KİK Kararı: 2012/UH.I-2771

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2012/039
Gündem No : 60
Karar Tarihi : 04.07.2012
Karar No : 2012/UH.I-2771
BAŞVURU SAHİBİ:
Aşhane Yemek Hiz. İnş. Taah. Nak. Turizm Tem. Tic. Ltd. Şti., SANAYİ SİTESİ NO:1/A TRABZON

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Sinop Atatürk Devlet Hastanesi Baştabipliği, Erfelek Yolu Üzeri Osmaniye Köyü 57000 SİNOP

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2012/43794 İhale Kayıt Numaralı "6 Aylık Malzemeli Yemek Pişirme Dağıtım Ve Sonrası Hizmet Alımı" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

28.06.2012tarih ve B.07.6.KİK.0.06.00.00-101.04-.H.[2188].(0253)./2012-46E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Sinop Atatürk Devlet Hastanesi Baştabipliği tarafından 04.05.2012 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “6 Aylık Malzemeli Yemek Pişirme Dağıtım ve Sonrası Hizmet Alımı” ihalesine ilişkin olarak Aşhane Yemek Hiz. İnş. Taah. Nak. Turizm Tem. Tic. Ltd. Şti.’nin 24.05.2012 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 25.05.2012 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 07.06.2012 tarih ve 20851 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 07.06.2012 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle; ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif fiyatının yaklaşık maliyete ve diğer tekliflere göre aşırı düşük olduğu, hastane yemek hizmetinin söz konusu fiyatla kaliteli şekilde gerçekleştirilmesinin mümkün olmadığı ve bu durumun da ciddi problemlere yol açabileceği iddialarına yer verilmiştir.

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde;

“ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78 inci maddesinde;

“ 78.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayanan, çalıştırılacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı hizmetlerdir.

78.2. Malzemeli veya malzemesiz temizlik, malzemesiz yemek, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı olup, bu tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı olan/olmayan hizmetler arasında sayılmayan işlerin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı yukarıda yer verilen tanıma göre idarelerce değerlendirilecektir. ” açıklamaları,

Aynı Tebliğin “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79.4 üncü maddesinde;

“ 79.4. İhale komisyonu tarafından, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri ile personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılacağı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile varsa malzeme ve diğer maliyet kalemleri, bunlar dışında kalan hizmet alımı ihalelerinde ise ihale dokümanında belirtilen teklif fiyata dahil giderler dikkate alınmak suretiyle tekliflerin değerlendirilmesi yapılarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre ihale komisyonunca belirlenen önemli teklif bileşenleri ile ilgili açıklama istenecektir. İdarelerce aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin belirtilmesi ve açıklama için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere makul bir süre verilmesi gerekmektedir.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kar hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki teklifler aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyecektir.

…

79.4.2.24. Yemek hizmet alımı ihalelerinde, çalıştırılacak personelin giyim gideri ile su, tuz, baharat, peçete ve masa örtüsü giderleri için yapılacak açıklamalara ilişkin olarak isteklilerden belge sunmaları istenmeyecektir. İhale komisyonu ayrıca, bu girdiler dışındaki girdilerden de belgelendirilmesine gerek bulunmayanları tespit edebilecektir. ” açıklamaları yer almaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin yukarıda yer verilen açıklamaları uyarınca, malzeme dâhil yemek hizmeti alımı ihaleleri, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları olarak değerlendirilmemekte, diğer taraftan, yemek hizmeti alımı ihalelerinde, ihale komisyonuna, tekliflerin tamamı üzerinden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi yerine, belgelendirilmesine gerek bulunmayan girdilerin tespiti imkânı tanınmaktadır.

İdari şartnamenin “Teklif fiyata dâhil olan giderler” başlıklı 25 inci maddesinde;

“…

25.3. Teklif fiyata dâhil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1. İşin süresi ve personel sayısı dikkate alınarak ilgili mevzuatına göre hesaplanacak işçilik ücreti:

Diyetisyen veya Gıda Müh. pozisyonu için asgari ücretin % 110 fazlası.

İşletme müdürü pozisyonu için asgari ücretin % 100 fazlası.

Aşçı başı pozisyonu için asgari ücretin % 70 fazlası.

Aşçı başı yrd. pozisyonu için asgari ücretin % 60 fazlası.

Aşçı pozisyonu için asgari ücretin % 55 fazlası.

Diyet aşçı pozisyonu için asgari ücretin % 55 fazlası.

Aşçı yrd. pozisyonu için asgari ücretin % 40 fazlası.

Garson/yard. personel pozisyonu için asgari ücretin % 0 fazlası.

25.3.2. Yemek, yol ve giyecek giderleri:

Yüklenici tarafından karşılanacak yol masrafı aylık gün sayısı olarak 26 esas alınacaktır.

Gidiş-geliş olarak ayda 26 gün üzerinden 27 işçi için öngörülmüş olup ayni olarak karşılanacaktır, teklif fiyata dâhil edilecektir.

1- Teknik şartnamede 3. sayfada belirtilen personelin giyecek malzemesi belirtildiği şekilde ayni olarak karşılanacak ve teklif fiyata dâhil edilecektir.

2- İşçilerin yemek ihtiyaçlarını karşılaması için hastanede çıkan yemekten çalışma saatlerine isabet eden 1 öğün yemeği bedelsiz olarak faydalanması imkânı verecek olup, istekliler tekliflerinde işçilerin yemek ihtiyaçları için bir bedel öngörmeyeceklerdir ve yükleniciye bundan dolayı bir bedel ödenmeyecektir.

25.3.3. Malzeme giderleri:

Teknik şartnamenin listesinde idaremizin istediği ve yüklenicinin de getirmesi gereken demirbaş malzemeler yazılıdır. Bu listede yer alan demirbaş malzemelerini yüklenici işe başlama tarihinden 1 gün önce idaremize teslim etmelidir. Sözleşme bitiminde yükleniciye geri verilecektir. Teklif fiyata, teknik şartnamede 3. sayfada belirtilen temizlik malzemeleri teklif fiyata dâhil edilecektir

25.3.4. Diğer giderler:

1- Semt polikliniğe öğle yemek servisi gidiş-geliş 20 km teklif fiyata dâhil

2- Elektrik tüketim maliyeti; aylık ortalama 10.000 Watt teklif fiyata dâhil

3- Su tüketim maliyeti; aylık ortalama 345 ton teklif fiyata dâhil

…

25.5. Kısa vadeli sigorta prim oranları belirtilecektir.

Personelin iş kazaları ile meslek hastalıkları sigortası prim oranı %1 (bir) olarak tespit edilmiştir.” düzenlemesine yer verilmiş olup, anılan şartnamenin ekinde yer alan tabloda ihale konusu hizmetin miktarı;

Sıra No

Açıklama

Birimi

Miktarı

1

Normal Yemek

Öğün

133.000,00

2

Kahvaltı (Diyet+Normal)

Öğün

54.000,00

3

Diyet Yemeği

Öğün

23.000,00

4

Ara Öğün

Öğün

11.000,00

Olarak belirlenmiştir.

Kamu İhale Kurulu’nun istikrar kazanmış kararları uyarınca, hizmet alımı ihalelerinde, idarece belirlenen kâr hariç yaklaşık maliyetin altında teklif vermiş olan isteklilerin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması gerekmektedir.

Bu itibarla, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif fiyatının 659.000,00 TL; kâr hariç yaklaşık maliyetin ise 785.010,18 TL olduğu dikkate alındığında, anılan istekliden, teklifin önemli bileşenleri tespit edilerek ve ihale dokümanı düzenlemelerine uygun olarak belirlenecek olan örnek menüler üzerinden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi gerektiği neticesine varılmıştır. Bu nedenle, başvuru sahibinin iddiası yerinde görülmüştür.

B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 18’inci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır:

Kararın (A) bölümünde yer verilen değerlendirmelere paralel olarak, idarece belirlenen kâr hariç yaklaşık maliyetin altında teklif vermiş olan; Ferah Yemekhane Tem. Tic. Ltd. Şti., Aşhane Yemek Hiz. Ltd. Şti., Pegasus Gıda Mad. Ltd. Şti. ve Sarmaşık Yemek Tem. Ltd. Şti.’den, tekliflerin önemli bileşenleri tespit edilerek ve ihale dokümanı düzenlemelerine uygun olarak belirlenecek olan örnek menüler üzerinden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi gerektiği neticesine varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, Erdem Öğdenmert San. Tic. Ltd. Şti., Ferah Yemekhane Tem. Tic. Ltd. Şti., Aşhane Yemek Hiz. Ltd. Şti., Pegasus Gıda Mad. Ltd. Şti. ile Sarmaşık Yemek Tem. Ltd. Şti.’den, tekliflerin önemli bileşenleri tespit edilerek ve ihale dokümanı düzenlemelerine uygun olarak belirlenecek olan örnek menüler üzerinden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Mahmut GÜRSES

Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi

Ahmet ÖZBAKIR

Kurul Üyesi

Mehmet Zeki ADLI

Kurul Üyesi

Hasan KOCAGÖZ

Kurul Üyesi

Hamdi GÜLEÇ

Kurul Üyesi

KARŞI OY

İncelemeye konu ihalede;

Başvuru sahibinin “ ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif fiyatının yaklaşık maliyete ve diğer tekliflere göre aşırı düşük olduğu, hastane yemek hizmetinin söz konusu fiyatla kaliteli şekilde gerçekleştirilmesinin mümkün olmadığı ve bu durumun da ciddi problemlere yol açabileceği” yönündeki iddiasına ilişkin olarak Kurulca, idarece aşırı düşük teklif sorgulaması uygulaması yapılmamasının mevzuata aykırılık taşıdığı yönünde “ düzeltici işlem belirlenmesi” kararı verilmiştir.

Sinop Atatürk Devlet Hastanesi Baştabipliği tarafından gerçekleştirilen “6 Aylık Malzemeli Yemek Pişirme Dağıtım ve Sonrası Hizmet Alımı” işine ilişkin yaklaşık maliyetin piyasa araştırması sonuçları esas alınarak esas alınması süreti ile;

Normal Yemek

543.501,84 TL

Kahvaltı (Diyet-Normal)

124.261,56 TL

Diyet Yemeği

93.989,04 TL

Ara Öğün

23.257,74 TL

Kâr (%5)

39.250,51 TL

Şeklinde belirlenen maliyet bileşenleri üzerinden toplam 824.260,69 TL olarak hesaplandığı;

Bahse konu ihalede, 13 adet ihale dokümanı satın alındığı, 04.05.2012 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye 10 istekli tarafından teklif verildiği,

İhalede isteklilerce verilen geçerli teklif bedellerinin,

İsteklinin Adı

Teklif Bedeli (TL)

Erdem Öğdenmert San. Tic. Ltd. Şti.

659.000,00

Ferah Yemekhane Tem. Tic. Ltd. Şti.

667.810,00

Aşhane Yemek Hiz. Ltd. Şti.

677.300,00

Pegasus Gıda Mad. Ltd. Şti.

750.760,00

Sarmaşık Yemek Tem. Ltd. Şti.

773.500,00

Rüstem Topaloğlu

787.120,00

Aslan Tur. Nak. Yemek Ltd. Şti.

827.050,00

Yenibahar Yemek Tem. Ltd. Şti.

837.250,00

Turkuaz Yemekhane Tem. Ltd. Şti.

848.300,00

şeklinde verildiği, isteklilerden birinin “ Teklif mektubu sunulmadığı ” gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılması sonucunda geriye kalan 9 teklifin idarece geçerli teklif olarak kabul edildiği ve idarece “ İhalenin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olmadığı, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin yaklaşık maliyete göre düşük olduğu ancak diğer tekliflerle arasında makul bir fark bulunduğu, hizmetin yüklenici tarafından sözleşme şartlarına uygun yapılması gerektiği, aksi takdirde, gerekli cezai yaptırımların uygulanacağı ” gerekçesine dayanılarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca aşırı düşük teklif sorgulaması işlemi yapılmadan geçerli tekliflerdeki en düşük fiyat esasına göre ihalenin sonuçlandırıldığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanunun “ Aşırı düşük teklifler ” başlıklı 38 inci maddesinde; “ İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir. ” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “ teklif fiyata dahil masraflar ” ve “ aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini ” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasının objektif kriterlerinin var olmadığı düşünülmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, yaklaşık maliyetin büyük çoğunlukla yemek giderinden oluştuğu ihalede geçerli tüm tekliflerden üçü haricinde diğerleri yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece, yemek kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaksızın ihalenin karara bağlanması yönünde gerçekleştirilen idari işlemler mevzuata aykırılık teşkil etmemektedir.

Açıklanan nedenlerle; yemek alımı kalemlerinde aşırı düşük teklif yapılmadan geçerli tekliflerin değerlendirilerek ihalenin sonuçlandırılması yönünde idarece gerçekleştirilen işlemlerin yerinde olduğuna ilişkin “ itirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmesi gerektiği yönündeki düşüncem ile, Kurulca verilen “ düzeltici işlem belirlenmesi” niteliğindeki karara katılmıyorum.

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi