KİK Kararı: 2012/UH.II-4345

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2012/066
Gündem No : 98
Karar Tarihi : 14.11.2012
Karar No : 2012/UH.II-4345
BAŞVURU SAHİBİ:
Batı Toplu Yemek İnş. Unlu Mam. Tem. Güv. Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti., KARAPINAR MAH. ORGANİZE SANAYİ BÖLGESİ 1169 SK. NO: 14 ORDU

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Milli Savunma Bakanlığı Bursa Tedarik Bölge Başkanlığı, Dikkaldırım Mahallesi 1. Değirmen Caddesi No:3 16090 BURSA

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2012/116377 İhale Kayıt Numaralı "Hazır Yemek Hizmeti" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Milli Savunma Bakanlığı Bursa Tedarik Bölge Başkanlığıtarafından 12.09.2012tarihinde pazarlık usulüile yapılan “Hazır Yemek Hizmeti” ihalesine ilişkin olarak Batı Toplu Yemek İnş. Unlu Mam. Tem. Güv. Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti.nin 04.10.2012tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 10.10.2012tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 18.10.2012tarih ve 34835sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 17.10.2012tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2012/3837sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle,kamu ihale mevzuatı ve istikrar kazanmış Kurul kararları gereğince ihalenin aşırı düşük teklif sorgulaması yapılarak sonuçlandırılması gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Şikâyete konu ihalenin birim fiyat teklif almak suretiyle gerçekleştirildiği, işin süresinin 01.11.2012 tarihi ile 27.05.2013 tarihleri arasında toplam 208 gün olduğu, hizmet sunulacak personel sayısının belirtildiği, işin yapılacağı mutfak ve yemekhane mesafeleri ile bunların bulunduğu birlik ve kurumların isimlerinin ihale dokümanı ekinde isteklilere verildiği, personele sunulacak kahvaltı, öğle yemeği ve akşam yemeklerinin aylar itibarıyla her bir gün için ayrı ayrı listelenerek belirlendiği, ihale dokümanı ekinde yemek terkip ve gramajlarının ve hizmetin yürütülmesinde kullanılacak ve idare tarafından karşılanması öngörülen araç, gereç ve malzemelerinin cins ve miktarlarının yer aldığı görülmüştür.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “ 78.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayanan, çalıştırılacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı hizmetlerdir.

78.2. Malzemeli veya malzemesiz temizlik, malzemesiz yemek, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı olup, bu tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı olan/olmayan hizmetler arasında sayılmayan işlerin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı yukarıda yer verilen tanıma göre idarelerce değerlendirilecektir.

78.3. Malzeme dahil yemek hazırlama hizmeti veya malzeme dahil yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti ya da makine ve ekipman ile araçlar ve/veya akaryakıtın yüklenici tarafından sağlanacağı çöp toplama ve nakline ilişkin hizmetler ile personel taşıma gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmeyecektir. Ancak, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımına ilişkin ihale dokümanında haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirlenmesi hallerde teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi gerekmektedir …” açıklaması yer almaktadır.

Anılan Tebliğ açıklamasında “malzeme dâhil yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti” personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmemiştir. Bu nedenle, inceleme konusu ihalenin de personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olmadığı anlaşılmaktadır.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinin 3’üncü fıkrasında “ Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur.” hükmü yer almaktadır.

Başvuruya konu ihalede yaklaşık maliyetin piyasa fiyat araştırması sonucunda bulunan bedellerin aritmetik ortalamasına dayandığı, bu çerçevede idarece gerçeği yansıtmadığının açık olduğu değerlendirilen fiyat tekliflerinin ortalamaya dâhil edilmediği ve yaklaşık maliyetin %12,5 oranında yüklenici kârı öngörülmek suretiyle hesaplandığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanun’un “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıda belirtilen Kanun hükmünden, ihale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet veya diğer tekliflerle kıyaslandığında aşırı düşük olarak belirlenen tekliflerin, reddedilmeden önce aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulacağı, anılan mevzuat hükümleri uyarınca aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin olarak, isteklilerden teklif bileşenleri ile ilgili açıklama talebinde bulunulacağı ve isteklilerin bu açıklamalarını belgeye dayandıracakları, aşırı düşük teklif açıklamasına ilişkin olarak isteklilerce yapılan açıklamaların ihale komisyonunca değerlendirilmesi sonucunda, ihale konusu işin yapılabilmesi için yeterli görülen isteklilerin tekliflerinin kabul edileceği, bu nedenle kamu ihale mevzuatının, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi konusunda, kamu hizmetinin idari ve mali gereklerine aykırı kullanılmamak koşuluyla idareye takdir yetkisi verdiği, ancak bu yetkinin mutlak ve sınırsız olmadığı anlaşılmaktadır.

İdari Şartname’nin “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi” başlıklı 36’ncı maddesinde “36.1. Bu ihalede ekonomik açıdan en avantajlı teklif, teklif edilen fiyatların en düşük olanıdır…” düzenlemesi yapılmıştır.

Kamu ihalelerine ilişkin ikincil mevzuat kapsamında, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarında aşırı düşük teklif fiyatlarının belirlenmesinde esas alınacak sınır değerin tespitine ilişkin bir düzenleme bulunmamakla birlikte, Kamu İhale Kanunu’nun 38’inci maddesine göre idarelerin, geçerli teklifleri belirledikten sonra diğer tekliflere veya yaklaşık maliyete göre aşırı düşük teklifleri tespit etme ve bu teklifler hakkında açıklama isteme yükümlülüğü bulunmaktadır.

Bu kapsamda, Kurulun istikrar kazanmış kararları çerçevesinde kârsız yaklaşık maliyet tutarının altında teklif veren isteklilerin idarece aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması gerekmektedir.

Bu itibarla başvuru konusu ihalede idarece belirlenen %12,5 kâr oranı hariç yaklaşık maliyet tutarının 10.173.800,00 TL olduğu tespit edilmiş olup, Çardak Yem. Hiz. Gıda Paz. ve Turz. Ltd. Şti., On-İs İnş. Taah. Elektrik Elektronik Tıbbi Malz. Paz. Tem. Gıda Mak. Bakım Onarım Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti. ve başvuru sahibi Batı Toplu Yemek İnş. Unlu Mam. Tem. Güv. Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti. olmak üzere üç isteklinin son tekliflerinin bu tutarın altında olması nedeniyle adı geçen isteklilerin aşırı düşük teklif sorgulamasına tâbi tutulması gerektiği anlaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, Çardak Yem. Hiz. Gıda Paz. ve Turz. Ltd. Şti., On-İs İnş. Taah. Elektrik Elektronik Tıbbi Malz. Paz. Tem. Gıda Mak. Bakım Onarım Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti. ve Batı Toplu Yemek İnş. Unlu Mam. Tem. Güv. Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti.nin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Mahmut GÜRSES

Başkan

Kazım ÖZKAN

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi

Ahmet ÖZBAKIR

Kurul Üyesi

Mehmet Zeki ADLI

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Hamdi GÜLEÇ

Kurul Üyesi

KARŞI OY

İncelemeye konu ihalede;

Başvuru sahibinin itirazen şikayet başvuru dilekçesinde özetle, “ kamu ihale mevzuatı ve istikrar kazanmış Kurul kararları gereğince ihalenin aşırı düşük teklif sorgulaması yapılarak sonuçlandırılması gerektiği” şeklinde ifade edilen iddiası hakkında Kurulca, Çardak Yem. Hiz. Gıda Paz. ve Turz. Ltd. Şti., On-İs İnş. Taah. Elektrik Elektronik Tıbbi Malz. Paz. Tem. Gıda Mak. Bakım Onarım Teks. San. ve Tic. Ltd. Şti. ve Batı Toplu Yemek İnş. Unlu Mam. Tem. Güv. Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti.nin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi hususlarına yönelik olarak “ düzeltici işlem belirlenmesine” karar verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddiasına yönelik yapılan incelemede;

Milli Savunma Bakanlığı Bursa Tedarik Bölge Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen “ Hazır Yemek Hizmet Alımı İşi ” nin pazarlık usulü(21/b) ile ihaleye çıkarıldığı, yaklaşık maliyetin piyasa araştırması sonucu bulunan birim fiyatlar esas alınarak aşağıda verilen;

İşçilik giderleri

2.028.192,00 TL

Malzeme giderleri

6.750.000,00 TL

Akaryakıt giderleri

420.000,00 TL

Diğer giderler

750.000,00 TL

Amortisman giderleri

120.000,00 TL

Toplam tutar

10.068.192,00 TL

Kâr %12,5

1.258.524,00 TL

Sözleşme giderleri ve genel giderler (%3)

302.045,76 TL

Bileşenler kullanılarak, 208 gün süre ile 4300 kişi için ortalama 13,00 TL birim fiyat üzerinden toplam 11.627.200,00 TL olarak hesaplandığı,

Bahse konu ihalede 8 adet ihale dokümanı satın alındığı, 12.09.2012tarihinde gerçekleştirilen ihaleye 7 istekli tarafından teklif verildiği,

İdarenin teklif değerlendirmesine göre, bir isteklinin teklifinin “ z arfın yapıştırılan yerinin istekli tarafından imzalanmadığı ” gerekçesi ile teklifinin değerlendirme dışı bırakılması sonrasında geriye kalan altı teklifin geçerli teklif olarak kabul edildiği, bu teklif bedellerinin,

İsteklinin Adı

I. Teklif Bedeli (TL)

II. Teklif Bedeli (TL)

Çardak … Ltd. Şti.

10.911.680,00

9.319.648,00

Batı Toplu Yemek …Ltd. Şti.

11.180.000,00

9.713.184,00

On-İs …Ltd. Şti.

11.984.960,00

10.106.720,00

Polimatik … Ltd. Şti.

11.627.200,00

10.231.936,00

Avira … A.Ş.

11.627.200,00

10.679.136,00

Metsim … Ltd. Şti.

11.180.000,00

Şeklinde verildiği, başvuruya konu ihalede, idarece, “ Kamu İhale Kanununun 37’nci maddesine göre tekliflerin değerlendirmesi yapıldıktan sonra isteklilerce teklif edilen fiyatların diğer tekliflere öre aşırı düşük olarak değerlendirilmediği ” gerekçesine dayanılarak geçerli teklifler üzerinde 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca aşırı düşük teklif açıklaması istenilmeden en düşük fiyat esasına göre ihalenin sonuçlandırıldığı,

Anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanunun “ Aşırı düşük teklifler ” başlıklı 38 inci maddesinde; “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir. ” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “ teklif fiyata dahil masraflar ” ve “ aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini ” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “ teklif fiyata dahil olan giderler ” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak, şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılması yönünde idarece gerçekleştirilen işlemlerin mevzuata uygun olduğu düşünülmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, yaklaşık maliyetin büyük çoğunlukla yemek giderinden oluştuğu ihalede verilen tüm son teklif bedelleri yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece, yemek kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin karara bağlanması yönünde gerçekleştirilen idari işlemlerin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmiştir.

Açıklanan nedenlerle; başvuruya konu ihalede, yemek alımı kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan geçerli tekliflerin değerlendirilmesi hususlarında idarece gerçekleştirilen idari işlemlerin yerinde olduğuna ilişkin “ itirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmesi gerektiği yönündekidüşüncem ile, bu hususa ilişkin Kurul çoğunluğunca verilen “ düzeltici işlem belirlenmesine” niteliğindeki karara katılmıyorum.

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi