KİK Kararı: 2011/UH.I-3144

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2011/063
Gündem No : 4
Karar Tarihi : 19.09.2011
Karar No : 2011/UH.I-3144
BAŞVURU SAHİBİ:
ÖĞÜN YEMEKHANE VE TEMİZLİK HİZ. TİC. AŞ , ORTA MAH. TÜRK OCAĞI SOK. NO: 29 TRABZON

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Sürmene İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü, Camlıca Mahallesi Sürmene Hükümet Konağı Kat :3 61600

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2011/98843 İhale Kayıt Numaralı "2011-2012 EĞİTİM ÖĞRETİM YILINDA TAŞIMALI ILKÖĞRETİM UYGULAMASI KAPSAMINA ALINAN ÖĞRENCİLERE PİŞMİŞ ÖĞLE YEMEĞİALIMI,DAĞITIMI VE YEMEK SONRASI HİZMETLER" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

13.09.2011tarih ve B.07.6.KİK.0.71.00.00-101.04-.H.[2922].(0225)./2011-55Esayılı Esas İnceleme Raporunda;

Sürmene İlçe Milli Eğitim Müdürlüğütarafından 28.07.2011tarihinde açık ihale usulüile yapılan “2011-2012 Eğitim Öğretim Yılında Taşımalı İlköğretim Uygulaması Kapsamına Alınan Öğrencilere Pişmiş Öğle Yemeği Alımı, Dağıtımı ve Yemek Sonrası Hizmetler” ihalesine ilişkin olarak Öğün Yemekhane ve Temizlik Hiz. Tic. AŞ.’nin 11.08.2011tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 18.08.2011tarihli yazısı ile reddi, başvuru sahibinin 29.08.2011tarih ve 39646sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 26.08.2011tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince, düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle;

1 ) İhale üzerinde bırakılan isteklinin teklif fiyatıyla ihale konusu işin yapılamayacağı dolayısıyla aşırı düşük teklif sorgulaması yapmadan ihalenin sonuçlandırılmasının kamu ihale mevzuatına aykırı olduğu,

2 ) İhalede ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen isteklinin sunmuş olduğu kapasite raporundaki günlük üretim miktarının idari şartnamede belirlenen yeterlik ölçütünü karşılamadığı, bu nedenle ilgilinin değerlendirme dışı bırakılması gerekirken idarenin aksi yöndeki işleminde kamu ihale mevzuatına uyarlık bulunmadığı iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

1. Başvuru sahibinin 1 inci iddiasına ilişkin olarak:

4734 sayılı Kanunun aşırı düşük teklifler başlıklı 38 nci maddesine göre ihale komisyonunun verilen teklifleri anılan Kanunun 37 nci maddesine göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit edeceği, bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak isteyeceği, sunulan açıklamaların verilen hizmetin ekonomik olması, teklif sahibinin hizmetin temini işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar ve teklif edilen hizmet işinin özgünlüğü çerçevesinden değerlendirileceği; Kamu İhale Kurumunun bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama ölçütleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır. Benzer düzenlemeler Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinde de bulunmaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük teklif açıklamasını düzenleyen 79.4 üncü maddesinde ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayanan hizmet alımı ihalelerinin durumu açıklanmış ve ihale komisyonu tarafından, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri ile personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılacağı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile varsa malzeme ve diğer maliyet kalemleri, bunlar dışında kalan hizmet alımı ihalelerinde ise ihale dokümanında belirtilen teklif fiyata dâhil giderler dikkate alınmak suretiyle tekliflerin değerlendirilmesinin yapılacağı; 4734 sayılı Kanun’un 38 inci maddesi uyarınca teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre ihale komisyonunca belirlenen önemli teklif bileşenleri ile ilgili açıklama isteneceği; personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kar hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki tekliflerin aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyeceği açıklaması yapılmıştır.

Aktarılan mevzuattan hareketle, kamu ihale hukukunda aşırı düşük tekliflerin tespiti konusunda iki ölçüt bulunduğu, bunların yaklaşık maliyet ve ihaleye katılan diğer isteklilerin teklif bedelleri olduğu, bu nedenle ihale sürecinde oluşan serbest fiyat rekabeti sonucunda oluşan diğer fiyatlara göre aşırı derecede düşük olan ve ihale konusu hizmetin sözleşme hükümlerine uygun ifası konusunda tereddüt oluşturan tekliflerin sorgulanması gerektiği anlaşılmaktadır.

İncelenen ihalede dört istekli geçerli teklif sunmuş ve herhangi bir aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan en düşük fiyat esasına göre ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenmiştir. Başvuru sahibi ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak belirlenen ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif fiyatıyla ihale konusu işin yapılamayacağı dolayısıyla aşırı düşük teklif sorgulaması yapmadan ihalenin sonuçlandırılmasının kamu ihale mevzuatına aykırı olduğunu iddia etmektedir.

İhale dokümanının incelenmesi sonucunda hizmet alımı ihalesinin malzeme dahil yemek alımının üç ayrı çeşitten oluşan sıcak öğle yemeği temini ve sunumu şeklinde birim fiyat teklif alma yoluyla kurgulandığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla personel çalıştırılmasına dayalı olmayan ihalede tekliflerin tanımlanan öğünlere göre verilen toplam bedeller üzerinden karşılaştırılması gerekmektedir. Bu çerçevede istekliler tarafından sırasıyla günlük 1,85; 1,90; 2,16; 2,20 TL birim fiyatlar teklif edilmiştir. Anılan teklif fiyatları çerçevesinde, Aşhane Yemek Hizm. Taa. Nak. Tur. Tem. İnş. Ltd. Şti. ile Mavi Yemek Üretim Tem. ve Araç Kiralama Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. adlı isteklilerin tekliflerinin yaklaşık maliyet ve diğer isteklilerin tekliflerine göre düşük olduğunu anlaşıldığından ilişkin olarak, anılan isteklilere ilişkin aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

2 ) Başvuru sahibinin 2 nci iddiasına ilişkin olarak:

4734 sayılı Kanunun ihaleye katılımda yeterlik kurallarını düzenleyen 10 uncu maddesinin ilk fıkrasının (b) bendinin 3 numaralı alt bendinde, isteklinin üretim ve/veya imalat kapasitesine, araştırma-geliştirme faaliyetlerine ve kaliteyi sağlamasına yönelik belgelerin ihalelerde yeterlik ölçütü olarak belirlenebileceği hüküm altına alınmıştır.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 41 inci maddesinin beşinci fıkrasında, idarenin, ön yeterlik şartnamesinde veya idari şartnamede işin niteliğini göz önünde bulundurarak kapasite raporu ile ilgili düzenleme yapabileceği yer almaktadır. Kapasite raporuna ilişkin yeterlik kuralı belirleme ve değerlendirmenin ayrıntıları Kamu İhale Genel Tebliğinin 73 üncü maddesinde yer almakta olup, anılan düzenlemede, yüklenicinin mutfağında veya tesisinde yemek üretiminin gerçekleştirilmesinin öngörüldüğü yemek hizmeti alımı ihalelerinde kapasite raporuna ilişkin olarak idari şartnamede istenebilecek günlük üretim miktarının, idarenin günlük yemek ihtiyacını aşmayacak şekilde belirleneceği, idarenin kendi mutfağında yemek üretiminin gerçekleştirileceği yemek hizmeti alımı ihalelerinde ise idarece öngörülecek kapasite raporuna ilişkin günlük üretim miktarının, idarenin günlük yemek ihtiyacının yarısını geçmeyeceği, ihale dokümanında, üretim miktarı belirtilmeden aday veya isteklilerce kapasite raporu sunulacağına yönelik bir düzenleme yapılmayacağı yer almaktadır.

İncelenen ihalenin idari şartnamesinin 7.5.2 nci maddesinde, ilgili meslek odasından alınmış en az 1095 kişilik veya üzeri kapasite raporunun istekliler tarafından ihaleye katılımda yeterlik ölçütü olarak sunulacağı düzenlenmiştir. Başvuru sahibi tarafından, ihalede ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen isteklinin sunmuş olduğu kapasite raporundaki günlük üretim miktarının idari şartnamede belirlenen yeterlik ölçütünü karşılamadığı, bu nedenle ilgilinin değerlendirme dışı bırakılması gerekirken idarenin aksi yöndeki işleminde kamu ihale mevzuatına uyarlık bulunmadığı iddia edilmektedir.

Kamu ihale mevzuatının yukarıda aktarılan düzenlemeleri çerçevesinde, kapasite raporuna ilişkin düzenleme ve değerlendirmenin hizmet sunucularının günlük üretim kapasiteleri üzerinden yapılması gerektiği anlaşılmaktadır. İnceleme konusu ihalede de bu düzenlemeye uygun olarak isteklilerin günlük en az 1095 öğünlük rapor sunmaları gerekmektedir.

Bu çerçevede ihalede ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen Mavi Yemek Üretim Tem. ve Araç Kiralama Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. adlı isteklinin sunduğu kapasite raporu incelendiğinde ilgilinin bir yıl 365 gün kabul edilmek üzere yıllık 228.125 öğünlük üretimi bulunduğu dolayısıyla da günlük üretim kapasitesinin 625 öğün olduğu görülmektedir. Bu miktar idari şartnamede düzenlenen asgari tutarı karşılamadığından, anılan isteklinin geçerli teklif kabul edilmesinde kamu ihale mevzuatına uyarlık bulunmamaktadır.

Sonuç olarak, Mavi Yemek Üretim Tem. ve Araç Kiralama Hiz. San. Tic. Ltd. Şti. adlı isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılması ve Aşhane Yemek Hizm. Taa. Nak. Tur. Tem. İnş. Ltd. Şti. adlı istekliye aşırı düşük teklif sorgulaması yapılarak bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan V.

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi

Ali KAYA

Kurul Üyesi

Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi

Adem KAMALI

Kurul Üyesi

Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi

KARŞI OY

Başvuru sahibinin birinci iddiasına ilişkin olarak; ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif fiyatıyla ihale konusu işin yapılamayacağı dolayısıyla aşırı düşük teklif sorgulaması yapmadan ihalenin sonuçlandırılmasının kamu ihale mevzuatına aykırı olduğu, iddiasına yer verilmiştir.

İncelemeye konu ihalenin; Öğrencilere Öğle Yemeği Alımı, Dağıtımı ve Yemek Sonrası Hizmetler alımıişi olup,idarece yaklaşık maliyetin toplam 1444.931,35 TL olarak belirlendiği, 6 adet ihale dokümanı satın alındığı, 28.07.2011 tarihinde yapılan ihaleye 5 isteklinin teklif verdiği, ihale üzerinde bırakılan istekli tarafından ihaleye 362.609,25 TL teklif verildiği, idare tarafından tekliflerin aşırı düşük teklif olarak görülmeyerek ihalenin geçerli teklifler içerisinde en düşük teklif veren istekli üzerinde bırakıldığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “teklif fiyata dahil masraflar” ve “aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, geçerli tekliflerin yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer teklife göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaksızın ihalenin karara bağlanmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasının objektif kriterlerinin var olmadığı düşünülmektedir.

Yukarıda açıklandığı üzere inceleme ikinci iddia yönünden Kurul kararına katılmakla birlikte birinci iddiaya ilişkin aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaması gerektiği yönündeki düşüncemle Kurulun “düzeltici işlem belirlenmesi” ne ilişkin kararına katılmıyorum.

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi