KİK Kararı: 2010/UY.III-2306

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2010/053
Gündem No : 67
Karar Tarihi : 02.08.2010
Karar No : 2010/UY.III-2306
BAŞVURU SAHİBİ:
Alka Sanayi İnşaat ve Tic. A.Ş., Değirmen Sokak Şaşmaz Sitesi Kat:3 No:14/9 Kozyatağı Kadıköy/İSTANBUL

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Karayolları Genel Müdürlüğü Keşif ve Şartname Şubesi Müdürlüğü, İsmet İnönü Bulvarı No:14 Yücetepe Çankaya/ANKARA

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2010/15951 İhale Kayıt Numaralı "11. ve 12. Bölge Müdürlüğü Sınırlarındaki Muhtelif Yollarda Çelik Otokorkuluk Yapılması" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

28.07.2010 tarih ve III.Y.19.45.0259/2010-16E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından 22.03.2010 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “11. ve 12. Bölge Müdürlüğü Sınırlarındaki Muhtelif Yollarda Çelik Otokorkuluk Yapılması (Ağır Hizmet Tipi Dahil)” ihalesine ilişkin olarak Alka Sanayi İnşaat ve Tic. A.Ş.’nin 16.06.2010 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 24.06.2010 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 01.07.2010 tarih ve 15376 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 29.06.2010 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikayet başvurusunun reddine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçelerinde özetle; aşırı düşük teklif sorgulaması neticesinde, sunulan maliyet tespit raporundaki iş kalemlerinin fiyatlarının nasıl tespit edildiğinin belirtilmemesi, bu fiyatların hangi maliyetlerden oluştuğunun detaylandırılmaması ve sunulan maliyet tespit raporunun içerik olarak uygun olmaması nedenleriyle firmalarının teklifinin idarece değerlendirme dışı bırakıldığı, oysa Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.6 ncı maddesinin (ç) bendine uygun olarak kendi ürettiği mallara yönelik açıklamalarda bulunulduğu, bu açıklamaları destekleyecek şekilde SMMM tarafından onaylı maliyet tespit raporunun sunulduğu, raporun üretilen mallara ilişkin birim ortalama maliyetleri gösterdiği, SMMM’nin firmanın tüm girdi ve çıktılarını irdeleyerek bu raporu hazırladığı, mevzuatın bunun dışında başka bir yükümlülük getirmediği, eğer idare maliyet tespit raporunun bileşenlerini daha ayrıntılı istiyor ise, bunun teklifin esasının değiştirmeyecek nitelikte olması nedeniyle Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 57 nci maddesinin 5 inci fıkrası uyarınca tamamlatılması gerektiği, ancak idarenin bunu yapmayarak firmanın teklifini değerlendirme dışı bıraktığı, ihalenin firmanın teklifinden %45-%50 oranında daha yüksek bir bedelle sonuçlandırılarak kamu zararına sebebiyet verildiği, iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Başvuru sahibi firmanın ilk olarak 18.06.2010 tarihinde Kurum kayıtların alınan dilekçe ve ekleriyle başvuruda bulunduğu, Kurum tarafından İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 15 inci maddesinin 2 nci fıkrası gereğince işlem yapıldığı, bunun üzerine 01.07.2010 tarihinde Kurum kayıtlarına alınan dilekçe ve ekleriyle ikinci kez Kuruma başvurulması neticesinde her iki dosyanın birleştirilerek incelenmesine karar verildiği anlaşılmıştır.

Şikâyet konusu hususla ilgili olarak idarenin cevap yazısında; “…Açıklamalar, Kamu İhale Genel Tebliğinin “Aşırı düşük teklif değerlendirmesi” başlıklı 45 inci maddesinde belirtilen kriterler çerçevesinde, teklif mektubu eki teklif birim fiyat analizleri de “Aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde ve sözleşmenin uygulanması aşamasında kullanılmak üzere tekliflerin ekinde analizlerin istenmesi” başlıklı 38 inci maddeleri hükümleri doğrultusunda incelenmiş; analiz birim fiyatı ile, teklif fiyatları arasında uyumsuzluk bulunmadığı, ancak firmanız tarafından aşırı düşük teklif değerlendirmesi ile ilgili yazılı açıklamanın Tebliğin, 45.1.6 (ç) maddesine dayanılarak maliyet tespit raporu hazırlandığı, raporda yer alan iş kalemlerinin fiyatlarının nasıl tespit edildiği, bu fiyatların hangi maliyetlerden oluştuğunun detaylandırılmadığı ve raporun iş kalemlerinin fiyatlarının belirtilmesinden ibaret olduğu, sunulan raporun içerik olarak uygun olmadığı tespit edildiğinden, idari şartnamenin 33. Maddesinin 33.2. bendinin son cümlesi hükmü gereğince teklifiniz değerlendirme dışı bırakılmış, kesinleşmiş ihale kararı firmanıza yazılı olarak bildirilmiştir…

_ Bilgi eksikliğinin tamamlatılması, yalnızca idari şartnamenin 31.2. maddesinde belirtildiği üzere, tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında 31. madde dâhilinde yapılabilecek bir işlemdir. İkincil mevzuatta aşırı düşük teklifle ilgili sorgulamada bilgi eksikliğinin tamamlatılmasına yönelik bir düzenleme bulunmamaktadır. _

_ Yukarıdaki açıklamalarımızdan da anlaşılacağı üzere ihale komisyonunca yapılan işlemler her safhasında usulüne uygun olarak yerine getirildiğinden açıklamanın yeniden değerlendirilmesinin mümkün olmadığı düşünülmektedir. Sonuç olarak yapılan incelemede, tarafınızdan ileri sürülen iddialar ile ilgili işlem ve uygulamaların Kanun ve ikincil mevzuat hükümlerine uygun olduğu tespit edilmiş olup, şikâyet başvurunuz uygun bulunmamıştır.”_ ifadelerine yer verilmiştir.

İhale komisyonu tarafından yapılan değerlendirme neticesinde başvuru sahibi firmanın teklifi aşırı düşük teklif olarak değerlendirilmiş ve idarenin 06.05.2010 tarihli ve 1393 sayılı yazısı ile birim fiyat teklif cetvelinde yer alan 2, 3, 4, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 47, 48, 49, 51, 52, 55 ve 56 poz nolu iş kalemleri için idari şartnamenin aşırı düşük teklifler başlıklı 33 üncü maddesi uyarınca açıklama istenmiştir.

Başvuru sahibi firma tarafından idareye sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarında, firmanın ihale konusu iş kalemlerinin üretilmesi ve montajı için bilgisayar sistemli tam otomatik makine, teçhizat, ekipman kullandığı ve konunun uzmanı teknik elemanlara sahip olduğu ifade edilmiş ve ihale konusu malzemeleri ürettikleri ve bunun için Kamu İhale Genel Tebliğinin aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin 45.1.6 ncı maddesinin (ç) bendine göre açıklama yaptıkları belirtilerek idarece açıklanması istenen iş kalemlerine yönelik SMMM onaylı maliyet tespit raporu ve imalatta kullanılan girdilere ilişkin fatura ve nakliyeler için proforma fatura fotokopileri sundukları anlaşılmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.6 ncı maddesinin (ç) bendinde; “İsteklinin açıklamalarını kendi ürettiği mallara dayandırması durumunda; mükellefin tasdik anlaşması yaptığı YMM veya beyannamelerini imzalayan SMMM tarafından onaylı, son geçici vergi beyanname dönemine ait üretim konusu mala ilişkin maliyet tespit raporunun sunulması zorunludur. Maliyet tespit raporunda üretilen mala ilişkin birim maliyetlerin gösterilmesi gerekmektedir.” açıklaması bulunmaktadır.

Maliyet tespit raporları, başta işçilik giderleri olmak üzere diğer maliyet bileşenlerine de yer verilerek iş kalemlerinin birim maliyetlerine nasıl ulaşıldığına ilişkin maliyetlerin açıkça ortaya konduğu belgeler olup, kamu ihale mevzuatı gereği SMMM veya YMM tarafından firmanın defter ve belgelerinin incelenmesi sonucunda hazırlanmaktadır.

Başvuru sahibi firma tarafından sunulan maliyet tespit raporunda birim fiyat teklif cetvelinde yer alan toplam 57 iş kaleminden idarece istenen 38 iş kaleminin maliyet fiyatları, miktarları ve bu ikisinin çarpılması sonucu ulaşılan tutarlara yer verildiği tespit edilmiştir. Ancak maliyet tespit raporlarında, iş kalemlerinin maliyetlerinin yanı sıra bu maliyetlere nasıl ulaşıldığına ilişkin işçilik giderleri başta olmak üzere iş kalemlerini oluşturan maliyetlere ilişkin girdilere ve diğer maliyet bileşenlerine de yer verilmesi gerekmekte iken, başvuru sahibi isteklinin aşırı düşük teklif açıklamaları kapsamında sunduğu maliyet tespit raporunda, bu iş kalemlerine ilişkin işçilik ve malzeme giderleri gibi maliyet bileşenlerinin yer almadığı tespit edilmiştir.

Diğer taraftan Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Başvuruların ve tekliflerin alınması, açılması ve belgelerdeki bilgi eksikliklerinin tamamlatılması” başlıklı 57 nci maddesinin 4 üncü fıkrasında; “Başvuru veya teklif zarfı içinde sunulması istenilen belgeler ve bu belgelere ilgili mevzuat gereğince eklenmesi zorunlu olan belgelerden herhangi birinin, aday veya isteklilerce sunulmaması halinde, bu eksik belgeler idarelerce tamamlatılamaz.” hükmü bulunmaktadır.

Anılan Yönetmelik hükmünden anlaşılacağı üzere, başvuru sahibince her bir iş kalemine ilişkin maliyet bileşenlerini gösteren belgelerin maliyet tespit raporuna sonradan eklenmesinin anılan Yönetmelik hükmü gereğince mümkün olmadığı değerlendirilmiştir.

Buna ek olarak başvuru sahibi istekli tarafından sunulan analizlerde bazı iş kalemlerinde işçiliğin saatlik ücreti 3,14 TL ve usta yardımcısının saatlik ücreti 3,15 TL olarak öngörülmüştür. Ancak 31 Aralık 2009 tarih ve 27449 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan asgari ücret tespit komisyonu kararına göre 2010 yılı birinci altı aylık asgari ücretin bir günlüğünün 24,30 TL olarak belirlendiği, bu durumda asgari ücretle çalıştırılan bir işçinin saatlik ücretinin (24,30 TL / 7,5 saat =) 3,24 olduğu dikkate alındığında, saatlik asgari ücretin 3,24 TL’den düşük olamayacağı belirlenmiş olup, adı geçen istekli tarafından sunulan işçilik ücretlerinin asgari ücretin altında kaldığı görülmüştür. Asgari ücretin altında ücret ödenmesi, 4857 sayılı İş Kanunu ve ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık içermektedir.

Dolayısıyla isteklinin sunmuş olduğu maliyet tespit raporunun iş kalemlerine ilişkin maliyetleri ayrıntılı bir şekilde göstermemesi ve isteklinin saatlik işçilik gideri olarak asgari işçilik maliyetinin altında bir tutar öngörmesi nedenleriyle başvuru sahibi isteklinin teklifinin idarece değerlendirme dışı bırakılmasının yerinde olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Diğer taraftan, Kamu İhale Genel Tebliğine göre yaklaşık maliyetin % 40’ı ile % 120’si arasında tek geçerli teklif olması durumunda bu tek geçerli teklif tutarı, aşırı düşük teklif sınır değeri olarak kabul edilmektedir. Söz konusu ihaleye altı adet teklif sunulmuş olup, bunlardan ikisi ilk aşamada değerlendirme dışı bırakılmıştır. Diğer dört tekliften üçü yaklaşık maliyetin % 40’ından daha düşük olduğu için aşırı düşük teklif sınırının hesabında dikkate alınmamıştır. Dolayısıyla sınır değer tek geçerli teklif sunan isteklinin teklifine eşit olacak şekilde hesaplanmıştır. Bu durum genel olarak teklif tutarları ile yaklaşık maliyet tutarı arasında ciddi farklılıkların olmasından kaynaklanmaktadır. Zira ihalede idare tarafından hesaplanan yaklaşık maliyet, ihaleye en yüksek teklifi sunan isteklinin teklifinin iki katından daha fazladır. Dolayısıyla yaklaşık maliyet, serbest piyasa koşullarında oluşan gerçek fiyatları yansıtmamaktadır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10 uncu maddesinde, idarelerin yaklaşık maliyetin tespitinde esas alacakları fiyat ve rayiçler sayılmış olup, bu fiyat ve rayiçlerin öncelik sırası olmaksızın idarelerce kullanılabileceği hükme bağlanmıştır. Ancak idarelere tanınan bu serbesti yaklaşık maliyetin sağlıklı bir şekilde hesaplanmasını sağlamaya yönelik olup, yaklaşık maliyetin doğru bir şekilde hesaplanmasına engel olabilecek fiyat ve rayiçlerin idarelerce kullanılması idarelere tanınan bu serbestinin sınırları dışında kalmaktadır.

Söz konusu ihalede ise yaklaşık maliyet hesaplanırken idarenin, Karayolları Genel Müdürlüğü’nün analizlerini temel alarak pozlara ilişkin birim fiyatları oluşturduğu tespit edilmiştir. Ancak bu birim fiyatlar piyasada oluşan gerçek fiyatların oldukça üzerindedir. İhaleye teklif sunan isteklilerin teklif tutarları ile yaklaşık maliyet tutarı kıyaslandığında ise yaklaşık maliyet hesaplanırken esas alınan birim fiyatların güncel olmadığı açıkça ortaya çıkmaktadır. Zira, ihaleye katılan firmaların imalat süreçlerinin ve yapım yöntemlerinin gelişmesi, avantajlı koşulların ve teknik çözümlerin söz konusu olması ve kamu kuruluşlarınca yayımlanan analizlerin teknik ilerlemeyi yakından izleyememesi gibi nedenlerle güncel maliyet azalışlarının takip edilememesi, yaklaşık maliyet tutarının olması gerekenin çok üstünde belirlenmesine neden olmaktadır. Bu nedenle idarelerin yaklaşık maliyetin sağlıksız hesaplanmasına neden olabilecek fiyat ve rayiçleri kullanmamaları gerekmektedir.

Öte yandan Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “İstenecek belgeler” başlıklı 30 uncu maddesi uyarınca, yaklaşık maliyetin olması gerekenden yüksek belirlenmesi ihaleye katılmak için gerekli olan yeterlik belgelerinde de farklılığa yol açmaktadır. Örneğin, yaklaşık maliyeti eğer eşik değerin onda birinden eşik değerin yarısına kadar olan ihalelerde ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler ile anahtar teknik personele ilişkin belgelerin istenmesi idarenin takdirine bırakılmışken, yaklaşık maliyeti eşik değerin yarısına eşit ve bu değerin üzerinde olan ihalelerde bu belgelerin istenilmesi zorunlu tutulmuştur. Benzer bir durum Kalite Yönetim Sistem Belgesi ve Çevre Yönetim Sistem Belgesi için de geçerlidir. Dolayısıyla güncelliği bulunmayan birim fiyatlar kullanılarak yaklaşık maliyetin sağlıksız bir şekilde yüksek belirlenmesi ihaleye katılımda yeterliğin değerlendirilmesine etki etmektedir.

Yine yaklaşık maliyetin yüksek belirlenmesi aşırı düşük teklif sınır değerinin de yüksek belirlenmesine neden olmaktadır. Bu halde ise, yaklaşık maliyet doğru belirlenseydi sınır değerin altında kalmayacak tutarda teklif sunan isteklilerin sınır değerin altında kalarak, kendilerinden aşırı düşük teklif açıklaması istenmesi durumu söz konusu olmaktadır. Böylece eğer yaklaşık maliyet doğru hesaplansaydı aşırı düşük teklif açıklaması sunmak zorunda olmayan istekliler, açıklama sunmak gibi bir yükümlülükle karşı karşıya gelmektedirler.

Sonuç olarak işin ağırlıklı kısmını montaj ve malzeme giderlerinin oluşturduğu söz konusu ihalede güncel olmayan ve piyasada oluşan gerçek fiyatları yansıtmayan birim fiyatların kullanılması sonucunda yaklaşık maliyetin olması gerekenden çok yüksek belirlenmiş olması, ihaleye katılımda yeterlik kriteri olarak sunulacak belgelere, aşırı düşük teklif sınır değerine ve dolayısıyla isteklilerce sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarına büyük ölçüde etki ettiğinden ve bu durum düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte olduğundan, ihalenin iptaline karar verilmesi gerekmekte ise de, 02.08.2010 tarih ve 2010/UY.III-2305 sayılı Kurul Kararıyla iptal edildiğinden yeniden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Karar verilmesine yer olmadığına,

Oybirliği ile karar verildi.

Dr. Hasan GÜL

Başkan****

Ali Kemal AKKOÇ

II. Başkan****

Hicabi ECE

Kurul Üyesi****

Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi****

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi****

Kazım ÖZKAN

Kurul Üyesi****

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi****