KİK Kararı: 2012/UH.III-1242

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2012/016
Gündem No : 95
Karar Tarihi : 05.03.2012
Karar No : 2012/UH.III-1242
BAŞVURU SAHİBİ:
Bahadır İnş.Turizm Yatırım Tic.Ltd.Şti., Topçular Kışla Cad. Altındağ İş Merkezi No : 63 K: 3 D: 89 İSTANBUL

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Karayollarıl 1. Bölge Müdürlüğü, Hamidiye Mah. Kemerburgaz Cad. No:170 34408 İSTANBUL

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2011/183474 İhale Kayıt Numaralı "Bölge Müdürlüğü Devlet Ve İl Yollarında Hasar Gören Otokorkulukların Onarımı" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

01.03.2012tarih ve B.07.6.KİK.0.08.00.00-101.04-.H.[664].(0226)./2012-11Esayılı Esas İnceleme Raporunda;

Karayolları 1. Bölge Müdürlüğütarafından 23.12.2011tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Bölge Müdürlüğü Devlet ve İl Yollarında Hasar Gören Otokorkulukların Onarımı” ihalesine ilişkin olarak Bahadır İnş. Turizm Yatırım Tic. Ltd. Şti.’nin 23.01.2012tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 01.02.2012 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 09.02.2012tarih ve 5756sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 09.02.2012tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle; ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin yaklaşık maliyete göre aşırı düşük olduğu, idarece yapılan aşırı düşük teklif sorgulamasında gerek teklifi reddedilen istekli gerekse de ihale üzerinde bırakılan istekli bakımından gerekli özen gösterilmeden ihalenin sonuçlandırıldığı, ayrıca şikâyet başvuruları üzerine idarece alınan kararda yaklaşık maliyetin 1.182.170,00 TL olarak revize edildiği, ihale tarihinden sonra yapılan güncellemenin hukuki dayanağının olmadığı iddia edilmektedir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Karayolları 1. Bölge Müdürlüğü tarafından birim fiyat teklif alınmak suretiyle gerçekleştirilen “Bölge Müdürlüğü Devlet ve İl Yollarında Hasar Gören Otokorkulukların Onarımı” hizmet işinde 49 adet iş kaleminin yer aldığı, idarece 15.11.2011 tarihli ihale onay belgesinde yaklaşık maliyetin 2.452.213,50 TL olarak belirlendiği, yaklaşık maliyet hesap cetvelinde yer alan iş kalemlerinin özel poz olarak nitelendirildiği, yaklaşık maliyet hesap cetveli ekinde her bir iş kalemi için düzenlenen analizlerin yer aldığı, bu analizlerin içeriğinde genel olarak düz işçi, erbab işçi ve kompresör girdilerinin bulunduğu, bu girdilerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yayımlanan birim fiyatlarının kullanıldığı, müteahhit kârının % 10 olarak belirlendiği tespit edilmiştir. Karayolları Genel Müdürlüğü’nce başvuru konusu ihaleyi gerçekleştiren idareye gönderilen 18.01.2012 tarih 283 sayılı yazıda birim fiyat analizi güncelleme çalışmalarının yapıldığı ve 06.01.2012 tarih ve B.11.1.TCK.0.15.03.400/088 sayılı Genel Müdürlük oluru ile onaylandığı hususunun ifade edildiği, yazı ekinde güncellenen birim fiyat analiz kitabının gönderildiği, söz konusu yazıya istinaden idarece tekrar yaklaşık maliyet hesabı çalışması yapıldığı, 31.01.2012 tarihinde ihale yetkilisince onaylanan yaklaşık maliyet hesap cetveline göre yaklaşık maliyetin 1.182.170,00 TL olarak güncellendiği anlaşılmaktadır. Güncellenen yaklaşık maliyet hesap cetveli ekinde yer alan analizlerde ise müteahhit kârının % 25 olarak belirtildiği görülmüştür.

