KİK Kararı: 2011/UH.I-3712

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2011/071
Gündem No : 68
Karar Tarihi : 03.11.2011
Karar No : 2011/UH.I-3712
BAŞVURU SAHİBİ:
Adem Yemek Üretim Tesisleri San. ve Tic. Ltd. Şti., GÜNDOĞAN MAHALLESİ ADNAN MENDERES CAD. SAKARYA

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Milli Eğitim Bakanlığı Müsteşarlık Hendek İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü-, Baspinar Mahallesi 101. Sokak 11 54300 SAKARYA

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2011/103362 İhale Kayıt Numaralı "Taşımalı İlköğretimokulu Öğrencilerine Verilecek Sıcak Öğle Yemeği Ve Sonrası Hizmetleri" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

01.11.2011tarih ve B.07.6.KİK.0.06-101.04-.H.[3378].(0255)./2011-62E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Hendek İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü- tarafından 11.08.2011 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Taşımalı İlköğretimokulu Öğrencilerine Verilecek Sıcak Öğle Yemeği ve Sonrası Hizmetleri” ihalesine ilişkin olarak Adem Yemek Üretim Tesisleri San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 29.09.2011 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 03.10.2011 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 13.10.2011 tarih ve 45148 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 11.10.2011 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (a) bendi gereğince ihalenin iptaline,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle;

İdarece, aşırı düşük teklif açıklamalarının yalnızca alış faturalarına dayandırılması gerekçesiyle tekliflerinin değerlendirme dışı bırakıldığı, esasen açıklamalarını bir kamu kurumuna daha önce gerçekleştirdikleri yemek hizmeti sonucunda kesmiş oldukları faturalara dayandırdıkları, bununla birlikte bilgi amaçlı olarak alış faturalarının da açıklama kapsamında idareye sunulduğu,

İhalenin kapsamı dikkate alındığında yetersiz bir sürede yapılan açıklama kapsamında, genel giderler içinde yer alan akaryakıt giderini tevsik edici belgelerin idarece taraflarından istenmesi mümkünken bu işlemin yapılmadığı,

İdarece hizmetin devamlılığı için doğrudan temin yoluyla taraflarından başvuruya konu ihalede teklif ettikleri birim fiyatlar üzerinden yemek hizmeti alınmakta olduğu ve hizmette herhangi bir aksaklık bulunmadığı,

Sonuç olarak, kamu yararı gözetilerek tekliflerinin geçerli sayılması gerektiği,

İddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 37 nci maddesinde; belgeleri eksiksiz ve teklif mektubu ile geçici teminatı usulüne uygun olan isteklilerin tekliflerinin ayrıntılı değerlendirilmesinin yapılacağı, ihale konusu işi yapabilme kapasitelerini belirleyen yeterlik kriterlerine uymayan, teklifleri ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olmayan ve birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunan isteklilerin tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılacağı hüküm altına alınmıştır.

İncelemeye konu ihalede, idarece, anılan hüküm uyarınca tekliflerin değerlendirildiği ve 1 (bir) isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı anlaşılmıştır.

Anılan Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; ihale komisyonunun verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit edeceği, bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak isteyeceği, imalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması, seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar ile teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendireceği, bu değerlendirme sonucunda açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin tekliflerinin reddedileceği, ihale komisyonunun, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kamu İhale Kurumu tarafından belirlenen kriterleri esas alacağı, Kurumun bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkili olduğu hükme bağlanmıştır.

Başvuruya konu ihalede, idarece, 2 (iki) isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olduğu tespiti yapılarak bu isteklilerden açıklama talep edildiği, belirlenen süre içinde açıklama talep edilen isteklilerin aşırı düşük teklif açıklamalarını idareye ulaştırdığı, idarece isteklilerin açıklamalarının uygun bulunmadığı anlaşılmıştır. Söz konusu isteklilerden biri olan başvuru sahibince, aşırı düşük teklif açıklamalarının mevzuata uygun olduğu iddiasıyla, işbu incelemeye esas olan itirazen şikayet başvurusunda bulunulduğu anlaşılmaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin 79 uncu maddesinde; “...

79.4.1. İsteklilerce yapılacak aşırı düşük teklife ilişkin açıklamalar belgelere dayanmalıdır. Belgelere dayanılmaksızın yapılan açıklamalar kabul edilmeyerek söz konusu teklifler reddedilecektir.

79.4.2. İhale komisyonu tarafından yapılacak aşırı düşük teklif değerlendirmesinde aşağıdaki hususların dikkate alınması gerekmektedir.

79.4.2.1. İhale komisyonu, teklifin önemli bileşenlerine ilişkin olarak;

a) Verilecek hizmetin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve hizmetlerin temininde kullanılacak avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen hizmetin özgünlüğü,

hususlarında istekliler tarafından belgelere dayalı olarak yapılan yazılı açıklamaları da dikkate almak suretiyle aşırı düşük teklifleri değerlendirerek ihaleyi sonuçlandıracaktır.

79.4.2.2. Verilecek hizmetin ekonomik olması, seçilen teknik çözümler, hizmetin yerine getirilmesinde kullanılacak avantajlı koşullar veya hizmetin özgünlüğü hususunda bir açıklamada bulunulması durumunda; sadece bu hususların neler olduğu değil, belirtilen çözüm, avantajlı koşul, özgünlük ya da hizmetin ekonomik olması sayesinde elde edilen maliyet avantajının da bilgi ve belgelere dayalı olarak açıklanması gerekmektedir.

79.4.2.3. Teklifi aşırı düşük bulunan isteklilerin, tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili olarak Kanunun 38 inci maddesi uyarınca yapacakları açıklamaya dayanak teşkil eden bilgi ve belgeleri sunmaları gerekmektedir.

İsteklilerin açıklamalarına dayanak teşkil eden bilgi ve belgeler;

a. Tedarikçi veya üreticilerden alınan proforma faturalar,

b. Fiyat teklifleri,

c. Kamu kurum ve kuruluşları tarafından sunulan mal ve hizmetlere ilişkin ilan edilmiş fiyat tarifeleri veya bunlardan alınmış fiyat teklifleri,

ç. Kamu kurum ve kuruluşları tarafından ilgili mala ilişkin ilan edilen asgari fiyatlar,

d. Perakende satış yapan zincir mağaza veya marketlerin yayımladıkları fiyat kataloglarında yer alan fiyatlar,

e. Ticaret borsalarına kayıtlı mallara ilişkin olarak 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanununun 51 inci maddesinin (c) bendi uyarınca borsa idaresi tarafından düzenlenen ilgili malın fiyatını gösteren belgeler,

f. Yaş sebze ve meyve için, Yaş Sebze ve Meyve Ticaretinin Düzenlenmesi ve Toptancı Halleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca faaliyet gösteren toptancı hali idaresi tarafından düzenlenen ilgili malın fiyatını gösteren belgeler,

g. İsteklinin ürettiği, aldığı veya sattığı mallara ilişkin maliyet/satış tutarı tespit tutanaklarıdır.

İstekliler tekliflerine ilişkin olarak yukarıda sayılan belgelerden kendileri için uygun olanları (79.4.2.4-79.4.2.13) maddelerine göre yapacakları açıklamalar kapsamında sunacaklardır.

Yukarıda sayılan belge ve bilgilerden hiçbiri ile açıklama yapılmasının fiilen mümkün olmadığının anlaşıldığı durumlarda istekli tarafından gerekçesi belirtilmek suretiyle ilgili mevzuatına göre son 12 ay içinde düzenlenen açıklamaya elverişli diğer belge ve bilgiler kullanılarak da açıklama yapılabilir. (Örnek: Yurt dışından ithal edilen mallara ilişkin olarak gümrük giriş beyannamesi kullanılarak açıklama yapılabilir.)

...

79.4.2.12. İsteklinin açıklamalarını kendi ürettiği, aldığı veya sattığı mallara dayandırması durumunda ihale konusu işte kullanılması öngörülen mala ilişkin ağırlıklı ortalama birim maliyetin veya ağırlıklı ortalama birim satış tutarının belirtildiği “maliyet/satış tutarı tespit tutanağı” (Ek-O.7) sunulacaktır. İsteklilerce teklif edilen tutara ilişkin birim fiyatlar,

a) Maliyete dayalı açıklama yapıldığında, ağırlıklı ortalama birim maliyetin,

b) Satışlar üzerinden açıklama yapıldığında, ağırlıklı ortalama birim satış tutarının % 80’inin,

altında olamaz.

İsteklinin satışlar üzerinden açıklama yapabilmesi için malın ticareti ile iştigal ediyor olması; maliyete dayalı açıklama yapabilmesi için ise, son geçici vergi beyanname döneminde ihale konusu işte kullanılmasını öngördüğü mal miktarının en az yarısı kadar alış yapmış olması gerekmektedir.

İsteklinin son geçici vergi beyanname döneminde 4734 sayılı Kanun kapsamındaki idarelere açıklama konusu mala ilişkin satış yapmış ve satılan malın idarece kabul edilmiş olması durumunda “maliyet/satış tutarı tespit tutanağı” (Ek-O.7) sunmasına gerek bulunmayıp sadece söz konusu satışa ilişkin fatura suretleri ile de belgelendirme yapılabilecektir.

...

79.4.2.16. İstekliler tarafından aşırı düşük teklif sorgulaması kapsamındaki mallara ilişkin olarak proforma fatura yerine sadece alış faturası ile açıklamada bulunulması geçerli bir açıklama olarak kabul edilmeyecektir.

...

79.4.2.24. Yemek hizmet alımı ihalelerinde, çalıştırılacak personelin giyim gideri ile su, tuz, baharat, peçete ve masa örtüsü giderleri için yapılacak açıklamalara ilişkin olarak isteklilerden belge sunmaları istenmeyecektir. İhale komisyonu ayrıca, bu girdiler dışındaki girdilerden de belgelendirilmesine gerek bulunmayanları tespit edebilecektir.

...

79.5. Aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda; (79.4.2.) maddesine uygun açıklamada bulunmayan, açıklamaları teknik şartnameye aykırı hususlar içeren ... isteklilerin teklifleri gerekçeleri belirtilmek suretiyle reddedilecektir.

...” açıklaması yer almaktadır.

Başvuru sahibi tarafından aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında sunulan bilgi ve belgelerin incelenmesinde; açıklamaların, bahsi geçen Tebliğin 79.4.2.12 nci maddesinde yer alan “İsteklinin son geçici vergi beyanname döneminde 4734 sayılı Kanun kapsamındaki idarelere açıklama konusu mala ilişkin satış yapmış ve satılan malın idarece kabul edilmiş olması durumunda “maliyet/satış tutarı tespit tutanağı” (Ek-O.7) sunmasına gerek bulunmayıp sadece söz konusu satışa ilişkin fatura suretleri ile de belgelendirme yapılabilecektir.” düzenlemesi doğrultusunda yapıldığının belirtildiği anlaşılmıştır.

Bu kapsamda, başvuru sahibi tarafından, Karasu İlçe Milli Eğitim Müdürlüğüne son 2 geçici vergi beyanname döneminde gerçekleştirilen yemek hizmetine ilişkin olarak kesilen faturalar ile bu faturalara konu olan yemek hizmeti satışlarının yer verildiği Ek-O.7 numaralı maliyet/satış tutarı tespit tutanağının sunulduğu görülmüştür. Sunulan bu belgelerden, satışa konu hususun bir hizmet işi olduğu, anılan Tebliğ maddesinde belirtildiği gibi “açıklama konusu mala ilişkin satış yapılması”nın söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır. Ayrıca, 4734 sayılı Kanun kapsamındaki başka bir idareye sunulan yemek hizmetinin mahiyetinin başvurulan ihaledeki yemek hizmeti ile birebir aynı olmadığı, her yemek hizmetinin kendine özgü; öğün sayısı, çeşit sayısı ve cinsi, hizmet yerinin uzaklığı vb. koşullarının bulunduğu ortadadır. Bu bağlamda, açıklamanın bu haliyle mevzuata uygun kabul edilmesi mümkün değildir.

Bahsedilen belgeler dışında, başvuru sahibince, teknik şartnamede öngörülen aylık örnek yemek listesi dikkate alınarak yapılan bir maliyet hesabının ve bu hesaba dayanak teşkil eden yemek birim maliyet analizlerinin sunulduğu, ancak, bu analizler kapsamında yer alan malzemeler için öngörülen fiyatlara dayanak oluşturacak bahsi geçen Tebliğin 79.4.2.3 üncü maddesinde belirtilen belgelerin sunulmadığı, bazı malzemeler için alış faturalarının sunulduğu belirlenmiştir.

Bununla birlikte, genel giderler içinde yer verilen araç yakıt gideri hesabında 1 aracın günde 250 km yol yapacağı ve 80 TL tutarında günlük yakıt masrafının olacağı kabulü ile maliyetlerin hesaplandığı, ancak aracın yakıt sarfiyat değerleri ile kullanılacak yakıtın birim fiyatına ilişkin herhangi bir belgenin sunulmadığı, ayrıca söz konusu aracın amortisman veya kiralama, bakım-onarım, yedek parça vb. giderlerine de yer verilmediği tespit edilmiştir.

Başvuru sahibince itirazen şikayet başvuru dilekçesinde; araç yakıt bilgisine ilişkin olarak belge sunabilmelerini teminen idarece kendilerine ek süre verilmesi gerektiği iddia edilse de, kamu ihale mevzuatında eksik belgenin tamamlatılması gibi bir usule yer verilmemiş, yalnızca belgelerdeki bilgi eksikliklerinin tamamlatılması usulü öngörülmüştür.

Yine başvuru sahibince itirazen şikayet başvuru dilekçesinde; idarece hizmetin devamlılığı için doğrudan temin yoluyla taraflarından başvuruya konu ihalede teklif ettikleri birim fiyatlar üzerinden yemek hizmeti alınmakta olduğu ve hizmette herhangi bir aksaklık bulunmadığı belirtilmiştir. Doğrudan temin, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22 nci maddesinde tanımı ve koşulları belirtilmiş bir alım usulü olup bir ihale usulü değildir. Kaldı ki, kamu ihale mevzuatı uyarınca, her ihalenin kendi koşulları içerisinde değerlendirilmesi, aşırı düşük tekliflerin ihale konusu işin yaklaşık maliyeti ve ihale kapsamındaki geçerli tekliflerin durumuna göre belirlenmesi gerekmektedir.

Diğer taraftan, incelemeye konu ihalenin idari şartnamesinin 20 nci maddesinde; ihalede kısmi teklif verilebileceği, kısmi teklif verilebilecek kısımların listesinin ekte belirtildiği yönünde düzenlemeye yer verildiği, idari şartname ekinde ise; 14 ayrı ilköğretim okulunun her biri için kısmi teklif verilebileceği yönünde düzenleme yapıldığı görülmüştür.

Bununla birlikte, ihale komisyonunca; tekliflerin değerlendirilmesi, aşırı düşük tekliflerin belirlenmesi, aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması, açıklamaların değerlendirilmesi ve nihayetinde ihalenin sonuçlandırılması işlemlerinin tamamında, ihalenin kısmi teklif verilmesine açık olarak gerçekleştirilmesi ile ulaşılmak istenen amacın göz ardı edildiği, tüm değerlendirmelerin, ihalenin tek bir kısımda gerçekleştirildiği kurgusuna göre yapıldığı tespit edilmiştir.

Teklifi aşırı düşük olarak tespit edilen isteklilerin kısımlar bazında sunduğu teklifler dikkate alınmaksızın bu isteklilerden genel bir açıklama talep edildiği ve sunulan açıklamalar uygun bulunmayarak bu isteklilerin tekliflerinin tüm kısımlarda değerlendirme dışı bırakıldığı anlaşılmıştır.

Ayrıca, bu isteklilerin bazı kalemlerde yaklaşık maliyet ile aynı birim fiyatı teklif etmiş olmaları ve bu birim fiyatın teklifi aşırı düşük olarak kabul edilmeyen isteklinin teklif birim fiyatından yüksek olması hususları değerlendirmeye alınmamış, bunun sonucunda bazı kalemlerde yüksek fiyat teklif etmiş istekliye sorgulama yapılmasına, daha düşük birim fiyat teklif etmiş istekliye ise sorgulama yapılmaksızın ihalenin bu istekli üzerinde kalmasına neden olunmuştur.

Örneğin, 5 ve 8 inci kısımlara yaklaşık maliyet hesabında idarece öngörülen birim fiyat olan 2,28 TL teklif eden başvuru sahibinin teklifi, kısımlar bazında değil de genel bir aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması ve yapılan açıklamanın uygun bulunmaması nedeniyle değerlendirme dışı bırakılmış, ancak, bu kalemlere 1,98 TL birim fiyat teklif eden istekliye aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmamış ve tüm kısımlarda ihale söz konusu istekli üzerinde bırakılmıştır.

Bu itibarla, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 5 inci maddesinde yer verilen temel ilkelerden biri olan eşit muamele ilkesinin sağlanabilmesini teminen; idarece teklifi geçerli bulunan 3 (üç) istekliden de kısımlar bazında aşırı düşük teklif açıklaması istenmesi, 5 inci ve 8 inci kısımlarda yaklaşık maliyet tutarını teklif eden Adem Yemek Üretim Tesisleri San. ve Tic. Ltd. Şti.’den söz konusu kısımlarda aşırı düşük teklif açıklaması istenmemesi, isteklilerce yapılacak açıklamaların kısımlar bazında değerlendirilerek ihalenin sonuçlandırılması gerekmektedir.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, aşırı düşük teklif sorgulaması işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan V.

II. Başkan

Ali KAYA

Kurul Üyesi

Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi

Adem KAMALI

Kurul Üyesi

Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi

KARŞI OY

İncelemeye konu ihalede;

Tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında, ihale komisyonunca aşırı düşük tekliflerin tespitinin hangi kriterlere göre yapılacağı hususunun Sakarya Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğüne sorulduğu, gelen cevabi yazıda Kamu İhale Kanununun 38 inci maddesi ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 59 uncu maddelerine göre ihale komisyonunca değerlendirme yapılması gerektiğinin belirtildiği, bunun üzerine ihale komisyonunca 17.08.2011 tarihinde başvuru sahibine aşırı düşük teklif açıklama isteme yazısının gönderildiği, daha sonra 05.09.2011 tarihinde ise, bir başka istekli Ak Ay Tur. Nak. Yemekçilik Or. Ür. San. Tic. Ltd. Şti.’den aşırı düşük teklif açıklaması istendiği ve ihalenin kısımlar dikkate alınmaksızın sonuçlandırıldığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 5 inci maddesinde; idarelerin, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu oldukları hükme bağlanmıştır.

Aktarılan söz konusu hususlar ve ilgili mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; başvuruya konu ihalede 4734 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi uyarınca görevlendirilen ihale komisyonunun, isteklilerin tekliflerinin kamu ihale mevzuatı ve diğer ilgili mevzuata uygun olarak değerlendirilmesi ve bu çerçevede ihalenin sonuçlandırılması bağlamında yeterli bilgi ve donanıma sahip olmadığı, dolayısıyla bu komisyon ile ihalenin sonuçlandırılması halinde, anılan Kanunun 5 inci maddesi anlamında idarenin güvenirliğinin zedeleneceği, ayrıca eşit muamele ilkesinin de ihlal edileceği sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenle incelemeye konu ihalenin iptal edilmesi gerektiği yönündeki düşüncemle, “düzeltici işlem belirlenmesine” ilişkin karara katılmıyorum.

Adem KAMALI

Kurul Üyesi