KİK Kararı: 2012/UH.III-481 (19 Ocak 2012)

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2012/006
Gündem No : 61
Karar Tarihi : 19.01.2012
Karar No : 2012/UH.III-481
BAŞVURU SAHİBİ:
Nimet Gıda Taş. İnş. Tem. Teks. Bil. Dan. Pet. Mad. San. Tic. Ltd. Şti. , Turgut Özal Bulvarı Pik Dökümcüler San. Sitesi A1 Blok No : 5/2 İSTANBUL

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Başbakanlık Saray Rehabilitasyon Merkez Müdürlüğü, Osmangazı Mah. Turgut Özal Bulvarı 162/ ANKARA

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2011/163361 İhale Kayıt Numaralı "Saray Engelsiz Yaşam Bakım Rehabilitasyon Ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü 2012 Yılı 12 Aylık 55 Kişi İle Malzemeli Mamul Yemek Pişirme Dağıtım Ve Servis" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

18.01.2012tarih ve B.07.6.KİK.0.08.00.00-101.04-.H.[4539].(0257)./2012-7Esayılı Esas İnceleme Raporunda;

Başbakanlık Saray Rehabilitasyon Merkez Müdürlüğütarafından 23.11.2011tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Saray Engelsiz Yaşam Bakım Rehabilitasyon ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü 2012 Yılı 12 Aylık 55 Kişi İle Malzemeli Mamul Yemek Pişirme Dağıtım Ve Servis” ihalesine ilişkin olarak Nimet Gıda Taş. İnş. Tem. Teks. Bil. Dan. Pet. Mad. San. Tic. Ltd. Şti.’nin 16.12.2011tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 19.12.2011tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 27.12.2011tarih ve 54677sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 27.12.2011tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle;yaklaşık maliyetin olması gerekenden çok daha yüksek hesaplandığı ve sunulan teklif bedelleri dikkate alınmadan yaklaşık maliyete göre, kendi teklifleri dahil birçok istekliye ait teklifin aşırı düşük bulunarak sorgulamaya tabi tutulduğu, ihale üzerinde bırakılan isteklinin doğrudan veya dolaylı olarak sahibi bulunduğu firmalarla muhtelif tutarlar ile ihaleye teklif sunduğu, aşırı düşük teklif açıklaması aşamasında da ihale üzerinde bırakılan isteklinin kendinden daha düşük teklifleri kontrollü olarak cevaplandırmadığı veya eksik cevaplandırdığı ve bu suretle avantaj elde etmeye çalıştığı, ihalenin yüksek fiyatla bağıtlanabilmesi için her türlü şartın önceden hazırlanarak yaklaşık maliyetin bilinçli olarak yüksek tutulduğu, öte yandan aşırı düşük teklif açıklaması sunan isteklilerin tekliflerinin idarece titizlikle incelenmediği, nitekim aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin olarak kendilerince titizlikle hazırlanan açıklamaların idareye teslim edildiği gün idarece karar alındığı, netice itibari ile tekliflerin birbirine yakın olduğu söz konusu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasının uygun olmadığıiddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

İdari şartnamenin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlıklı 2 nci maddesinde işin adının “Saray Engelsiz Yaşam Bakım Rehabilitasyon ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü 2012 Yılı 12 Aylık 55 Kişi ile Malzemeli Mamul Yemek Pişirme Dağıtım ve Servis” hizmeti işi olduğu belirtilmiş, teklif ve sözleşme türü başlıklı 19 uncu maddesinde tekliflerin birim fiyat üzerinden verileceği düzenlenmiştir.

İhale konusu işe 9 istekli tarafından teklif sunulduğu, tekliflerin tamamının geçerli teklif olarak belirlendiği, başvuru sahibi dahil 7 isteklinin teklifinin aşırı düşük bulunarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca açıklama istendiği, 3 isteklinin açıklama talebine cevap vermediği, açıklama talebine cevap veren isteklilerden Çardak Yem. Hizm. Gıda Paz. Turz. Ltd. Şti. ve Fesleğen Tem Bil. Yem. Gıda Org. Turz. San. Tic. Ltd. Şti.’nin yapmış olduğu açıklamaların uygun olmadığı gerekçesiyle tekliflerinin değerlendirme dışı bırakıldığı, ihalenin aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunan Güneş Yem. Tem. Med. Tar. San. Ürn. Paz. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı, ekonomik açıdan en avantajlı 2 nci teklif sahibinin, aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunan başvuru sahibi Nimet Gıda Taş. İnş. Tem. Teks. Bil. Dan. Pet. Mad. San. Tic. Ltd. Şti. olarak belirlendiği anlaşılmıştır.

İhale tarihi itibari ile isteklilerin ortaklık yapısına ilişkin son durumu gösterir ticaret sicil gazetelerinin incelenmesi neticesinde, aynı kişi veya kişilerin, ihaleye teklif veren birden fazla şirkette ortaklığının bulunmadığı anlaşılmış, bu itibarla ihale üzerinde bırakılan isteklinin doğrudan veya dolaylı olarak sahibi bulunduğu firmalarla muhtelif tutarlar ile ihaleye teklif sunduğu ve bu suretle aşırı düşük teklif sorgulaması aşamasında avantaj elde etmeye çalıştığına yönelik başvuru sahibinin iddiasının yerinde olmadığı anlaşılmıştır.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9 uncu maddesinin üçüncü fıkrasında; “Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır…” hükmü yer almaktadır.

Anılan Yönetmelik hükmü uyarınca, yaklaşık maliyet hesabında idarece en fazla % 20 oranında kâr öngörülebileceğinden, bu oran üzerinden kârsız yaklaşık maliyet hesaplandığında, bu tutarın 4.907.184,00 TL olduğu anlaşılmıştır. Bu tutarın altında teklif veren isteklilerin tekliflerinin aşırı düşük bulunarak açıklama istenmesi gerektiğinden ve belirtilen tutarın altında teklif veren isteklilerin tekliflerinin idarece aşırı düşük bulunarak sorgulamaya tabi tutulduğu anlaşıldığından aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılması gerektiğine yönelik başvuru sahibinin iddiası yerinde görülmemiştir.

Aşırı düşük tekliflerin açıklanmasına ilişkin olarak isteklilere gönderilen açıklama talep yazısında, teklifte önemli görülen herhangi bir maliyet bileşeninin belirtilmediği, örnek yemek menüsüne yer verilmediği, genel ifadeler ile aşırı düşük bulunan tekliflere ilişkin detaylı fiyat açıklamalarının sunulmasının istendiği anlaşılmıştır.

Aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunan ihale üzerinde bırakılan istekli tarafından, teknik şartname ve gıda rasyonunda yer verilen yemeklerin seçilmesi suretiyle bir haftalık yemek menüsü oluşturulduğu ve her yaş grubuna verilecek yemeğe ilişkin maliyetin bu menü esas alınmak suretiyle belirlendiği, aşırı düşük teklif açıklaması uygun görülen diğer bir istekli olan başvuru sahibi tarafından ise, yine teknik şartname ve gıda rasyonunda yer alan yemeklerin seçilmesi suretiyle 30 günlük yemek menüsünün oluşturulduğu ve açıklamanın bu menüye göre yapıldığı görülmüştür.

Teknik Şartnamenin “İşin tanımı” başlıklı 2 nci maddesinin “Yemek çeşitleri ve öğün sayıları” başlıklı (A) bölümünde; “…13 yaş üstü gruplar ile personelin kahvaltı, yemek ve ara öğünleri aşağıda ifade edildiği şekilde olacaktır. Ancak gıda rasyonu esas olmak kaydıyla, aşağıda ifade edilen miktarlar 1–3 yaş için onda iki, 4–6 yaş için onda dört, 7–12 yaş grubu için ise onda yedi oranı temel alınarak yemek servisi yapılacaktır.” düzenlemesine, aynı maddenin “Malzeme miktarları” başlıklı (H) bölümünde de; “…3- Porsiyon kavramı her bir yaş grubu için farklılıklar arz ettiğinden gıda rasyonu esas alınarak hareket edilecektir. Bu çerçevede porsiyonların doyurucu olması firmanın sorumluluğundadır.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Aynı şartnamenin “Şartname ve ekleri” başlıklı 5 inci maddesinde de, “gıda rasyonu” ve “gıda malzemelerinin özellikleri listesi” nin şartnamenin eki olduğu ve bu eklerin kurumun internet sitesinden temin edileceği ifade edilmiştir.

Söz konusu düzenlemelerde, her yaş grubu için yemek porsiyonunun farklı olabileceği kabulüyle gıda rasyonunun esas alınması gerektiği belirtilmiş, diğer taraftan da 4–6 yaş grubuna verilecek yemeğin porsiyon miktarının 13 yaş ve üstü gruba verilecek yemeğin porsiyon miktarının 4/10’u, 7–12 yaş gruplarına verilecek yemeğin miktarının ise 13 yaş ve üstü yaş grubuna verilecek yemek miktarının 7/10’u şeklinde bir belirlemeye yer verilmiştir.

Yaş gruplarına göre porsiyon miktarlarının belirtildiği ve ihale dokümanı kapsamında yer alan gıda rasyonunda; her bir yaş grubuna ilişkin olarak tatlı, meyve gibi malzemeler ile bütün yemekler için ayrı ayrı olmak üzere girdi miktarlarının belirtildiği görülmüş, ancak yemeklerde yer alan girdilerin her bir yaş grubu için toplam miktarlarının, teknik şartnamenin yukarıda yer verilen düzenlemesinde belirtildiği şekilde yaş gruplarına göre verilecek yemek porsiyonlarına ilişkin oranlar ile uyumlu olmadığı görülmüştür.

Örneğin; etli kuru fasulye yemeğine ilişkin olarak yemekte yer alan ayçiçeği yağı, kemiksiz sığır eti, kuru fasulye, domates gibi girdilerin toplam miktarının; 4–6 yaş gurubu için 98 gr, 7–12 yaş ile 13 yaş ve üzeri yaş grubu için ise 172 gr olarak belirlendiği; ezogelin çorba yemeğine ilişkin olarak yemekte yer alan ayçiçeği yağı, buğday unu, domates salçası, kırmızı mercimek gibi girdilerin toplam miktarının; 4–6 yaş gurubu için 65 gr, 7–12 yaş grubu için 84 gr, 13 ve üzeri yaş grubu için ise 89 gr olarak belirlendiği görülmüş, diğer yemek çeşitlerine ilişkin olarak yapılan hesaplama neticesinde de her bir yaş grubu için gıda rasyonunda yer verilen porsiyon miktarları arasında, teknik şartnamede belirlenen orantının bulunmadığı tespit edilmiştir.

Teknik şartnamenin yukarıda anılan maddesinde porsiyon miktarlarının belirlenmesinde bir taraftan gıda rasyonunun esas alınacağı belirtilmişken, diğer taraftan 4-6 ile 7-12 yaş grubuna verilecek yemek porsiyonuna ilişkin olarak, 13 yaş ve üstü yaş grubuna verilecek yemek porsiyonunun belirli bir oranı şeklinde düzenleme yapılmış olmasının ve bu oranların da gıda rasyonundaki porsiyon oranları ile uyumlu olmamasının ihale dokümanındaki düzenlemeler arasında çelişkiye neden olduğu tespit edilmiştir.

Nitekim bu durumun isteklilerce farklı şekilde maliyet hesabı yapılmasına neden olduğu da görülmüştür. İhale üzerinde bırakılan istekli tarafından, gıda rasyonundaki porsiyon girdi miktarları esas alınarak her bir yaş grubu için ayrı yemek menü maliyetinin belirlendiği ve çiğ yemek maliyetinin buna göre hesaplandığı, idarece açıklaması uygun görülen başvuru sahibi tarafından ise, teknik şartnamenin anılan düzenlemesine atıfta bulunulması suretiyle, sadece 13 yaş ve üstü yaş grubuna ilişkin menü maliyetinin hesaplandığı, 4-6 yaş grubu ile 7-12 yaş grubuna verilecek yemek porsiyon miktar maliyetlerinin hesabında 4/10 ve 7/10 oranlarının esas alınarak maliyetin oluşturulduğu görülmüştür. Diğer bir değişle teknik şartnamedeki düzenlemelerden kaynaklı olarak isteklilerce farklı girdi miktarlarının esas alınarak yemek maliyetlerinin hesaplanmadığı anlaşılmıştır.

Öte yandan, söz konusu ihalede diyet kahvaltı, diyet ara öğün, diyet öğle yemeği ve diyet akşam yemeği maliyet bileşenlerinin yer aldığı, diyet yemeklerde yer alacak malzeme girdileri ile bu girdilerin miktarlarına gerek gıda rasyonunda gerekse diğer ihale dokümanlarında yer verilmediği tespit edilmiş, bu bakımdan isteklilerin sunmuş olduğu açıklamalarda diyet yemekler için öngörülen girdi miktarlarına ilişkin objektif ve eşit değerlendirme imkânının bulunmadığı anlaşılmıştır.

Yapılan tespitler çerçevesinde ihale dokümanında birbiri ile çelişen düzenlemeler nedeni ile yemek girdi miktarlarının açık bir şekilde belirlenemediği, diyet yemeklere ait girdi miktarlarının belirli olmadığı söz konusu ihalede, isteklilerin aşırı düşük teklif açıklamasını hangi esaslara göre yapacaklarının açık olmadığı ve bütün istekliler açısından objektif ve eşit değerlendirme yapma imkânının bulunmadığı, ayrıca söz konusu çelişki ve eksikliklerin tekliflerin sağlıklı bir şekilde oluşturulmasına engel teşkil ettiği belirlenmiştir.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihalenin iptali gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (a) bendi gereğince, ihalenin iptaline,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan V.

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Ali KAYA

Kurul Üyesi

Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi

Adem KAMALI

Kurul Üyesi

Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi

KARŞI OY

Başvuru sahibi tarafından itirazen şikayet dilekçesinde özetle; “…………. İdare tarafından kendi telifleri dahil bir çok istekliye ait teklifi aşırı düşük bularak sorgulamaya tabi tutulduğu, aşırı düşük teklif açıklaması sunan isteklilerin açıklamaları titizlikle incelenmediği, ihalede teklifler birbirine yakın olması sebebiyle ihalede aşırı düşük teklif sorgulama yapılmasının uygun olmadığı ………… ” iddiasına yer vermiştir.

İncelemeye konu ihale; Saray Engelsiz Yaşam Bakım Rehabilitasyon ve Aile Danışma Merkezi Müdürlüğü 2012 Yılı 12 Aylık 55 Kişi Malzemeli Mamul Yemek Pişirme Dağıtım ve Servis Hizmet Alım işi olup idarece yaklaşık maliyetin piyasa araştırmaları ve birim fiyatlar esas alınarak toplam 5.888.620,80 TL olarak belirlendiği, bahse konu ihaleye 9 isteklinin katıldığı, ihaleye teklif veren isteklilerin aşırı düşük sorgulamaya tabi tutulduğu ve ihale komisyonunca yapılan değerlendirme sonucunda ihalenin 4.188.048,00 TL bedel karşılığında Güneş Yem. Tem. Med. Tar. San. Ürn. Paz. Tic. Ltd. Şti.’nin üzerinde bırakıldığı, görülmüştür.

4734 sayılı Kanunun “ Aşırı düşük teklifler ” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “teklif fiyata dahil masraflar” ve “aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, geçerli tekliflerin tamamının yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre aşırı düşük olmadığı, en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece hiçbir isteklinin teklifine ilişkin olarak aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaksızın ihalenin karara bağlanması gerekmektedir.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasının objektif kriterlerinin var olmadığı düşünülmektedir.

Yukarıda açıklandığı üzere, incelemeye konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaması gerektiği yönündeki düşüncemizle, Kurul kararına katılmıyoruz.

Ali Kemal AKKOÇ Adem KAMALI

Kurul Üyesi Kurul Üyesi