İdarece 15.11.2011 tarihli ihale onay belgesinde yaklaşık maliyetin 2.452.213,50 TL olarak belirlendiği, idarece hesaplanan yaklaşık maliyete göre Kaya İnş. Taah. San. Tic. Ltd. Şti. ve Çepaş Galvaniz Dem. Çel. Mad. İnş. Nak. Tic. San. A.Ş.’nin teklifinin aşırı düşük teklif olarak tespit edildiği, 03.01.2012 tarihli yazılar ile anılan isteklilerden hizmet sürecinin, verilen hizmetin ve gerçekleştirme yönteminin ekonomik olması, seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin hizmetin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar ile teklif edilen hizmet işinin özgünlüğü (özel teknik şartnamede ve birim fiyat tariflerinde belirtilen personel ve araç çalıştırılması) hususlarında açıklamalarının yazının tebliğ tarihinden itibaren en geç 5 (beş) iş günü içinde sunulmasının istendiği, idarece yapılan aşırı düşük teklif sorgulaması neticesinde, Çepaş Galvaniz Dem. Çel. Mad. İnş. Nak. Tic. San. A.Ş. tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklamasının teklif bileşenlerinin detaylı olarak belgelere dayalı biçimde açıklanmadığı gerekçesiyle uygun bulunmadığı, Kaya İnş. Taah. San. Tic. Ltd. Şti. tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklamasının uygun görüldüğü, 17.01.2012 tarihli ihale komisyon kararı ile ihalenin Kaya İnş. Taah. San. Tic. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak başvuru sahibinin belirlendiği tespit edilmiştir.

Şikâyet başvurusu üzerine idarece alınan 01.02.2012 tarihli kararda; Kaya İnş. Taah. San. Tic. Ltd. Şti. tarafından aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında özel teknik şartname ve birim fiyat tariflerinde belirtilen personel ve araç çalıştırılması hususlarına ilişkin olarak sunulan belgelerin idarece uygun görüldüğü, öte yandan 2.452.213,50 TL olarak açıklanan yaklaşık maliyetin 06.01.2012 tarih ve 400/088 sayılı Genel Müdürlük oluru ile onaylanarak yürürlüğe giren birim fiyat analizlerine göre revize edilerek 1.182.170,00 TL olarak güncellendiği, Kaya İnş. Taah. San. Tic. Ltd. Şti.’nin teklifinin de revize edilen yaklaşık maliyet ve güncel piyasa fiyatlarına göre uygun olduğu hususları ifade edilmiştir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 7 nci maddesinin birinci fıkrasında; “İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.” hükmü,

“Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8 inci maddesinde; “(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.

(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,

b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,

c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,

ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,

d) İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,

Esas alınır.

(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu veya iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine yer verilir. Fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar KDV hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin gerekçeler yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.” hükmü,

“Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9 uncu maddesinde;

“(1) Birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde;

a) Her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurlar gösterilir.

b) Birim fiyata dahil olan maliyetler, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenlenir ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderler öngörülmez.

…

(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. (Ek 16/7/2011-27996 R.G./1. md.) Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur.

(4) Yaklaşık maliyetin, hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetler idarelerce, Türkiye İstatistik Kurumu aylık ÜFE Genel Endeksi (2003=100 Üretici Fiyatları Endeksi G satırındaki endeks) üzerinden güncellenir.” hükmü,

Yer almaktadır.

Yukarıda aktarılan Yönetmelik hükümlerinden anlaşılacağı üzere yaklaşık maliyetin ihale onay belgesi düzenlenmeden önce bu Yönetmelikte belirtilen esas ve usullere göre hesaplanması gerektiği, yaklaşık maliyetin hazırlandığı tarihten itibaren ilan tarihine kadar geçen süre içerisinde güncelliğini kaybetmesi durumunda yine Yönetmelikte belirtilen usule göre güncellemenin yapılacağı öngörülmektedir. Dolayısıyla ilan tarihinden sonra piyasa koşulları veya kamu kurum ve kuruluşları tarafından yayımlanan birim fiyatların güncellenmesi gibi sebeplerle meydana gelecek fiyat farklılıklarının dikkate alınmaması gerektiği anlaşılmaktadır. Bu çerçevede, Karayolları Genel Müdürlüğü’nün 18.01.2012 tarih 283 sayılı yazısı üzerine yaklaşık maliyetin güncellenmesinin kamu ihale mevzuatına uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 5 inci maddesinde aralarında doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal, hizmet ve yapım işlerinin bir arada ihale edilemeyeceği hususu hüküm altına alınmıştır.

Anılan Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

(Ek fıkra: 20/11/2008-5812/12 md.) İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 9 uncu maddesinin üçüncü fıkrasında, yaklaşık maliyetin hesaplanmasında, işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârının ekleneceği hükmüne yer verilmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliğinin “Bakım onarım işleri” başlıklı 63 üncü maddesinde; “ 4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde, büyük onarım yapım tanımı içinde, bakım ve onarım ise hizmet tanımı içinde sayılmıştır. Bu çerçevede, bütçe tertiplerine bakılmaksızın makine ve ekipmanın bakım ve onarımının hizmet alımı olarak ihale edilmesi gerekmektedir. Küçük onarımlar da dahil olmak üzere yapıma ilişkin onarımların ise hizmet alımı olarak ihale edilmesi mümkün değildir.” açıklaması yer almaktadır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve ikincil mevzuatta aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesi hususlarında mal, hizmet ve yapım işlerinde ayrı usullere yer verilmiştir. Örneğin yapım işi ihalelerinde Kamu İhale Genel Tebliğinde yer verilen formül kullanılarak sınır değerin belirlenmesi ve bu değerin altında teklif veren isteklilerden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi mümkünken, hizmet alımı ihalelerinde Kurulun istikrar kazanmış kararları gereği kârsız yaklaşık maliyetin altında kalan teklifler aşırı düşük teklif olarak değerlendirilmektedir.

Hizmet alımı usulüyle gerçekleştirilen incelenen ihaleye ilişkin yaklaşık maliyet hesap cetveli incelendiğinde, hizmet ve yapım işlerinin bir arada ihale edildiği ve 49 iş kaleminin büyük çoğunluğunu yapım işinin oluşturduğu görülmektedir.

Konu, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi açısından ele alındığında, söz konusu ihalede gerek aşırı düşük tekliflerin belirlenmesi gerekse de sunulan aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde belirsiz bir durum ile karşılaşılmaktadır. Şöyle ki; hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde önemli bir kriter olan yaklaşık maliyet hesabında, ihale onay belgesi ekinde bulunan yaklaşık maliyet hesap cetvelinin hazırlanmasına esas teşkil eden analizlerdeki girdilerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı rayiçlerinin kullanıldığı ve bunların üzerine % 10 oranında kâr ve genel masraf eklendiği, idarece revize edilen yaklaşık maliyet hesap cetveli ekindeki analizlerde ise aynı rayiçlerin güncel tutarları kullanılarak bu sefer Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11 inci maddesine göre, yapım işlerinde azami olarak belirlenebilecek olan % 25 oranının esas alındığı görülmüştür. Ayrıca söz konusu ihalede sorgulamaya tabi tutulan isteklilerin de açıklamalarını hangi kurallar çerçevesinde yapması gerektiği hususunda belirsizlik bulunduğu, örneğin ihale üzerinde bırakılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasını yapım işlerine özgü olarak düzenlenmesi gereken analizlere dayandırdığı, ancak neticede hizmet alımı usulüyle çıkılan ihalede söz konusu isteklinin Kamu İhale Genel Tebliğinin “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79 uncu maddesine uygun açıklama sunamadığı anlaşılmıştır.

Yukarıda belirtilen tespitler çerçevesinde, hizmet alımı usulüyle gerçekleştirilen söz konusu ihalenin iptal edilerek yapım ihalesi olarak yeniden ihale edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihalenin iptali gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (a) bendi gereğince, ihalenin iptaline,

Oybirliği ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan V.

II. Başkan

Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi

Adem KAMALI

Kurul Üyesi

Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi