KİK Kararı: 2009/UY.I-1862 (13 Temmuz 2009)

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2009/058
Gündem No : 20
Karar Tarihi : 13.07.2009
Karar No : 2009/UY.I-1862
BAŞVURU SAHİBİ:
Kaçkar İnşaat Taah. San. ve Tic. Ltd. Şti., M.Kemal Paşa Caddesi A.Pehlivan Sokak Kat:1 No:1 AMASYA

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Karayolları 7. Bölge Müdürlüğü, Esenevler Mahallesı Atatürk Bulvarı No:380 55200 Atakum / SAMSUN

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2009/32255 İhale Kayıt Numaralı "Kasta monu-Taşköprü-Boyabat Devlet Yolu Hanönü-Boyabat Arası Toprak Tesviye, Sanat Yapıları ve Üstyapı İşleri" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

07.07.2009 tarih ve I.Y.13.05.0217/2009-23E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Karayolları 7. Bölge Müdürlüğü tarafından 21.04.2009 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Kastamonu – Taşköprü - Boyabat Devlet Yolu Hanönü - Boyabat Arası Toprak Tesviye, Sanat Yapıları ve Üstyapı İşleri” ihalesine ilişkin olarak Kaçkar İnşaat Taah. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 04.06.2009 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 12.06.2009 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 23.06.2009 tarih ve 14554 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 23.06.2009 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; ihale üzerinde bırakılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasında sunduğu fiyat analizlerinde düz işçi için öngördüğü ücretin asgari ücretin altında olduğu ve bu durumun da hem ilgili mevzuat hükümlerine hem de Kamu İhale Kurulunun emsal kararlarına aykırılık teşkil ettiği iddia edilmektedir.

A- Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

İnceleme konusu ihalenin, Karayolları 7. Bölge Müdürlüğü tarafından 21.04.2009 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan, Kastamonu – Taşköprü - Boyabat Devlet Yolu Hanönü - Boyabat Arası Toprak Tesviye, Sanat Yapıları ve Üstyapı İşleri olduğu, miktarı ve türünün ise, Km=79+500-90+500 arasındaki Toprak Tesviye İşleri (950.000 m3 Kazı), Sanat Yapı İşleri (13.500 m3 Demirli ve Demirsiz Beton, 7.500 m3 Taş Duvar, 2.230 mt. Büz), Üst Yapı İşleri (75.000 m3 Alttemel, 140.000 Ton Plent-miks Temel, 6.9000 m3 Mıcır) şeklinde belirtildiği,

Birim fiyat teklif almak suretiyle gerçekleştirilen ihaleye 8 isteklinin teklif verdiği, ihale komisyonunca yapılan değerlendirme sonucunda, 1 isteklinin sunduğu bilançonun c değeri 0,50’den küçük olma şartını sağlamadığı gerekçesiyle teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı, bunun üzerine ihale komisyonunca hesaplanan aşırı düşük teklif sınır değerin altında kalan 5 istekli ile Öztaşbaşı İnş. San. Tic. A.Ş. firmasının tekliflerinin aşırı düşük bulunarak sorgulamaya tabi tutulduğu, anılan isteklilerden Bayburt İnş. Nak. San. ve Tic. Ltd. Şti. firması hariç diğer isteklilerin aşırı düşük teklif sorgulamasına yazılı açıklamada bulunduğu,

İhale komisyonunca da tüm açıklamaların yeterli bulunarak ihalede en düşük teklifi sunmuş olan Hürkan İnş. Nak. ve Petr. Ür. Mad. San. ve Tic. Ltd. Şti. – Alemdaroğulları İnş. Hafr. Nak. Turz. San. ve Tic. Ltd. Şti. Ortak Girişimi üzerinde ihalenin bırakıldığı,

Anlaşılmıştır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “İstenecek Belgeler” başlıklı 30 uncu maddesinde;

“ …

_ 2) Teklif birim fiyatlı işlerde; teklif edilen fiyatlara ilişkin olarak idarenin tanımladığı her bir iş kaleminin yapım şartlarına göre ihale dokümanı kapsamında verilen analiz formatına uygun analizler,_

_ istenir. Teklifin aşırı düşük bulunması halinde ise Kanunun 38 inci maddesi uyarınca yapılacak açıklamada, ayrıca bu analizlere dayanak teşkil eden bütün bilgi ve belgeler (proforma faturalar, malzemeye ilişkin teklif alma yazıları, yardımcı analizler ve buna benzer) sunulur…_” düzenlemesine yer verilmiştir.

Bu çerçevede idari şartnamenin 7.1.ğ ve aynı şekilde “Diğer Hususlar” başlığı altında yer alan 60 ıncı maddelerinde, isteklilerin birim fiyat teklif mektubunda teklif birim fiyatı oluşturan tüm iş kalemleri için ayrı ayrı olmak üzere yapım şartlarına göre oluşturan analizleri teklif mektubu ekinde sunmaları gerektiği hükme bağlanmıştır.

İdare de aşırı düşük teklif sınır değerin altında kalan isteklilere (Öztaşbaşı İnş. San. Tic. A.Ş. firmasının teklifi sınır değer altında olmamasına rağmen anılan istekliye de aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmış) gönderdiği 07.05.2009 tarihli yazılarda;

“…aşırı düşük teklif tespit çalışması sonucunda teklifinizde önemli olduğu tespit edilen bileşenler (teklifin maliyet bileşenleri) ile ayrıntılarının (teklifin maliyet bileşenlerine ait fiyat analizlerinin) verilerek;

__a) Yapım yönteminin ekonomikliğini,

_ b) Seçilen teknik çözümlerinizi ve yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağınız avantajlı koşullarınızı,_

_ c) Teklif edeceğiniz yapım yönteminin özgünlüğünü,_

belgelendirmek suretiyle; yazılı olarak açıklamanız gerekli görülmektedir. Belgelere dayalı olarak yapacağınız açıklamalar yeterli görülmediği veya yazının tebliği tarihinden itibaren 5 gün içinde yazılı açıklamada bulunmadığınız taktirde teklifiniz reddedilecektir… ” şeklinde genel ifadelere yer verdiği görülmüştür.

Kamu İhale Kanununun 38 inci maddesinde, ihale komisyonunun diğer teklifleri veya yaklaşık maliyeti baz alarak aşırı düşük teklifleri tespit etmesi ve aşırı düşük olduğunu belirlediği teklifleri hemen reddetmek yerine bu teklif sahiplerinden tekliflerinin önemli bileşenleri ile ilgili yazılı açıklama istenmesi ve bu açıklamalar çerçevesinde nihai değerlendirmesini yapması gerektiği hükme bağlanmıştır. Bu hususa ilişkin uygulamada çıkan sorunların önüne geçmek amacıyla Kamu İhale Genel Tebliğinin XIII-Tekliflerin Alınması ve Değerlendirilmesi/H. Aşırı Düşük Teklif Değerlendirmesi başlıklı maddesinde bir takım açıklamalara yer verilmiş ve söz konusu açıklamalarda, yapım işi ihalelerinde bir teklifin aşırı düşük olup olmadığını ortaya koyan sınır değerin nasıl tespit edileceği ve teklifleri söz konusu değerin altında kalan isteklilerce yapılan açıklamaların da hangi kıstaslar esas alınarak değerlendirilmesi gerektiğine ilişkin detaylara yer verilmiştir.

Bu bağlamda, ihale üzerinde bırakılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklama içeriği incelendiğinde, birim fiyat teklif mektubunda teklif birim fiyatı oluşturan tüm iş kalemlerine ilişkin analizleri, bu analizlere dayanak teşkil eden ve inceleme konusu ihalenin ana bileşenleri arasında bulunan demir ve çimentoya ilişkin Cangül İnş. Taah. Tic. A.Ş. firmasından alınmış proforma fatura, Nanopet Petr. Ür. Tic. Ltd. Şti firması ile akdedilen akaryakıt sözleşmesi, mıcır – agrega imal ettiğine dair kapasite raporu gibi tevsik edici belgeleri, iş bitirme belgelerini, hak edişleri ve faturaları, personele ilişkin sigorta prim ödemelerini gösterir belgeleri, tapu senetleri ve makine, ekipman ve beton santraline ilişkin noter tespit tutanaklarını sunduğu görülmüştür.

Ancak anılan isteklinin açıklama yazısında “… Birim fiyat analizlerinde yer alan kendimize ait araç ve gerecin rayiçleri ve amortismanları ile devamlı çalışmakta olan personele ait rayiçler ve nakliye katsayısı düşük alınmıştır…Teklif fiyatlarımızda bazı iş kalemlerinin birim fiyatlarının düşük olması sonucu uğrayabileceğimiz zarar; diğer iş kalemlerinin teklif fiyatlarının uygun olması nedeniyle işin genelinin tamamlanmasına engel teşkil etmeyecektir… ” ifadelerine yer verdiği ve bu doğrultuda sunduğu teklif birim fiyat analizlerinde de düz işçi saatlik birim fiyat ücretlerini 2,93 TL olarak öngördüğü anlaşılmıştır.

30 Aralık 2008 tarih ve 27096 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan asgari ücret tespit komisyonu kararına göre 2009 yılı ilk altı aylık asgari ücretin bir günlüğünün 22,20 YTL olarak belirlendiği, bu durumda asgari ücretle çalıştırılan bir işçinin saatlik ücretinin (22,20 / 7,5 saat ) 2,96 TL olduğu dikkate alındığında maliyet analizlerindeki saatlik işçilik ücretinin asgari ücretin altında olduğu tespit edilmiştir.

Bu itibarla, 01.08.2004 tarih ve 25540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Asgari Ücret Yönetmeliğinin “İşverenin Sorumluluğu” başlıklı 12 inci maddesine göre işçilere Asgari Ücret Tespit Komisyonunca belirlenen ücretlerden düşük ücret ödenemeyeceği düzenlemesi ve bu hususa ilişkin istikrar kazanmış Kurul kararları da göz önüne alındığında ihale üzerinde bırakılan isteklinin maliyet analizlerindeki saatlik işçilik ücretini asgari ücretin altında öngörmesinin yerinde olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır:

İhale üzerinde bırakılan istekli dışında aşırı düşük teklif sahibi olarak belirlenen istekliler tarafından yapılan aşırı düşük teklif açıklamaları da eşit muamele ilkesinin ihlal edilip edilmediği çerçevesinde irdelenmiş olup bu kapsamda tespit edilen eksiklikler maddeler halinde sıralanmıştır.

1. İkinci en avantajlı teklif sahibi olarak belirlenen Kaçkar İnşaat Taah. San. ve Tic. Ltd. Şti. firmasının aşırı düşük sorgulamasına verdiği cevapta, yapım yönteminin ekonomikliği, yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar ve yapım yönteminin özgünlüğüne ilişkin ayrıntılı bir açıklamaya yer vermediği, bu hususa ilişkin yalnızca aşırı düşük teklifinin gerekçelerinin yazı ekinde sunduğu belgelerde belirtilmiş olduğunu ifade eden bir üst yazı sunduğu görülmüştür.

Her şeyden önce Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 30 uncu maddesinde, teklif birim fiyatlı işlerde, isteklilerin teklif birim fiyatı oluşturan tüm iş kalemleri için ayrı ayrı idarenin tanımladığı yapım şartlarına göre oluşturulan analizleri sunmaları gerektiği hükme bağlanmış olmasına rağmen anılan istekli tarafından sanat yapılarına ilişkin birim fiyat teklif cetvelinde yer alan;

a) Jeotekstil Keçe (150gr/m2) temini, nakli ve yerine döşenmesi başlıklı özel poza,

b) İnşaat bünyesine giren çimento (torbalı) (boşaltılması, istifi ve nakli dahil) başlıklı 3000/A-A poz numaralı,

c) İnşaat bünyesine giren çimento (dökme) (siloya basılması ve nakli dahil) başlıklı 3000/B-A poz numaralı,

d) İnşaat bünyesine giren ince nevürlü demir zati bedeli (boşaltılması, istifi ve nakli dahil) başlıklı 3790/C-A poz numaralı,

e) İnşaat bünyesine giren kalın nevürlü demir zati bedeli (boşaltılması, istifi ve nakli dahil) başlıklı 3790/D-A poz numaralı,

iş kalemlerine ilişkin herhangi bir analizin sunulmadığı anlaşılmıştır.

Diğer taraftan aşırı düşük teklif açıklama ekinde sunulan bilgi ve belgeler incelendiğinde ise, birim fiyat analizlerinde yer alan işçilik giderlerinin asgari brüt ücreti karşıladığı ancak akaryakıt ile demire ilişkin Yılmaz İnşaat Petr. Ürün. Teks. Tur. San. Tic. Ltd. Şti. firmasından alınmış ve sadece “… firmamızdan alacağınız nervürlü inşat demirini %10 iskontolu vermeyi taahhüt ederiz. ”, “… firmamızdan alacağınız pompa fiyatından %18 iskontolu vermeyi taahhüt ederiz.” ibarelerine yer verilmekle yetinilmiş belgelerin, kati bir bedel içermediğinden proforma fatura olarak değerlendirilebilme imkanı bulunmadığı anlaşılmıştır.

Ayrıca Kaçkar İnşaat Taah. San. ve Tic. Ltd. Şti. firmasının sunmuş olduğu analizlerde, ihale dokümanı kapsamında verilen analiz formatında belirtilmiş olmasına rağmen, “kar ve genel masraf”a ilişkin ayrıca bir gider kalemine de yer verilmediği anlaşılmıştır. Bu durum da, “kar ve genel” masrafa ilişkin söz konusu giderlerin anılan istekli tarafından ya maliyet hesabına hiç dahil edilmemiş olduğunu ya da fiyat analizlerinde yer alan diğer imalat girdilerinin maliyeti içerisine dahil edilmiş olabileceği ihtimallerini ortaya koymaktadır.

Yapım işinin gerçekleştirilme sürecinde, doğrudan herhangi bir imalatın girdisi kabul edilmeyen ancak üretimin bütününü ilgilendiren giderler olarak tanımlanabilecek genel giderler, şantiye tesis masrafları, vergi, noter harcı, sözleşme masrafları, işçi sigortaları gibi maliyet kalemlerinden oluşmaktadır. Bu itibarla, genel giderlerin bir yapım işinde önemli bir paya sahip olduğu ve bu giderler dikkate alınmadan yapılacak maliyet hesabının da gerçeği yansıtmayacağı açıktır. Şüphesiz ki, bu tutarın idarenin yaklaşık maliyetinde genel giderler için öngördüğü oran üzerinden tekliflere yansıtılması şart olmayıp, bu anlamda makul bir tutarın tekliflere eklenmesi yeterli olacaktır.

Bu çerçevede,

a) Kaçkar İnşaat Taah. San. ve Tic. Ltd. Şti. firmasının sunmuş olduğu analizlerde genel giderlere ilişkin herhangi bir maliyet öngörmemiş olduğu varsayılırsa; yapım işi ihalelerinde genel giderler maliyet hesabında önemli bir bileşen olduğundan ve niteliği itibariyle isteklilerin tekliflerine yansıtmak zorunda olduğu bir gider kalemi olduğu gerekçesiyle,

b) Şayet genel giderlerin birim fiyat analizi oluşturan diğer kalemler içerisine dahil edildiği ve bu nedenle analizlerde ayrıca gösterilmemiş olduğu kabul edilirse; bu kez de idarece ihale dokümanı kapsamında verilen analiz formatında “genel gider ve kar” kısmının ayrıca gösterildiği ve isteklilerin de bu şekle riayet ederek analizlerini sunmalarının istendiğinden bu durumun Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 30 uncu maddesi uyarınca, analiz formatına uygun olmayan bir analizin sunulması anlamı taşıyacağı, ayrıca isteklinin böyle bir durumda her bir iş kalemi için hangi oranda genel gider öngördüğü tespit edilemeyeceğinden, birim fiyat teklif almak suretiyle çıkılan şikayete konu ihalede de sözleşmenin uygulanması aşamasında oluşabilecek fiyat farkı ile malzeme miktarlarında olabilecek artma ve eksilmelerin sağlıklı tespitinin yapılamamasına ve ödemede sorunlara yol açacağı gerekçesiyle,

Teklifinin reddedilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

2. Doruk İnş. Taah. İth. İhr. Ltd. Şti. firmasının aşırı düşük teklif açıklamasında, firmanın sahip olduğu bir takım avantajlı koşullara değindikten sonra sadece birim fiyat analizlerini sunduğu görülmüştür. Oysa Kamu İhale Kanunu ve ikincil mevzuat düzenlemelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde, belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaların dikkate alınacağı ve isteklilerce teklif edilen fiyatların somutlaştırılması amacıyla analizlerin yanı sıra analizlere dayanak teşkil eden proforma fatura, teklif alma yazıları gibi bilgi ve belgelerin de sunulması gerektiği hükme bağlanmıştır. Bu bağlamda, aşırı düşük teklif açıklamasında, sadece analizleri sunmakla yetinen, ayrıca birim imalatta yer alan girdilere ilişkin tevsik edici herhangi bir belge (akaryakıt, beton, demir gibi önemli bileşenlere ilişkin proforma fatura, teklif alma yazısı gibi) sunmayan Doruk İnş. Taah. İth. İhr. Ltd. Şti. firmasının açıklamasının bu yönüyle yeterli olmadığı anlaşılmıştır.

3. Diğer aşırı düşük teklif sahibi olan Uluova İnş. ve Mak. San. Ltd. Şti. firmasının aşırı düşük teklif açıklamasında, teklifin hazırlanmasında firmanın bu işin yapımı için gerekli bütün makinalara sahip olması, bu makinalara ait bakım ve onarım giderlerini karşılamak amacıyla ekte sunulan makine saat ücretleri tablosunda görüleceği üzere belirli miktarda kira ücretinin göz önünde bulundurulduğu, ayrıca yakıt ve operatör giderlerinin hesaplandığı, bu işin yapımı için gerekli olan kilit personelin firmanın bünyesinde çalıştığı, fiyat analizleri ile piyasadan alınan malzeme fiyatlarının ekte sunulduğu ve birim fiyatlar hazırlanırken bu fiyatların esas alındığı ifadelerine yer verilmiştir.

Bu kapsamda sunulan bilgi ve belgeler incelendiğinde, anılan firmanın imalat bileşenlerine ilişkin analizleri eksiksiz sunduğu ancak “Moloz Ve Çaplanmış Moloz Taş İnşaat Yüzlerine Gömme Oluklu Derz Yapılması (İş Başına Kum Nakli – Kum Yıkanması Dahil)” başlıklı 27.101/K-A poz numaralı imalat kaleminin analizinde düz işçi saatlik birim fiyat ücretinin 2,00 TL, aynı şekilde “Q50 Cm İç Çapında 400 Dozlu Beton Büz Döşenmesi (Mecra Ve Kanalizasyon İçin Cidar Kalınlığı 6,5 Cm) (İş Yerine Kum – Çakıl Nakli Ve Kum – Çakıl Yıkanması Dahil)” başlıklı 18.429/K-A pozunda da düz işçi saatlik birim fiyat ücretinin 2,50 TL olarak belirlendiği görülmüştür. Bu hususa ilişkin yukarıda yapılan açıklamalar da dikkate alındığında isteklinin maliyet analizinde saatlik işçilik ücretini, asgari ücretin altında öngörmesinin yerinde olmadığı anlaşılmıştır.

Diğer yandan, anılan isteklinin açıklama ekinde, ihale konusu yapım işinin önemli bileşenleri arasında yer alan demire ilişkin proforma fatura ve beton imalatı, mıcır üretiminde kullanılacak ekipmanları gösterir amortisman defterini sunduğu ancak akaryakıt ve çimentoya ilişkin herhangi bir tevsik edici belgenin sunulmadığı da tespit edilmiş olup bu yönüyle de teklifinin reddedilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, sınır değerin altında kalan ve aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulan isteklilerin yapmış olduğu açıklamaların ihale mevzuatı anlamında yeterli açıklamalar olarak değerlendirilemeyeceği, bu sebeple mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, tekliflerin değerlendirilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi