH.III-516 (23 Ocak 2012)

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2012/007
Gündem No : 33
Karar Tarihi : 23.01.2012
Karar No : 2012/UH.III-516
BAŞVURU SAHİBİ:
Testem Temsilcilik Tur.İnş.İth.İhr.Ve Tic.Ltd.Şti., ATB. İş Merkezi C Blok No : 42 Macunköy ANKARA

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı İdari Ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı, Inönü Bulvari 36 06510 ANKARA

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2011/160821 İhale Kayıt Numaralı "Öğle Yemeği Hazırlanması, Dağıtımı Ve Servisi" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

18.01.2012tarih ve B.07.6.KİK.0.08.00.00-101.04-.H.[4658].(0169)./2012-66Esayılı Esas İnceleme Raporunda;

Ekonomi Bakanlığı Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı tarafından 22.11.2011tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Öğle Yemeği Hazırlanması, Dağıtımı ve Servisi” ihalesine ilişkin olarak Testem Temsilcilik Tur. İnş. İth. İhr. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 15.12.2011tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 21.12.2011tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 30.12.2011tarih ve 55445sayı ile Kurum kayıtlarına alınan aynı tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle;ihalede yaklaşık maliyetin 503.849,50 TL olarak açıklandığı, ancak yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklilerden açıklama istenmeden ihalenin mevzuata aykırı olarak sonuçlandırıldığı iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Başvuru sahibinin iddiasına ilişkin olarak idarenin cevabında, “… Yapılan değerlendirme sonucunda, söz konusu ihalenin Kamu İhale Kanunu Genel Tebliğinin 78 ve 79. maddeleri gereğince, ‘personel çalıştırmasına dayalı olmayan hizmet alımı” olarak kabul edilmesi sebebiyle, yaklaşık maliyete veya diğer tekliflere nazaran aşırı düşük olmadığı ve dolayısıyla aşırı düşük sorgulaması yapılmasına gerek olmadığına karar verilmesi tarafımızca uygun mütalaa edilmiştir.” denilmiştir.

Kamu İhale Kanununun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.”,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8 inci maddesinde,

“(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.

(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,

b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,

c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,

ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,

d) İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,

Esas alınır.

(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

…”

“Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9 uncu maddesinde,

“…

(2) Götürü bedel üzerinden teklif alınan ihalelerde, işin gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde işçilik ile varsa malzeme, ekipman ve diğer unsurlar için belirlenen fiyatlar ve bu fiyata dahil olan maliyetler gösterilir.

(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur.

…”

Hükümleri bulunmaktadır.

İdari şartnamenin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2 nci maddesi,

“2.1. İhale konusu hizmetin;

a) Adı: Öğle Yemeği Hazırlanması, Dağıtımı ve Servisi

b) Miktarı ve türü: 350 personele 253 gün hizmet

…”

“Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25 inci maddesi,

“25.1. 350 personele 253 gün yemek hazırlanması dağıtımı ve servisi işi,teknik şartnamede belirtilen diğer giderler ile,ulaşım, sigorta vergi, resim ve harç giderlerinin tamamı yükleniciye aittir.

25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.

25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1. 350 personele 253 gün öğle yemeği hazırlanması, dağıtımı ve servisi hizmeti giderleri, ulaşım, sigorta, vergi resim ve harç giderlerinin tamamı

25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.”

“Aşırı düşük teklifler” başlıklı 33 üncü maddesi, “33.1. İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden, teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

33.2. İhale komisyonu tarafından;

a) Hizmet sürecinin, verilen hizmetin ve gerçekleştirme yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin hizmetin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen işin özgünlüğü,

hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamalar dikkate alınarak, aşırı düşük teklifler değerlendirilir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

…”,

“Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi” başlıklı 35 inci maddesi, “35.1. Bu ihalede ekonomik açıdan en avantajlı teklif, teklif edilen fiyatların en düşük olanıdır.

…”

Teknik şartname,

“1-Konu:

Ekonomi Bakanlığı’na ait merkez mutfak ile müştemilatı ve işletilmesi yüklenici firmaya verilen yemekhanede, mevcut demirbaşlar yüklenici tarafından kullanılmak üzere, Ekonomi Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı bünyesinde çalışan personel için bu şartnamede belirtilen esaslar çerçevesinde yemek yükleniciliği hizmeti yapılacaktır.

Ekonomi Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı’nın bulunduğu binanın B1 katındaki yemekhanede yüklenici firma tarafından yemek dağıtımı yapılacaktır.

2- Yemeğin Pişirilmesi, Taşınması ve Korunması:

a) Yemeğin pişirilmesi 1 adet ana mutfak içerisinde, yüklenicinin görevlendireceği yeteri kadar eleman tarafından yapılacaktır.

b) Yemekte kullanılacak malzeme, gramajı ve pişen yemek Bakanlığın kontrolünde olacak ve her türlü yemek malzemesi yüklenici tarafından temin edilecektir.

…”

Şeklinde düzenlenmiştir.

İdarece, ihale komisyonunun 23.11.2011 tarihli kararı ile, 407.000,00 TL fiyat teklif eden MVM Gıda İnşaat Turizm Petrol Nak. Taah. San. Tic. Ltd. Şti.’nin teklifinin ekonomik açıdan en avantajlı, 414.414,00 TL fiyat teklif edenGünay Yemek Hiz. Gıda Tem. İnş. Hay. Kuy. San. Dış Tic. Ltd. Şti’nin teklifinin ekonomik açıdan ikinci avantajlı teklif olduğuna karar verilmiş, isteklilerin teklif fiyatları hakkında herhangi bir aşırı düşük teklif fiyatı açıklaması istenmemiştir.

İdarece “4 çeşit öğle yemeği” için piyasadan 3 firmadan alınan birim fiyat tekliflerinin ortalaması (5,69 TL) idari şartnamede belirtilen iş günü (253) ve yemek verilecek personel sayısı (350) ile çarpılarak, 503.849,50 TL olarak yaklaşık maliyet tespit edilmiştir.

İhale üzerinde kalan istekli ile ekonomik açıdan ikinci avantajlı teklif sahibi isteklinin teklif fiyatlarının;

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 9 uncu maddesinde belirtilen azami kâr oranı yaklaşık maliyetten düşülerek bulunan tutardan (503.849,50 TL / 1,20 = 419.874,58 TL) daha düşük,

Yaklaşık maliyetin, sırasıyla, %80,77’si ve %82,24’ü,

Diğer tekliflerin ortalamasının, sırasıyla, % 88,43’ü ve %90,20’si,

Olduğu tespit edilmiştir.

İkincil ihale mevzuatı kapsamında personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarında aşırı düşük teklif fiyatlarının belirlenmesinde esas alınacak sınır değerin tespitine ilişkin bir düzenleme yapılmamış olmakla birlikte, Kamu İhale Kanununun 38 inci maddesine göre idarelerin, geçerli teklifleri belirledikten sonra diğer tekliflere veya yaklaşık maliyete göre aşırı düşük teklifleri tespit etme ve bu teklifler hakkında açıklama isteme yükümlülüğü bulunmaktadır.

Malzemeli yemek alımına ilişkin ihalelerde, yaklaşık maliyetin hesaplanmasında esas alınan birim fiyatların, [m1] yemek hizmetinin piyasadan temini için gerekli toplam fiyatı içerdiği ve dolayısıyla toplam yaklaşık maliyet içinde ayrıca bir kâr oranının hesaba katılmadığı dikkate alındığında,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 9 uncu maddesinde belirtilen kâr oranı hariç yaklaşık maliyet tutarından daha düşük fiyat teklif eden isteklilerden aşırı düşük teklif fiyatı açıklaması istenmesi eşit muamele ilkesi bakımından mevzuata uygun olacaktır.

Dolayısıyla, teklif fiyatları yaklaşık maliyetin kârsız tutarından daha düşük ve dolayısıyla yaklaşık maliyete göre aşırı düşük olan isteklilerden aşırı düşük teklif fiyatı açıklaması istenmesi gerekmektedir.

Bu bakımdan, 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesinde aşırı düşük tekliflerin yaklaşık maliyete veya diğer tekliflere göre belirlenmesi öngörüldüğünden; Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 9 uncu maddesinde belirlenen %20’lik oran üzerinden hesaplanan kâr hariç yaklaşık maliyet tutarından daha düşük fiyat teklif eden MVM Gıda İnşaat Turizm Petrol Nak. Taah. San. Tic. Ltd. Şti. ve Günay Yemek Hiz. Gıda Tem. İnş. Hay. Kuy. San. Dış Tic. Ltd. Şti’ndenaçıklama istenmemesi mevzuata aykırı bulunmuştur.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, MVM Gıda İnşaat Turizm Petrol Nak. Taah. San. Tic. Ltd. Şti. ve Günay Yemek Hiz. Gıda Tem. İnş. Hay. Kuy. San. Dış Tic. Ltd. Şti’nin teklif fiyatları hakkında aşırı düşük teklif fiyatı açıklaması istenmesi ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan V.

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Ali KAYA

Kurul Üyesi

Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi

Adem KAMALI

Kurul Üyesi

Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi

[m1]Bu bölümde idarece yaklaşık maliyet hesabında esas alınan hesaplama yöntemi/yöntemleri belirtilecektir (piyasa rayiçleri, bayındırlık birim fiyatları baz alınarak, vb.). Yaklaşık maliyet hesabında esas alınan yöntemin tespit edilememesi halinde bu durum belirtilecektir.

KARŞI OY

Başvuru sahibinin itirazen şikayet dilekçesinde özetle; “ihalede yaklaşık maliyetin 503.849,50 TL olarak açıklandığı, ancak yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklilerden açıklama istenilmeden ihalenin mevzuata aykırı olarak sonuçlandırıldığı” iddiasına yer verilmiştir.

İncelemeye konu ihale; Öğle Yemeği Hazırlanması, Dağıtımı ve Servisi işi olup idarece yaklaşık maliyetin piyasa araştırmaları ve birim fiyatlar esas alınarak toplam 503.849,50 TL olarak belirlendiği, ihaleye 10 isteklinin teklif verdiği, idare tarafından teklifler aşırı düşük teklif olarak görülmeyerek ihalenin 407.000,00 TL en düşük teklif veren MVM Gıda İnş. Turizm Petrol Nak. Taah. San. Tic. Ltd. Şti.’nin üzerinde bırakıldığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “teklif fiyata dahil masraflar” ve “aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, geçerli tekliflerin tamamının yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaksızın ihalenin karara bağlanmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasının objektif kriterlerinin var olmadığı düşünülmektedir.

Yukarıda açıklandığı üzere incelemeye konu ihalede “itirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmesi gerektiği yönündeki düşüncemizle “düzeltici işlem belirlenmesi” ne ilişkin karara katılmıyoruz.

Ali Kemal AKKOÇ Adem KAMALI

Kurul Üyesi Kurul Üyesi