KİK Kararı: 2010/UH.I-1861

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2010/045
Gündem No : 55
Karar Tarihi : 28.06.2010
Karar No : 2010/UH.I-1861
BAŞVURU SAHİBİ:
Bahadır İnşaat Turizm Yatırım Tic. Ltd. Şti., Topçular Kışla Cad. Altındağ İşmerkezi No: 63/21 Eyüp/İSTANBUL

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Karayolları 17.Bölge Müdürlüğü, Barbaros Bulvarı No:56 34340 Zincirlikuyu Beşiktaş/İSTANBUL

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2009/181713 İhale Kayıt Numaralı "İstanbul-Düzce O-4 Otoyolu ve Bağlantı Yollarında Hasarlı Otokorkuluk ve Telçitlerin Bakım ve Onarımı" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

23.06.2010 tarih ve I.H.16.91.0255/2010-36E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Karayolları 17.Bölge Müdürlüğü tarafından 01.02.2010 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “İstanbul-Düzce O-4 Otoyolu ve Bağlantı Yollarında Hasarlı Otokorkuluk ve Telçitlerin Bakım ve Onarımı” ihalesine ilişkin olarak Bahadır İnşaat Turizm Yatırım Tic. Ltd. Şti.’nin 12.05.2010 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 24.05.2010 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 11.06.2010 tarih ve 13666 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 11.06.2010 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin yaklaşık maliyet ve diğer tekliflere göre aşırı düşük olduğu, idarece aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaksızın ihalenin sonuçlandırılmasının mevzuata aykırı olduğu iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Başvuruya konu ihalede, daha önce, 09.02.2010 tarihli ihale komisyon kararı ile ihale Bahadır İnş. Ltd. Şti. üzerinde bırakılmış, ancak bu karara yönelik olarak Kaya İnş. Ltd. Şti. tarafından yapılan itirazen şikayet başvurusu üzerine Kamu İhale Kurulu tarafından 06.04.2010 tarihli ve 2010/UH.I-982 sayılı karar ile; _“...Bu itibarla, her ne kadar başvuru sahibi tarafından sunulan birim fiyat teklif cetveli, şekil olarak, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin eki olan “KİK015.3/H” numaralı Birim Fiyat Teklif Cetveli Standart Formunun 3 numaralı dipnotunda belirtilen hususa uygun olmasa da, özü itibariyle teklif edilen birim fiyatların ve toplam tutarın başvuru sahibi tarafından taahhüt edildiği sonucuna ulaşıldığından, başvuru sahibinin teklifinin, teklif cetvelinin yalnızca son sayfasında imza bulunması, diğer sayfaların imzasız olması gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılması işleminde isabet olmadığına ...” _karar verilmiştir.

İdarece anılan kararın gerekleri yerine getirilerek Kaya İnş. Ltd. Şti.’nin teklifi yeniden değerlendirmeye alındığı ve 22.04.2010 tarihli ihale komisyon kararı ile ihalenin geçerli teklifler içinde en düşüğünü teklif etmiş olan Kaya İnş. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 37 nci maddesinde; belgeleri eksiksiz ve teklif mektubu ile geçici teminatı usulüne uygun olan isteklilerin tekliflerinin ayrıntılı değerlendirilmesinin yapılacağı, ihale konusu işi yapabilme kapasitelerini belirleyen yeterlik kriterlerine uymayan, teklifleri ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olmayan ve birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunan isteklilerin tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılacağı hüküm altına alınmıştır.

Aynı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.

Kamu İhale Kurumu tarafından, hizmet alımı ihalelerine yönelik olarak aşırı düşük tekliflerin belirlenmesine ilişkin bağlayıcı kurallar getirilmemiş olduğundan, hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük teklifleri belirleme hususundaki takdir yetkisi ihale komisyonlarındadır. Ancak, bu yetkinin, Kanunun 38 inci maddesinde belirlenen çerçeveye, kamu ihale mevzuatının temel ilkelerine, dolayısıyla kamu yararına uygun olarak kullanılması gerekliliği kuşkusuzdur.

4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesine göre, söz konusu yetkinin kullanılmasında önem arzeden etkenlerin yaklaşık maliyet ve diğer teklifler olduğu açıktır.

Bununla birlikte, idarelerin aşırı düşük teklifleri belirleme konusunda kullanacakları yetkinin sınırlarını daha da belirginleştirmek için, yaklaşık maliyetin altında teklif sunan her isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak belirlenip belirlenmeyeceği, diğer tekliflerin altında teklif sunmanın hangi durumlarda yaklaşık maliyete göre düşük teklif sunmanın ötesinde önem ifade edeceği, yaklaşık maliyetin veya diğer tekliflerin altında teklif sunmuş hangi sayıda isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak belirleneceği hususlarında değerlendirme yapılması gerekmektedir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 7 nci ve 8 inci maddelerinde yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler belirtilmiş ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasında esas alınacak miktar ve fiyatların tespitine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Aynı Yönetmeliğin 9 uncu maddesinin 3 üncü fıkrasında; ihale konusu hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların, tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutarın, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirleneceği, bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici karının ekleneceği, bulunan tutarın, kar hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyetin hesaplanacağı hüküm altına alınmıştır.

Bu hükme istinaden, uygulamada genellikle, idarelerce ihale konusu hizmet için karsız, yalın bir maliyet belirlenmekte olup, kimi idarelerce bu maliyete hiç kar eklenmeksizin, kimi idarelerce üst sınırda, kimilerince de bu sınırın daha altında bir oranda kar eklenerek yaklaşık maliyetin tespit edildiği gözlenmektedir.

İhale aşamasında idarelerce beklenen doğal sonuç; sunulan tekliflerin, ihale konusu hizmetin gerçekleştirilmesi için ihale konusu işin niteliği de göz önünde bulundurularak belirlenmiş olan kardan ari asgari maliyete eşit veya bu tutarın üzerinde olmasıdır.

Ancak, karsız yaklaşık maliyetin altında teklif sunmuş olan tüm isteklilerin tekliflerinin aşırı düşük teklif olarak belirlenmesinin 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesinde belirtilen hükmü tam olarak karşılamadığı değerlendirilmektedir. Zira anılan Kanun hükmünde, bir teklifin aşırı düşük olup olmadığının yaklaşık maliyet veya diğer tekliflerle yapılacak kıyaslama sonucunda tespit edilebileceği belirtilmektedir.

“Diğer tekliflere göre aşırı düşük teklifler” kavramı bakımından yapılacak değerlendirmede; ihaledeki teklif sayısı, tekliflerin birbirine ve kardan ari yaklaşık maliyete göre yakınlık – uzaklık veya yükseklik – düşüklük mertebeleri, tekliflerden bir kısmının veya tamamının belli bir fiyat mertebesinde toplanması, tekliflerin tamamının karsız yaklaşık maliyetin üstünde veya altında olması gibi ihaleden ihaleye farklılık gösteren faktörler belirleyici olmaktadır.

Yukarıda belirtilen hususlar paralelinde başvuruya konu ihale özelinde yapılan değerlendirme aşağıdadır:

İdarece 2.488.337,03 TL olarak belirlenen yaklaşık maliyetin hesaplanmasında T.C.K. 17. Bölge Müdürlüğü tarafından görevlendirilen birim fiyat tespit komisyonunca 2010 yılı ihalelerinde kullanılmak üzere hazırlanan “Otokorkuluk Bakım ve Onarım Fiyatları” nın kullanıldığı tespit edilmiştir.

Söz konusu “Otokorkuluk Bakım ve Onarım Fiyatları” nın belirlenmesi aşamasında ise; İstanbul-Edirne O3 Otoyolu, İstanbul O1 O2 Otoyolu ve İstanbul-Düzce O4 Otoyolu için bir önceki yıl yapılmış olan otokorkuluk bakım ve onarım ihalelerinde isteklilerce teklif edilen fiyatlar, bir önceki yıl belirlenmiş yaklaşık maliyet ve 2009 yılı birim fiyatlarının belirli bir sistematiğe bağlı kalınmaksızın her bir birim fiyat için farklı ağırlıklarla hesaba katıldığı anlaşılmıştır.

Teklifleri geçerli olan isteklilerce teklif edilmiş fiyatların;

İstekli Adı

Teklif Bedeli

Kaya İnş. Taah. San. Tic. Ltd. Şti.

1.249.361,70 TL

Bahadır İnş. Trzm. Yatırım Tic. Ltd. Şti.

1.479.873,00 TL

Alka San. İnş. Tic. A.Ş.

1.606.320,00 TL

Asel İnş. Trzm. Nak. San. Tic. Ltd. Şti.

1.782.870,00 TL

Ersa İnş. Taah. Trzm. San. Tic. Ltd. Şti.

1.856.875,00 TL

olduğu belirlenmiştir.

İdarece yaklaşık maliyet hesabına, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 9 uncu maddesine göre % 20 üst sınırına kadar izin verilen “yüklenici karı” kaleminin dahil edilmemiş olmasına rağmen, geçerli olan tüm tekliflerin bu haliyle yaklaşık maliyetin altında olması nedeniyle; aşırı düşük tekliflerin belirlenmesinde, geçerli tekliflerin birbirine göre durumları karsız yaklaşık maliyetin ötesinde önem arzetmekte ve belirleyici etmen olmaktadır.

Bu çerçevede, “geçerli tekliflerin birbirine göre durumları” bakımından yapılan incelemede; Asel İnş. Ltd. Şti. ile Ersa İnş. Ltd. Şti.’nin tekliflerinin nispeten birbirine yakın olduğu, diğer tekliflerin ise bu iki teklife göre büyük oranda düşük kaldığı ve birbirlerine de görece uzak olduğu görüldüğünden, Kaya İnş. Ltd. Şti., Bahadır İnş. Ltd. Şti. ve Alka San. A.Ş. isteklilerinin tekliflerinin aşırı düşük olduğu sonucuna varılmıştır.

Diğer yandan, idarece başvuru sahibinin şikayetine verilen cevapta aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmamasının nedeni olarak ihale konusu işin kapsamında malzeme temini bulunmadığı, işin işçilikten ibaret olduğu hususunun belirtildiği anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesinde aşırı düşük tekliflerin belirlenmesi ve sorgulanması bakımından ihale konusu işin niteliğinden bağımsız olarak, söz konusu işi gerçekleştirmek için teklif edilen fiyatların birbirine ve yaklaşık maliyete göre durumlarının belirleyici olduğu hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla, ihale konusu iş bütünüyle işçilikten müteşekkil olsa dahi, mevzuata göre idarece, varsa aşırı düşük tekliflerin belirlenmesi, teklif sahiplerine sorgulama yapılması ve işçilik bedeli olarak asgari ücretin altında fiyat teklif etmiş olan isteklilerin tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılması gerekliliği kuşkusuzdur.

Kaldı ki; idarece hazırlanan yaklaşık maliyet, yaklaşık maliyete dayanak olan analizler ve ihale dokümanı kapsamında verilen birim fiyat tarifleri incelendiğinde; ihale konusu iş kapsamında yapılacak imalatların bir kısmında (O-67, YK 1, YK Özel 1, 2, TRD vb.) makine ve malzeme giderlerinin yer aldığı belirlenmiştir.

Öte yandan, idarece, aşırı düşük teklif sorgulaması yapılacak kalemler belirlenirken, aşırı düşük teklif sahibi istekliler tarafından her bir iş kalemi için teklif edilen birim fiyatların dikkate alınması, iş kalemleri bazında yaklaşık maliyete eşit veya yaklaşık maliyetin üzerinde birim fiyat teklif etmiş olan isteklilere ilgili kalemlerde sorgulama yapılmaması, yaklaşık maliyetin altında birim fiyat teklif edilmiş kalemler bakımından ise yalnızca teklifte önemli olduğu düşünülen iş kalemleri bazında sorgulama yapılması gerekmektedir.

Bu itibarla; ihale üzerinde bırakılan Kaya İnş. Ltd. Şti. ile birlikte Bahadır İnş. Ltd. Şti. ve Alka San. A.Ş.’nin tekliflerinin aşırı düşük teklif olarak belirlenmesi ve bu isteklilere açıklanan doğrultuda, 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, Kaya İnş. Ltd. Şti., Bahadır İnş. Ltd. Şti. ve Alka San. A.Ş.’ye aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi.

Ali Kemal AKKOÇ

II. Başkan****

Ali KAYA

Kurul Üyesi****

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi****

Kazım ÖZKAN

Kurul Üyesi****

Adem KAMALI

Kurul Üyesi****

Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi****

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi****