KİK Kararı: 2011/UH.I-4337 (26 Aralık 2011)

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2011/082
Gündem No : 53
Karar Tarihi : 26.12.2011
Karar No : 2011/UH.I-4337
BAŞVURU SAHİBİ:
Zaloğlu Tur. İnş. Tem. Bilgi Sis. Otomasyon Med. Gıda Paz. San. ve Tic. Ltd. Şti. , Ehlibeyt Mah. Ceyhun Atıf Kansu Cad. 112/35 Balgat ANKARA

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı, Eskışehır Yolu 9.Km. 06530 ANKARA

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2011/144535 İhale Kayıt Numaralı "Genel Temizlik Hizmeti" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

22.12.2011tarih ve B.07.6.KİK.0.06-101.04-.H.[4144].(0255)./2011-74Esayılı Esas İnceleme Raporunda;

Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı tarafından 14.11.2011tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Genel Temizlik Hizmeti” ihalesine ilişkin olarak Zaloğlu Tur. İnş. Tem. Bilgi Sis. Otomasyon Med. Gıda Paz. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 23.11.2011tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 28.11.2011tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 07.12.2011tarih ve 51903sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 07.12.2011tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; karsız yaklaşık maliyetin altında teklif sunmuş olan isteklilere aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 37 nci maddesinde; belgeleri eksiksiz ve teklif mektubu ile geçici teminatı usulüne uygun olan isteklilerin tekliflerinin ayrıntılı değerlendirilmesinin yapılacağı, ihale konusu işi yapabilme kapasitelerini belirleyen yeterlik kriterlerine uymayan, teklifleri ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olmayan ve birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunan isteklilerin tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılacağı hüküm altına alınmıştır.

Başvuruya konu ihaleye 4 isteklinin katıldığı, idarece isteklilerin tekliflerinin bahsi geçen madde hükmü uyarınca değerlendirildiği ve 1 isteklilerin teklifinin değerlendirme dışı bırakılmasına karar verildiği anlaşılmıştır.

Aynı Kanunun 38 inci maddesinde; ihale komisyonunun verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit edeceği, bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak isteyeceği, imalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması, seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar ile teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendireceği, bu değerlendirme sonucunda açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin tekliflerinin reddedileceği, ihale komisyonunun, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kamu İhale Kurumu tarafından belirlenen kriterleri esas alacağı, Kurumun bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkili olduğu hükme bağlanmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin 79.4 üncü maddesinde yer alan; personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kar hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki tekliflerin aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyeceğine yönelik düzenleme dışında, Kamu İhale Kurumu tarafından, hizmet alımı ihalelerine yönelik olarak, aşırı düşük tekliflerin belirlenmesine ilişkin bağlayıcı kurallar getirilmemiştir.

Bu itibarla, anılan Kanun hükümleri uyarınca, hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklifleri belirleme hususundaki takdir yetkisi ihale komisyonlarındadır. Ancak, bu yetkinin, Kanunun 38 inci maddesinde belirlenen çerçeveye ve kamu ihale mevzuatının temel ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekliliği kuşkusuzdur.

4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesine göre, söz konusu yetkinin kullanılmasında önem arzeden etkenlerin “yaklaşık maliyet” ve “diğer teklifler” olduğu açıktır.

Bununla birlikte, idarelerin aşırı düşük teklifleri belirleme konusunda kullanacakları yetkinin sınırlarını daha da belirginleştirmek için, yaklaşık maliyetin altında teklif sunan her isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak belirlenip belirlenmeyeceği, diğer tekliflerin altında teklif sunmanın hangi durumlarda yaklaşık maliyete göre düşük teklif sunmanın ötesinde önem ifade edeceği, yaklaşık maliyetin veya diğer tekliflerin altında teklif sunmuş hangi sayıda isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak belirleneceği hususlarında değerlendirme yapılması gerekmektedir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 7 nci ve 8 inci maddelerinde yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler belirtilmiş ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasında esas alınacak miktar ve fiyatların tespitine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Aynı Yönetmeliğin 9 uncu maddesinin 3 üncü fıkrasında ise; ihale konusu hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların, tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutarın, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirleneceği, bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici karının ekleneceği, bulunan tutarın, kar hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyetin hesaplanacağı hüküm altına alınmıştır.

Bu hükme istinaden, uygulamada genellikle; idarelerce ihale konusu hizmet için salt maliyetin belirlendiği, kimi idarelerce bu maliyete hiç kar eklenmeksizin, kimi idarelerce üst sınırda, kimilerince de bu sınırın daha altında bir oranda kar eklenerek yaklaşık maliyetin tespit edildiği gözlenmektedir.

İhale aşamasında idarelerce beklenen doğal sonuç; sunulan tekliflerin, ihale konusu hizmetin gerçekleştirilmesi için ihale konusu işin niteliği de göz önünde bulundurularak belirlenmiş olan kardan ari asgari maliyete eşit veya bu tutarın üzerinde olmasıdır.

Ancak, kardan arındırılmış yaklaşık maliyetin altında teklif sunmuş olan tüm isteklilerin tekliflerinin aşırı düşük teklif olarak belirlenmesinin 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesinde belirtilen hükmü tam olarak karşılamadığı ortadadır. Zira anılan Kanun hükmünde, bir teklifin aşırı düşük olup olmadığının yaklaşık maliyet veya diğer tekliflerle yapılacak kıyaslama sonucunda tespit edilebileceği belirtilmektedir.

“Diğer tekliflere göre aşırı düşük teklifler” kavramı bakımından yapılacak değerlendirmede; ihaledeki teklif sayısı, tekliflerin birbirine ve karsız yaklaşık maliyete göre yakınlık – uzaklık veya yükseklik – düşüklük dereceleri, tekliflerden bir kısmının veya tamamının belli bir fiyat mertebesinde toplanması, tekliflerin tamamının karsız yaklaşık maliyetin üstünde veya altında olması gibi ihaleden ihaleye farklılık gösteren faktörler belirleyici olmaktadır.

Yukarıda belirtilen hususlar paralelinde başvuruya konu ihale özelinde yapılan inceleme aşağıdadır:

İncelenen ihalenin konusu olan işin; 12 ay süreli, toplam 240 kişi ile gerçekleştirilecek personel çalıştırılmasına dayalı temizlik hizmeti alımı olduğu, idari şartnamenin 25 inci maddesi, teknik şartname ve birim fiyat teklif cetveli standart formu düzenlemeleri uyarınca; çalıştırılacak personel için aylık brüt asgari ücretin altında ödeme yapılmayacağı, ihale konusu işe ilişkin kısa vadeli sigorta prim oranının % 1,00 olduğu, iş kapsamında çalıştırılacak personele aylık 26 gün üzerinden günlük brüt 6,00 TL yol ve aylık 22 gün üzerinden 6,00 TL yemek bedelinin nakdi olarak ödeneceği, teknik şartnamede belirtilen giyim malzemeleri ile temizlik malzemelerinin maliyetinin yükleniciye ait olduğu anlaşılmaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin 79 uncu maddesinde; “79.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, tekliflerin değerlendirilmesinde;

İhale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı ve noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, kıdem tazminatı, işyeri hekimliği ücreti, oryantasyon (ihale konusu işe uyum) eğitimi gideri, yaka kartı ve bu mahiyetteki genel giderleri karşılamak üzere birim fiyat teklif cetvelinde yer alan her bir işçilik kalemindeki (yol, yemek ve giyecek dahil brüt asgari ücret veya brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası üzerinden ücret hesaplanan işçilik kalemi ile ulusal bayram ve genel tatil günleri ve fazla çalışma saatlerine ilişkin işçilik kalemleri) birim fiyatlar ile işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemi/kalemleri kapsamında çalıştırılacak olan her bir personelin işçilik maliyeti üzerinden % 3 oranında sözleşme giderleri ve genel giderler hesaplanacaktır.

79.2. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde; amortisman, kıdem tazminatı, iş yeri hekimliği ücreti, oryantasyon eğitimi gideri, yaka kartı ve bu mahiyetteki giderlerin genel giderler içinde yer alacağı kabul edileceği için aşırı düşük teklif sorgulamasında bu giderler, önemli teklif bileşeni olarak belirtilmeyecek ve isteklilerden aşırı düşük teklif sorgulamasına verdikleri cevaplarda bu giderler için bir bedel öngörmeleri istenmeyecektir. Sözleşme giderleri ve genel giderler içinde değerlendirilmesi öngörülen giderler idari şartnamelerde “teklif fiyata dahil olan diğer giderler” kısmında belirtilmeyecektir.

79.3. Asgari işçilik maliyeti;

i- İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil),

ii- İdari şartnamede öngörülen nakdi veya ayni yemek ve yol bedeli ile ayni giyim bedeli,

iii- İşveren sigorta primi tutarından oluşmaktadır.

...” açıklamaları bulunmaktadır.

Aktarılan girdiler dikkate alınarak, idarece ihale konusu işin karsız yaklaşık maliyetinin 4.109.887,10 TL olarak belirlendiği görülmüştür.

İhaleye katılan isteklilerce;

İsteklinin Ad

Teklif Bedeli (TL)

Durumu

Demir Tem. Ltd. Şti.

4.045.041,60

1. En Avantajlı Teklif Sahibi

Karsız Yaklaşık Maliyet

4.109.887,10

Zaloğlu Tur. İnş. Tem. Ltd. Şti.

4.459.200,00

2. En Avantajlı Teklif Sahibi

Rak-Ser End. Tem. Ltd. Şti.

4.566.000,00

İş deneyim tutarının yetersizliği nedeniyle değerlendirme dışı

Teklif sunulduğu belirlenmiştir.

Anılan Tebliğinin 79.4 üncü maddesinde; personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kar hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki tekliflerin aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyeceğine yönelik düzenleme bulunmakla birlikte, bu düzenleme, karsız yaklaşık maliyet tutarının altındaki her teklife aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması gibi bir zorunluluğu beraberinde getirmemektedir.

İncelenen ihalede, idarece herhangi bir istekliye aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadığı ve ihalenin geçerli teklifler içinde en düşük tutarı teklif etmiş olan istekli üzerinde bırakıldığı anlaşılmıştır.

Diğer yandan, ihale konusu işin; giyim bedeli hariç % 3 oranındaki sözleşme giderleri ve genel giderler dahil asgari işçilik maliyetinin 4.031.280,00 TL olduğu anlaşılmıştır.

Dolayısıyla, idarece yaklaşık maliyet hesabında; giyim bedeli (% 3 dahil) ve temizlik malzeme bedeli olarak toplam 78.607,10 TL öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, toplam teklif tutarı 4.045.041,60 TL olan Demir Tem. Ltd. Şti. tarafından, teklifte herhangi bir yüklenici karı kalemi öngörülmediği kabul edilse dahi, söz konusu giderler için 13.761,60 TL tutar öngörülmüş olduğu, bu bedelin idarece aynı kalemler için öngörülen bedelin yaklaşık altıda biri olduğu tespit edilmiştir.

Ayrıca, diğer isteklilerce teklif edilen tutarların yaklaşık maliyetin de üzerinde olduğu görülmektedir.

Bu itibarla, anılan istekli tarafından söz konusu giderler için öngörülen ve idarenin yaklaşık maliyet hesabı ile diğer isteklilerce teklif edilen fiyatlara göre aşırı düşük olduğu anlaşılan giderlerin mevzuata uygun olarak açıklanmasının istenmesi, diğer bir ifadeyle söz konusu istekliye aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, Demir Tem. Ltd. Şti.’ye aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan V.

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Ali KAYA

Kurul Üyesi

Adem KAMALI

Kurul Üyesi

Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi