KİK Kararı: 2012/UH.II-3104

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2012/045
Gündem No : 78
Karar Tarihi : 01.08.2012
Karar No : 2012/UH.II-3104
BAŞVURU SAHİBİ:
Polimatik Temizleme San. Tic. Ltd. Şti. - Yeniçeri Temizlik Tur. San. Tic. Ltd. Şti. Ortak Girişimi , ORGANİZE SANAYİ BÖLGESİ 12.CADDE NO:4 ERZİNCAN

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Malzeme Dairesi Başkanlığı, Talatpaşa Bulvarı Gar ANKARA

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2012/49663 İhale Kayıt Numaralı "Tren Üzerinde Görev Yapan Personele Ücretsiz Yemek Verilmesi Hizmet İşi. (6 Ay)" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Malzeme Dairesi Başkanlığıtarafından 28.05.2012tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Tren Üzerinde Görev Yapan Personele Ücretsiz Yemek Verilmesi Hizmet İşi (6 Ay)” ihalesine ilişkin olarak Polimatik Temizleme San. Tic. Ltd. Şti. - Yeniçeri Temizlik Tur. San. Tic. Ltd. Şti. Ortak Girişimi’nin 22.06.2012tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 26.06.2012tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 03.07.2012tarih ve 23710sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 03.07.2012tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2012/2529sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle: yaklaşık maliyeti 11.702.712,64 TL olan ihalede, ihalenin 6.936.800,00 TL tutarındaki teklif üzerinde bırakıldığı, oysaki %20 olan kâr oranının düşüldükten sonra teklifi bu bedel altında kalan isteklilerin teklifinin aşırı düşük sorgulamasına tabi tutulması gerektiği, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin ticari hayatın akışına uygun olmadığı ve sorgulama yapılması durumunda Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79 uncu maddesi kriterleri kapsamında açıklanmasının mümkün olmadığı, idareye yaptıkları şikâyet başvurusu üzerine alınan kararda, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin yaklaşık maliyetin altında olduğunun idarece de kabul edildiği ancak anılan isteklinin daha önceki ihalelerdeki hizmeti sorunsuz olarak yerine getirdiğinden bahisle başvurularının reddedildiği, idare gerekçesinin objektif ve makul olmadığı, idarece aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin karara bağlanmasının hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir.

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

28.05.2012 tarihinde yapılan ihaleye 4 isteklinin teklif verdiği, bu isteklilerden Atlas Grup Yemek Tem. Gıd. İnş. Tur. Tic. Ltd. Şti.nin teklifinin, şirket müdürü hakkında kamu davası açılmış olması nedeniyle, PTS Giyim San. Tic. A.Ş.nin teklifinin, gıda üretim izin belgesindeki aykırılık nedeniyle değerlendirme dışı bırakıldığı, diğer isteklilerin tekliflerinin geçerli teklif olarak değerlendirilerek ihalenin Beşler Bilişim Yemek Gıda Basın Yayın Dağ. İnş. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı, başvuru sahibinin ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlendiği görülmüştür.

İdari Şartnamenin 2 nci maddesinde, ihale konusu işin “Tren üzerinde görev yapan personele ücretsiz yemek verilmesi hizmet işi” olarak tanımlandığı, “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25 inci maddesinin “25.1. Sözleşmenin uygulanması sırasında, ilgili mevzuat gereğince ödenecek vergi (KDV Hariç) resim, harç, taşıma, istifleme, dağıtım, her türlü sigorta giderleri, pul bedeli, damga vergisi, teminat mektupları ile ilgili her türlü masraflar, banka komisyon ve masrafları ile benzeri giderleri teklif fiyatına dahil edeceklerdir.

25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.

25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1. İstekliler,sözleşmenin uygulanması sırasında ilgili mevzuat gereğince ödenecek vergi, resmi, harç ve benzeri giderler ile taşıma, boşaltma ve istifleme giderlerini teklif fiyatına dahil edeceklerdir.

25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.

25.5. Bu madde boş bırakılmıştır.” şeklinde düzenlendiği görülmüştür.

4734 sayılı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

_(Ek fıkra: 20/11/2008-5812/12 md.)_İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü bulunmaktadır.

Anılan Kanunun 38 inci maddesinin son fıkrasında, Kamu İhale Kurumunun aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde esas alınmak üzere sorgulama kriterleri, sınır değer veya ortalamalar belirlemeye yetkili olduğu düzenlenmiş, bu kapsamda, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79 uncu maddesinin 4 üncü fıkrasında “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kar hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki teklifler aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyecektir.” açıklamasına yer verildiği görülmüştür.

Tebliğin 78 inci maddesinin “1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayanan, çalıştırılacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı hizmetlerdir.

2. Malzemeli veya malzemesiz temizlik, malzemesiz yemek, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı olup, bu tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı olan/olmayan hizmetler arasında sayılmayan işlerin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı yukarıda yer verilen tanıma göre idarelerce değerlendirilecektir.

3. Malzeme dahil yemek hazırlama hizmeti veya malzeme dahil yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti ya da makine ve ekipman ile araçlar ve/veya akaryakıtın yüklenici tarafından sağlanacağı çöp toplama ve nakline ilişkin hizmetler ile personel taşıma gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmeyecektir. Ancak, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımına ilişkin ihale dokümanında haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirlenmesi hallerde teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi gerekmektedir.

4. Çöp toplama ve nakline ilişkin hizmetlerde, çöp toplama ve naklinde kullanılacak makine ve ekipmanlar ile çöp toplama araçlarının ve akaryakıtın idare tarafından karşılanması durumunda bu alımların ve ayrıca malzemenin idare tarafından karşılandığı yemek hizmeti (malzemesiz yemek hizmeti) alımlarının personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak ihale edilmesi gerekmektedir.” şeklindeki düzenlemesi karşısında şikâyete konu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı bir alım olmadığı anlaşılmıştır.

İdarece yaklaşık maliyetin piyasa araştırması ve TCDD’nin yemek satış fiyatları esas alınarak toplam 11.702.712,64 TL olarak belirlendiği, 6.936.800 TL tutarındaki ihale üzerinde bırakılan teklifin, yaklaşık maliyetin %59,27’sine tekabül ettiği görülmüştür.

Ayrıca idarenin yaklaşık maliyet hesabında 1.049.031,84 TL kâr öngörüldüğü, kârsız yaklaşık maliyetin 10.653.680,80 TL’ye tekabül ettiği belirlenmiştir.

Bu çerçevede ihale üzerinde bırakılan isteklinin 6.936.800,00 TL tutarındaki ve başvuru sahibi Polimatik Temizleme San. Tic. Ltd. Şti. - Yeniçeri Temizlik Tur. San. Tic. Ltd. Şti. Ortak Girişimi’nin 9.516.480,00 TL tutarındaki teklif fiyatlarının kârsız yaklaşık maliyetin altında olduğu anlaşılmıştır.

İhale konusu işin niteliği, tekliflerin dağılımı ve kâr hariç yaklaşık maliyet tutarı bir arada değerlendirildiğinde anılan isteklilerin tekliflerinin aşırı düşük olduğu anlaşıldığından, söz konusu isteklilere aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılması işleminde mevzuata uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihale üzerinde bırakılan istekli ve başvuru sahibinden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere:

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Mahmut GÜRSES

Başkan

Kazım ÖZKAN

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Mehmet Zeki ADLI

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Hamdi GÜLEÇ

Kurul Üyesi

Mehmet AKSOY

Kurul Üyesi

KARŞI OY

İncelemeye konu ihalede;

Başvuru sahibinin itirazen şikayet başvuru dilekçesindeki “ yaklaşık maliyeti 11.702.712,64 TL olan ihalede, ihalenin 6.936.800,00 TL tutarındaki teklif üzerinde bırakıldığı, oysaki %20 olan kar oranının düşüldükten sonra teklifi bu bedel altında kalan isteklilerin teklifinin aşırı düşük sorgulamasına tabi tutulması gerektiği, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin ticari hayatın akışına uygun olmadığı ve sorgulama yapılması durumunda Kamu İhale Genel Tebliğinin 79 uncu maddesi kriterleri kapsamında açıklanmasının mümkün olmadığı, idareye yaptıkları şikâyet başvurusu üzerine alınan kanarda, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin yaklaşık maliyetin altında olduğunun idarece de kabul edildiği ancak anılan isteklinin daha önceki ihalelerdeki hizmeti sorunsuz olarak yerine getirdiğinden bahisle başvurularının reddedildiği, idare gerekçesinin objektif ve makul olmadığı, idarece aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin karara bağlanmasının hukuka aykırı olduğu ” iddiasına yönelik olarak Kurulca, ihale üzerinde bırakılan istekliden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi hususlarına yönelik “ Düzeltici işlem belirlenmesine” karar verilmiştir.

Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü Malzeme Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen “ Tren Üzerinde Görev Yapan Personele Ücretsiz Yemek Verilmesi Hizmet Alımı ” ihalesine ilişkin yaklaşık maliyetin piyasa araştırması ve TCDD’nin yemek satış fiyatları esas alınarak;

Paket yemek

220.800 öğün

3.855.241,60 TL

Paket kahvaltı

184.000 öğün

2.414.080,00 TL

Isıtma kiti

220.800 öğün

724.224,00 TL

Ara toplam

6.993.545,60 TL

Kâr %15

1.049.031,84 TL

Yemekli vagon kahvaltı

14.720 öğün

140.428,80 TL

Yemekli vagon yemek

77.280 öğün

1.710.206,40 TL

işçilik (205 işçi x 1250 TL. x 6 ay)

1.537.500,00 TL

Malzeme deposu kirası (7 depo x 1000 TLx6 ay)

42.000,00 TL

Nakliye giderleri

120.000,00 TL

Dağıtım yeri kirası

90.000,00 TL

Genel giderler (elektrik, su, ısınma vb.)

20.000,00 TL

Yukarıda belirtilen bileşenler üzerinden toplam 11.702.712,64 TL olarak hesaplandığı,

Bahse konu ihalede 11 adet ihale dokümanı satın alındığı/indirildiği, 28.05.2012 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye beş isteki tarafından teklif verildiği,

İdarenin teklif değerlendirmesine göre, bir isteklinin “ Şirket müdürü hakkında kamu davası açılmış olması ” gerekçesi ile, diğerinin de “ Gıda üretim izin belgesindeki aykırılık ” gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldığı, geriye kalan üç isteklinin tekliflerinin geçerli teklif olarak kabul edildiği, geçerli teklif bedellerinin;

İsteklinin Adı

Teklif Bedeli (TL)

Beşler Biliş.Yem. Gıda Basın Yay. Dağ. İnş. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti.

6.936.800

Polimatik Temizleme San. Tic.Ltd.Şti. - Yeniçeri Temizlik Tur. San. Tic. Ltd. Şti. Ortak Girişimi

9.516.480

Fesleğen Tem. Bilg. Yem. Tem. Gıd. inş. Tur. Tic. Ltd. Şti.

10.654.336

Şeklinde verildiği, idarece “ İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı bir iş olmadığı ve bu tür ihalelerde Kamu İhale Kurumu tarafından aşırı düşük tekliflerin belirlenmesine ilişkin bir kıstas belirlenmediği, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin yaklaşık maliyete oranla düşük olduğu ancak diğer tekliflere göre yapılan karşılaştırmada teklifin aşırı düşük olarak nitelendirilemeyeceği, değerlendirmenin komisyonun takdirinde olduğu, bahse konu isteklinin önceki tarihlerde hizmetleri sorunsuz bir şekilde sunduğu ” gerekçelerine dayanılarak4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca aşırı düşük teklif sorgulama yapılmadan en düşük fiyat esasına göre ihalenin sonuçlandırıldığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanunun “ Aşırı düşük teklifler ” başlıklı 38 inci maddesinde; “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir. ” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “ teklif fiyata dahil masraflar ” ve “ aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini ” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılması yönünde idarece gerçekleştirilen işlemlerin mevzuata uygun olduğu düşünülmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, yaklaşık maliyetin büyük çoğunlukla yemek giderinden oluştuğu ihalede geçerli tekliflerden tümü yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece, yemek kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin karara bağlanması yönünde gerçekleştirilen idari işlemlerin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmiştir.

Açıklanan nedenlerle; başvuruya konu ihalede, yemek alımı kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan geçerli tekliflerin değerlendirilmesi sonucunda ihalenin sonuçlandırılması niteliğinde idarece gerçekleştirilen idari işlemlerin mevzuata uygun olduğu yönündeki düşüncem ile, Kurulca verilen “ Düzeltici işlem belirlenmesine” niteliğindeki karara katılmıyorum.

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi