KİK Kararı: 2011/UY.I-2416

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2011/053
Gündem No : 15
Karar Tarihi : 18.07.2011
Karar No : 2011/UY.I-2416
BAŞVURU SAHİBİ:
RAŞİT CANBAZ , AKCAMİ MAH. ATATÜRK BULV. NO:3/1 ESKİŞEHİR

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Eskişehir Özel İdaresi Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı, Ankara Yolu 8. km ESKİŞEHİR

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2011/53148 İhale Kayıt Numaralı "Eskişehir İli Sivrihisar İlçesi Devlet Hastanesi Ek Bina İnşaatı Yapım İşi" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

11.07.2011tarih ve B.07.6.KİK.0.06.00.00-101.04-.Y.[21.16].(0217)./2011-34E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Eskişehir Özel İdaresi Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından 04.05.2011 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Eskişehir İli Sivrihisar İlçesi Devlet Hastanesi Ek Bina İnşaatı Yapım İşi” ihalesine ilişkin olarak Raşit Canbaz’ın 14.06.2011 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 22.06.2011 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 24.06.2011 tarih ve 30711 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 24.06.2011 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; ihale üzerinde bırakılan istekli ile ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen istekli tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarının, kamu ihale mevzuatının bu hususa ilişkin öngörülen kriterlerini karşılamadığı, bu sebeple anılan iki isteklinin teklifinin reddedilerek ihalenin en ekonomik ve uygun teklifi sunan firmaları üzerinde bırakılması gerektiği iddia edilmektedir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

İnceleme konusu ihalenin, Eskişehir Özel İdaresi tarafından 04.05.2011 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan, “Eskişehir İli Sivrihisar İlçesi Devlet Hastanesi Ek Bina İnşaatı Yapım İşi” olduğu,

Anahtar teslimi götürü bedel teklif suretiyle gerçekleştirilen ihaleye 13 isteklinin teklif verdiği, ihale komisyonunca yapılan değerlendirme sonucunda, herhangi bir isteklinin teklifinin, yeterlik kriterlerini sağlamadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılmadığı,

İdarece tespit edilen aşırı düşük teklif sınır değerin altında kalan üç isteklinin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulduğu ve bu kapsamda idarenin 11.05.2011 tarihli aşırı düşük teklif açıklama istem yazılarında;

“… teklifinizin aşırı düşük olduğu tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 38. maddesi uyarınca bu konudaki açıklamanızı ve toplam teklif bedelini oluşturan aşağıdaki yer alan iş kalemleri ve/veya iş gruplarına ait miktarlar ve bunlara ait birim fiyatların gösterildiği hesap cetveli ile açıklama istenen iş kalemleri ve/veya iş gruplarının birim fiyatlarına ilişkin ihale iş bu belge ekinde verilen analiz formatına uygun analizler …” in sunulmasıgerektiğinin ifade edildiği,

Ayrıca, söz konusu yazı ekinde, idare tarafından “açıklama yapılması istenilen iş kalemleri listesi”, “açıklama istenilmeyen analiz girdiler listesi” ile “analiz formatı”nın aşırı düşük teklif sahibi isteklilere verildiği,

Bunun üzerine 1 istekli tarafından aşırı düşük teklif açıklamasında bulunulmadığı, süresi içerisinde sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarının ise ihale komisyonunca yeterli bulunduğu,

06.06.2011 tarihinde onaylanan ihale komisyon kararı ile ihalenin Karaca Grup Yapı Tesisat Taah. San. ve Dış. Tic. Ltd. Şti. & Sembol Grup Yapı Tes. Taah. San. ve Dış Tic. Ltd. Şti. İş Ortaklığı üzerinde bırakıldığı, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak da Damga Yapı Taah. ve Tic. Ltd. Şti. & Sözmen İnş. Taah. Tic. Ltd. Şti. İş Ortaklığı’nın belirlendiği,

Anlaşılmıştır.

Kamu İhale Kanununun 38 inci ve Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 60 ıncı maddesinde, ihale komisyonunun diğer teklifleri veya yaklaşık maliyeti baz alarak aşırı düşük teklifleri tespit edeceği ve aşırı düşük olduğunu belirlediği teklifleri hemen reddetmek yerine bu teklif sahiplerinden tekliflerinin önemli bileşenleri ile ilgili yazılı açıklama istemesi ve bu açıklamalar çerçevesinde nihai değerlendirmesini yapması gerektiği hükme bağlanmıştır.

Bu hususa ilişkin uygulamayı somutlaştırmak amacıyla Kamu İhale Genel Tebliğinin “Aşırı Düşük Teklif Değerlendirmesi” başlıklı 45 inci ve (kısmen) 38 inci maddelerinde bir takım açıklamalara yer verilmiş ve söz konusu açıklamalarda, yapım işi ihalelerinde bir teklifin aşırı düşük olup olmadığını ortaya koyan sınır değerin nasıl tespit edileceği ve teklifleri söz konusu değerin altında kalan isteklilerce yapılan belgelere dayalı açıklamaların da hangi kıstaslar esas alınarak değerlendirilmesi gerektiğine ilişkin detaylara yer verilmiştir.

Bu doğrultuda, bahse konu düzenlemelerde; idareler tarafından aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere yaklaşık maliyet hesabı sırasında “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” ve “sıralı analiz girdileri tablosu” oluşturulmasının zorunlu kılındığı, oluşturulan bu tablolar yardımıyla aşırı düşük teklif açıklamalarında, isteklilerin hangi iş kalemleri ve hangi analiz girdileri esasında sorgulamaya tabi tutulması gerektiğine (sınır değerin altında kalan teklif sahiplerinden idarece belirlenen sıralı iş kalemleri/grupları listesinden hareketle yaklaşık maliyetin % 80’lik kısmına giren kalem/gruplar, yine idarece oluşturulan “sıralı analiz girdileri tablosu” kullanılarak bu iş kalemi/gruplarına ait analizlerde yer alan ve tutarı kar ve genel gider hariç analiz toplamının % 3’ünün üzerinde olan girdiler gibi) yönelik birtakım kriterlerin getirildiği, aynı zamanda tespit edilen bu bileşen ve/veya bileşen maliyetlerinin tevsikinde başvurulabilecek belgelendirilme usul ve esaslarının neler olduğuna yönelik ayrıntılı açıklamaların yer aldığı görülmektedir.

Bu çerçevede, ihale üzerinde bırakılan iş ortaklığı tarafından 20.05.2011 tarihinde sunulan aşırı düşük teklif açıklaması incelendiğinde;

1. İdare tarafından belirlenen ve açıklama yapmakla sorumlu olduğu %80’lik kısma ilişkin iş kalemleri listesi üzerinden değil de teknik şartname, mahal listesi ve projede yer alan tüm imalat kalemleri üzerinden açıklamalarını sunduğu ifadelerine yer verildiği,

2. Bu kapsamda, istekli tarafından toplam teklif bedelini oluşturan iş kalemlerine ait miktarlar bunlara ait birim fiyatların gösterildiği hesap cetvellerinin inşaat imalatları – mekanik tesisat – elektrik tesisat işleri ayrımına dayalı olarak sunulduğu,

Söz konusu hesap cetvelleri incelendiğinde, bir takım iş kalemlerine yönelik birim fiyatların oluşturulmasında, Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.5 inci maddesinde öngörülen usul dahilinde kamu kurum ve kuruluşlarınca 2011 yılı için belirlenmiş birim fiyatların esas alındığı,

Sorgulamaya konu edilen bir takım iş kalemlerinin birim fiyatlarının ise Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.13.2 nci maddesine göre bu alanda faaliyet gösteren kuruluşlardan alınan fiyat tekliflerinden yararlanılarak oluşturulduğu,

Kamu İhale Genel Tebliği gereği ancak anılan Tebliğinin 45.1.5 inci maddesinde öngörülen usul dahilinde kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenmiş birim fiyatların kullanılmasının isteklilerin analiz düzenleme zorunluluğunu ortadan kaldıracağı,

Bu bağlamda, anılan isteklinin fiyat teklifi almak suretiyle birim fiyatını oluşturduğu ve açıklama istenilen iş kalemleri arasında yer alan birçok imalat açısından (16.059/1A poz nolu: satın alınan ve beton pompasıyla basılan, basınç dayanım sınıfı c 30/37 (bs 30) olan hazır beton dökülmesi, 21.011 poz nolu: düz yüzeyli beton ve betonarme kalıbı gibi imalatlar) analiz düzenleme zorunluluğunu ortadan kaldıran şartların gerçekleşmemiş olmasına rağmen, istekli tarafından bu kalemlere yönelik düzenlenmiş herhangi bir analizin sunulmadığı,

Bu şekilde, eksik belgelendirmeye dayalı bir aşırı düşük teklif açıklamasının kamu ihale mevzuatı gereği kabul edilemeyeceği,

1. Anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle gerçekleştirilen bir ihalede idarenin belirlediği metrajlar ile isteklilerin belirlediği metrajların birebir örtüşmesinin beklenemeyeceği, söz konusu imalat miktarlarının farklılık göstermesinin olağan bir durum olduğu ancak bu farklılığın da kabul edilebilir/makul bir mertebede olması gerektiği

Bu çerçevede, anılan istekli tarafından belirlenen metrajlar ile idarenin yaklaşık maliyet hesabında esas aldığı metrajlar arasında esas itibariyle makul bir fark -hatta bazı imalat metrajları bakımından idareye oranla istekli tarafından daha fazla bir belirleme- olsa da bazı imalatlar açısından (23.081 poz nolu çelik çatı makası: idare = 30 ton, istekli =23 ton, MSB 671 poz nolu Bulancak füme granit plak ile döşeme kaplaması yapılması: idare 416,35 m², istekli: 318 m², 21.011 poz nolu düz yüzeyli betonarme kalıbı: idare 4.311,60 m², istekli: 3.975.00 m² gibi) istekli ile idarenin esas aldığı metrajlar arasında kabul edilebilir seviyede olmayan farkların bulunduğu,

d) İstekli tarafından kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenmiş birim fiyatların esas alınmadığı iş kalemi maliyetlerini tevsik amacıyla teklifin bir bölümünü oluşturan iş kalemlerine/gruplarına ilişkin olarak piyasada o alanda faaliyet gösteren kişilerden alınan SMMM onaylı fiyat tekliflerinin sunulduğu ve bu belgelendirmelerin satışlara dayandırıldığı,

Ancak istikrar kazanmış Kurul kararları uyarınca, (somut ihaleye özgü olarak mamul mal alımı niteliği taşıyan iş kalemleri dışında) açıklanması istenilen iş kalemleri kapsamında gerçekleştirilecek olan bir takım imalatların, (örneğin: MSB 671 poz nolu: Bulancak füme granit plak ile döşeme kaplaması yapılması, 19.055/A3 poz nolu: 5 cm kalınlıkta taşyünü ısı yalıtım levhaları ile dış duvarların dıştan ısı yalıtımı ve ısı yalıtım sıvası yapılması, 18.140/D1 poz nolu: suya ve yangına dayanıklı alçı duvar levhaları ile çift iskeletli askı sistemli tavan yapılması -12,5 mm tek kat alçı duvar levhası ile- imalatları) fiyat teklifi alınan firmalarca (mükellef) sürekli ve birebir aynı tür ve miktarlarda girdiler kullanılarak rutin olarak gerçekleştirilen imalatlar niteliğinde olmadığı, bu aşamada, firmalarca daha önce gerçekleştirilen işlerden elde edilen birim maliyet ve/veya satış tutarlarının, aynı şekilde, idarece tanımlanan tarifler ve teknik dokümanlar gözetilerek gerçekleştirecek tamamıyla ihale konusu işe özgü imalatlar için de bir veri teşkil edeceğinin iddia edilebilmesinin mümkün olmadığı,

Diğer bir ifadeyle, anılan fiyat tekliflerinde, ilgili iş kalemlerine özgü kalemlerin niteliği ve niceliği esasında yapılan bir fiyatlandırmanın, geçmişte, birebir aynı girdi tür ve miktarlar kullanılmaksızın gerçekleştirilmiş olan maliyetlere dayandırılmaya çalışılması işlemi ile aşırı düşük teklif aşamasında maliyet bileşenlerinin belgelendirilmesi ile istenilen/öngörülen amacın bağdaşmayacağı,

Bu şekilde fiyat teklifi temelinde yapılan bir belgelendirme işleminin, fiyat teklifinde yer alan birim maliyetlerin inandırıcılığını ortadan kaldırmasının yanı sıra söz konusu fiyat tekliflerinde yer verilen ve meslek mensupları tarafından, öngörülen kriterler dahilinde mükellefin kayıtlarına uygun olduğu ifade edilen birim fiyatların veya maliyetlerin fiyat teklifinin alındığı firmaların resmi defter ve muhasebe kayıtlarından çıkarılabilir nitelikte bilgiler olmadığı,

Yapılan tespit ve değerlendirmeler neticesinde, ihale üzerinde bırakılan istekli tarafından yapılan aşırı düşük teklif açıklamasının bu şekliyle kabulünün mümkün olmadığı ve ihale komisyonu tarafından söz konusu açıklamanın yeterli olduğu yönünde tesis edilen işlemin kamu ihale mevzuatına uyarlık taşımadığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen iş ortaklığı tarafından 20.05.2011 tarihinde sunulan aşırı düşük teklif açıklaması incelendiğinde;

1. İstekli tarafından toplam teklif bedelini oluşturan iş kalemlerine ait miktarlar bunlara ait birim fiyatların gösterildiği hesap cetvellerinin inşaat imalatları – mekanik tesisat – elektrik tesisat işleri ayrımına dayalı olarak sunulduğu,

Ancak, iş grupları ayrımında hazırlanan hesap cetvellerinin ihale konusu iş kapsamında gerçekleştirilecek tüm imalatları kapsamadığı, cetvellerin yalnızca idarece tespit edilen açıklama istenilen iş kalemlerine yönelik olduğu ve sınırlı iş kalemine ait miktar ve birim fiyatları yansıttığı,

Bu şekilde tüm imalat kalemlerini kapsamayan hesap cetvellerinin sunulmuş olmasının ise anahtar teslimi götürü bedel işlerde, teklif fiyatının aşırı düşük olduğu tespit edilen istekliler tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenlerine ilişkin olarak yapacakları açıklama kapsamında toplam teklif bedelini oluşturan iş kalemleri ve/veya iş gruplarına ait miktarlar ve bunlara ait birim fiyatların gösterildiği hesap cetvelini de sunmalarını zorunlu kılan Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.3 üncü maddesinde yer alan düzenlemeye aykırılık teşkil ettiği,

Ayrıca, söz konusu hesap cetvelleri incelendiğinde, sorgulamaya tabi bir takım iş kalemlerine yönelik birim fiyatların oluşturulmasında, Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.5 inci maddesinde öngörülen usul dahilinde kamu kurum ve kuruluşlarınca 2011 yılı için belirlenmiş birim fiyatların esas alındığı,

Söz konusu usul uyarınca birim fiyatları belirlenmemiş iş kalemlerine yönelik olarak (özellikle inşaat imalatları için) analizlerin sunulduğu,

Bu kapsamda sunulan bazı analizlerde malzeme, işçilik, nakliye, ekipman, sarf malzemesi dahil ifadesinin yer aldığı ve tüm iş kalemini içerecek şekilde tek bir girdiye yer verildiği ve bu girdiye yönelik firmalardan alınan fiyat tekliflerine atfın yapıldığı, (MSB 671 poz nolu: Bulancak füme granit plak ile döşeme kaplaması, 23.244/F1 poz nolu: Naturel-mat ve eloksallı ısı yalıtımlı alüminyum doğrama imalatı yapılması ve yerine konulması imalatları gibi)

Ancak, bu şekilde hazırlanmış analizlerin ayrıntılı bir şekilde malzeme, işçilik, makine ve diğer girdiler ile bunlara ilişkin miktar ve fiyatları içermemesi nedeni bir analiz niteliği taşımadığı gibi bu durumun idare tarafından hazırlanan formata aykırı analiz sunulması anlamı taşıdığı,

b) Seramik ve parlak granitin maliyetini tevsik amacıyla Tessara Yapı Malzemeleri İnş. Tur. Gıda San. ve Tic. Ltd. Şti. firması tarafından 18.05.2011 tarihinde düzenlenmiş SMMM onaylı bir proforma faturanın sunulduğu,

Ancak söz konusu faturanın, fatura üzerine Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.13.1 inci maddesi gereği meslek mensubu tarafından yazılması zorunlu kılınan ibareyi taşımadığı,

1. Ayrıca, aynen ihale üzerinde bırakılan istekli gibi kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenmiş birim fiyatların esas alınmadığı bazı iş kalemi maliyetlerini tevsik amacıyla teklifin bir bölümünü oluşturan iş kalemlerine/gruplarına ilişkin olarak piyasada o alanda faaliyet gösteren kişilerden alınan SMMM onaylı fiyat tekliflerinin sunulduğu, (23.243/21 poz nolu: 60x60 cm ebadında 0,70 mm kalınlığında minumum 20 mikron elektrostatik toz boyalı (polyester esaslı) arka yüzü akustik kumaş kaplı delikli alüminyum plakadan (en aw 3000 serisi) gizli taşıyıcılı sistem asma tavan yapılması imalatı gibi) ve açıklamaların satışlar üzerinden yapıldığı,

Ancak somut ihalede mamul mal alımı niteliği taşıyan iş kalemleri dışındaki imalatlara ilişkin olmak üzere yukarıda ifade edilen istikrar kazanmış Kurul kararları uyarınca, firmalardan alınan fiyat tekliflerine istinaden imalatların bu şekilde belgelendirilebilmesinin mümkün olmadığı,

Yapılan bu tespitler doğrultusunda, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen iş ortaklığının da aşırı düşük teklif açıklamasının bu şekliyle kamu ihale mevzuatı anlamında yeterli bir açıklama olarak kabul edilemeyeceği anlaşılmaktadır.

Netice itibariyle, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, kamu ihale mevzuatına uygun bir aşırı düşük teklif açıklamasında bulunamayan ihale üzerinde bırakılan istekli ile ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen isteklinin teklifinin reddedilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan V.

II. Başkan

Ali KAYA

Kurul Üyesi

Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi

Adem KAMALI

Kurul Üyesi

Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi