KİK Kararı: 2009/UH.II-1998 (3 Ağustos 2009)

KAMU İHALE KURULU KARARI
Toplantı No : 2009/061
Gündem No : 14
Karar Tarihi : 03.08.2009
Karar No : 2009/UH.II-1998
BAŞVURU SAHİBİ:
Özer-Ay Temizlik Peyzaj Hiz. Tur. Bilg. Sağlık Hiz. Yemek Ür. San. ve Tic. Ltd. Şti., Milli Kuvvetler Cad., Birlik Apt., No:38/2, BALIKESİR

İHALEYİ YAPAN İDARE:
Balıkesir Belediye Başkanlığı Park ve Bahçeler Müdürlüğü, Eskikuyumcular Mahallesi, Vasıfçınar Cad., Belediye Hizmet Binası, No:41, 10100, BALIKESİR

BAŞVURUYA KONU İHALE:
2009/61493 İhale Kayıt Numaralı "Şehrimizin Ağaçlandırma Sahaları,park ve Yeşil Alanlarının Bakım ve Tanzim İşleri ile İlgili Hizmet Alımı İşi" İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

29.07.2009 tarih ve II.H.14.40.0199/2009-14E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Balıkesir Belediye Başkanlığı Park ve Bahçeler Müdürlüğü tarafından 07.07.2009 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Şehrimizin Ağaçlandırma Sahaları,park ve Yeşil Alanlarının Bakım ve Tanzim İşleri İle İlgili Hizmet Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak Özer-ay Temizlik Peyzaj Hiz. Tur. Bilg. Sağlık Hiz. Yemek Ür. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 10.07.2009 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 13.07.2009 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 15.07.2009 tarih ve 16361 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 15.07.2009 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

KARAR:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle;

1. İdari şartnamede yer alan düzenlemelere göre sözleşme gideri dahil toplam işçilik maliyetinin 3.074.580,56 TL olduğu, teknik şartnamenin 3.10 uncu maddesinde yer alan giyim bedellerinin % 3 sözleşme gideri dahil 56.000,00 TL civarında bir bedel tuttuğu, aynı şartnamenin 4 üncü maddesinde yer alan sarf malzemelerinin de yaklaşık 30.000,00 TL ile temin edilebileceği, bu durumda işçilik giderlerinin 3.160.000,00 TL tutarına ulaşacağı, ihale üzerinde kalan firmanın teklif fiyatı olan 3.500.000,00 TL’den söz konusu tutar çıkarıldığında geriye kalan 340.000,00 TL ile teknik şartnamenin 5 inci maddesinde belirtilen araçlar ile bunların yakıt, yedek parça, tamir, bakım giderlerinin karşılanması gerektiğinin anlaşıldığı, Kamu İhale Genel Tebliğinin XIII.H.b maddesinde yer alan açıklamaya göre söz konusu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olarak değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, maliyet kalemlerinin işçilik giderleri dışında kalan diğer kalemlerinin de göz önüne alınarak değerlendirilmesi gerektiği, 16 aylık iş süresi boyunca sadece akaryakıt giderinin 256.000,00 TL civarında tutacağı, teknik şartnamenin 5 inci belirtilen araçlar ile bunların yakıt, yedek parça, tamir, bakım giderlerinin söz konusu akaryakıt giderinin çıkarılması durumunda geriye kalan miktar ile karşılanabilmesinin mümkün olmadığı, idarece belirtilen yaklaşık maliyet tutarı olan 4.255.104,18 TL’den % 20 azami kâr oranı çıkarıldığında geriye kalan tutarın 3.545.920,15 TL olduğu, bu tutarın idarece bulunan aşırı düşük teklif sınır değeri olan 3.485.247,72 TL’den fazla olduğu, bu durumda ya yaklaşık maliyet değeri ya da aşırı düşük teklif sınır değerinin yanlış olduğu, bütün bunların dışında işin ihale edildiği firmanın % 98,63 oranındaki hissesinin Balıkesir Belediyesine ait olduğu, ihale üzerinde kalan firmanın peyzaj düzenlemeleri ile ilgili hiçbir iş deneyimi olmamasına rağmen bu firmanın ihaleye katılabilmesini teminen benzer iş tanımına her türlü personel çalıştırılması ibaresinin eklendiği,

2. İhale esnasında ve sonrasında mevzuata aykırı olarak yaklaşık maliyetin açıklanmadığı ve tutanak altına alınmadığı, yaklaşık maliyeti açıklama sorumluluğunun idare üzerinde olduğu ve istekliler tarafından talep edilmesi yönünde yasal bir zorunluluğun bulunmadığı,

İddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

1. Başvuru sahibinin 1 inci iddiasına ilişkin olarak:

İdari Şartnamenin “İsteklinin personel durumuna ilişkin belgeler” başlıklı 7.5.2 nci maddesinde bulunan tablo ile teknik şartnamenin “Yüklenicinin çalıştıracağı personeller ve çalışma esasları ” başlıklı 3 üncü maddesinin birinci fıkrasında yer alan tabloda ihale konusu işin ifası sırasında teknik personel olarak 3, kalifiye eleman olarak 35, kalfa olarak 55, vasıfsız eleman olarak 107 kişinin çalıştırılacağı yönünde bir düzenlemenin yapıldığı görülmektedir.

İdari şartnamenin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25 inci maddesinde, teknik personel için brüt asgari ücretin en az % 90 fazlasının, kalifiye elemanlar için en az % 30, kalfalar için ise en az % 15 fazlasının ödeneceği; iş süresince resmi ve dini bayramlarda beş gün çalışılacağı ve bu günlerde toplam 55 personelin görev yapacağı; personelin yol masrafları için herhangi bir gider öngörülmediği, personele ait öğle yemeğinin ise idare tarafından ayni olarak karşılanacağı; nitelikleri teknik şartnamede belirtilen kıyafetler ile teknik şartnamede belirtilen sarf malzemelerin de teklif fiyata dahil olduğu; kısa vadeli sigorta kolları prim oranının ilgili SGK İl Müdürlüğünden alınan belge doğrultusunda % 1 olarak belirlendiği belirtilmektedir.

İdare tarafından yaklaşık maliyetin ilk aşamada 4.112.055,64 TL olarak tespit edildiği, ancak daha sonra bu tutarın asgari ücrette meydana gelen değişiklik sebebiyle 07.07.2009 tarihli tutanak ve ekindeki belgeler ile güncellendiği görülmüştür. İdarece güncellenmesi yapılan yeni yaklaşık maliyet tutarının ise 4.255.104,18 TL olarak tespit edildiği belirlenmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliğinin birinci bölümünün “XIII- Tekliflerin Alınması ve Değerlendirilmesi”**** başlıklı kısmının****“H. Aşırı Düşük Teklif Değerlendirmesi” başlıklı maddesinin “b. Hizmet alımı ihalelerinde:” başlıklı bölümünde; “Personel çalıştırılmasına dayalı olan (ağırlıklı olarak personel çalıştırılan, çalışacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma süresinin tamamının idare için kullanıldığı) hizmet alımı ihalelerinden; temizlik, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri ile sınırlı olmak üzere, verilmiş olan tekliflerin değerlendirilmesinde ihale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı, noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, iş yeri hekimliği, ihbar ve kıdem tazminatına ilişkin genel giderleri karşılamak üzere asgari işçilik maliyeti üzerinden % 3 oranında sözleşme ve genel giderler hesaplanacaktır. Ayrıca bu hizmetlerde amortisman, iş yeri hekimliği, ihbar ve kıdem tazminatı ile ilgili giderlerin sözleşme ve genel giderler içinde yer alacağı kabul edileceği için aşırı düşük teklif sorgulamasında bu giderler, önemli teklif bileşeni olarak belirtilmeyecek ve isteklilerden aşırı düşük teklif sorgulamasına verdikleri cevaplarında bu giderler için bir bedel öngörmeleri istenmeyecektir.

__

_ Amortisman, iş yeri hekimliği, ihbar ve kıdem tazminatı ile ilgili giderler sözleşme ve genel giderler içinde değerlendirildiğinden, idari şartnamelerin "teklif fiyata dahil olan masraflar" kısmında bu giderler için bir bedel öngörülmeyecektir. _

_ …_

_ İşçilik, malzeme ve diğer maliyet kalemleri dikkate alınmak suretiyle tekliflerin değerlendirmesi yapılarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre idarece belirlenen önemli teklif bileşenleri ile ilgili açıklama istenecek, istekliler tarafından yapılan bu açıklamalara ilişkin belgeler değerlendirilerek karar verilecektir. _

__

_ Aşırı düşük teklif sorgulaması yapıldıktan sonra asgari işçilik maliyeti üzerinden % 3 sözleşme ve genel giderleri karşılamayan teklifler reddedilecektir. Asgari işçilik maliyeti ve bu maliyet üzerinden hesaplanan % 3 oranındaki sözleşme ve genel giderleri karşılayan teklifler, idari şartnamede belirtilen diğer maliyet kalemleri (malzeme vb.) dikkate alınmak suretiyle değerlendirilerek ihale sonuçlandırılacaktır._

__

_ Söz konusu ihalelere ait malzemeye ve diğer maliyet kalemlerine ilişkin sözleşme giderinin de asgari işçilik maliyeti üzerinden hesaplanan % 3 oranındaki sözleşme ve genel giderler içinde yer aldığı kabul edildiğinden, malzeme ve diğer maliyet kalemleri için ayrıca sözleşme gideri hesaplanmayacaktır._

__

_ Hesaplanan % 3 oranındaki sözleşme ve genel giderler, sadece aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesine ilişkin olduğundan, bu sözleşme ve genel giderler idarece hazırlanan teklif mektubu eki cetvelde ayrı bir birim fiyat kalemi olarak öngörülmeyecektir. İhale sonuçlandırıldıktan sonra ihale üzerinde kalan isteklinin ödeyeceği ihale kararı damga vergisi, sözleşme damga vergisi ile diğer sözleşme giderleri ilgili mevzuatına göre hesaplanacaktır._

_ …_

_ Malzeme dahil yemek hazırlama, malzeme dahil yemek hazırlama ve dağıtım, çöp toplama ve nakline ilişkin işler ile personel taşıma gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı hizmetler olarak değerlendirilmeyecektir. Bu nedenle de personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bu gibi hizmetlerin aşırı düşük teklif sorgulamasında, % 3 oranında sözleşme ve genel gider hesaplanması söz konusu olmayacak, sözleşme giderleri ilgili mevzuatına göre hesaplanmak suretiyle aşırı düşük teklif sorgulamasına cevap verilecek ve teklifler değerlendirilecektir. _

__

_ Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde Kurumca, ilgililerin faydalanmasına yönelik olarak hazırlanan "işçilik hesaplama modülü"ne www.kik.gov.tr adresinden ulaşılabilecektir.” _açıklaması yer almaktadır.

__

__ İhale işlem dosyasında yer alan ihale komisyon kararında, söz konusu Tebliğ açıklamasının ilk iki fıkrasına atıfta bulunularak, yaklaşık maliyet hesabında bulunan “iş makineleri amortisman bedeli” kalemine ait tutar olan 75.698,63 TL’nin yaklaşık maliyet tutarından düşülmesinin ardından % 3 sözleşme ve genel giderin toplam tutara dahil edilmesi sonucunda aşırı düşük sınır değerinin 3.485.247,72 TL olarak tespit edildiği belirtilmektedir.__

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Aşırı düşük teklifler”başlıklı 59 uncu maddesinde;“(1) İhale komisyonu verilen tekliflerden, diğer tekliflere veya yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

__

(2) İhale komisyonu;

_ a) Verilen hizmet ve yapım yönteminin ekonomik olması,_

_ b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,_

_ c) Teklif edilen işin özgünlüğü, _

_ hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir. İhale komisyonunca reddedilmeyen aşırı düşük teklifler, geçerli teklif olarak dikkate alınır._

__

_(3) Aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde; Kamu İhale Kurumu tarafından aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlenmiş ise ihale komisyonu bu düzenlemeyi esas alır. _

__

(4) Aşırı düşük teklif değerlendirmesinde tekliflerin, asgari maliyet yanında sözleşme giderlerini karşılayıp karşılamadığı da dikkate alınır.” hükmü yer almaktadır.

Kamu ihale mevzuatında, hizmet alımı ihaleleri için, aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla Kurum tarafından belirlenmiş bir sınır değer veya sorgulama kriteri bulunmamaktadır. Bu tespitten yola çıkarak, idarece aşırı düşük tekliflerin belirlenmesi için hesaplanan __sınır değer incelendiğinde söz konusu tutarın hesaplanmasında, ihale işlem dosyasındaki yaklaşık maliyet hesap cetvelinde yer alan kalemlerden “makine ve araç amortismanları” kalemi için belirlenen tutar ile “yüklenici kârı” olarak belirlenen tutarın yaklaşık maliyet tutarından çıkarılması suretiyle elde edilen meblağın aşırı düşük teklif sınır değeri olarak tespit edildiği anlaşılmıştır.

__

Kamu İhale Genel Tebliğinin birinci bölümünün “XIII- Tekliflerin Alınması ve Değerlendirilmesi”**** başlıklı kısmının****“G. Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımlarında Teklif Fiyata Dahil Olacak Masraflar” başlıklı maddesinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları ile ilgili olarak; “… 1- Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayanan, çalıştırılacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı hizmetler olarak kabul edilecektir. Bu çerçevede malzeme dahil yemek hazırlama hizmeti veya malzeme dahil yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti ya da çöp toplama ve nakline ilişkin hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmeyecektir…” açıklaması mevcuttur.

Bu açıdan bakıldığında ve teklif fiyata dahil olan masraflar dikkate alınarak yapılan giyim hariç ve % 3 sözleşme gideri dahil olmak üzere teklif edilmesi gereken asgari maliyet toplamı 3.074.580,56 TL olduğu dikkate alındığında, haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanılacağı, başvuru konusu ihaleye ait işin ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayalı olduğu ve dolayısıyla söz konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı bir iş olarak kabul edilmesi gerektiği açıktır.

Ancak, yukarıda belirtilen Kamu İhale Genel Tebliğinin birinci bölümünün “XIII- Tekliflerin Alınması ve Değerlendirilmesi”**** başlıklı kısmının****“H. Aşırı Düşük Teklif Değerlendirmesi” başlıklı maddesinin “b. Hizmet alımı ihalelerinde:” başlıklı bölümünün ilk fıkrasında yer alan açıklamaya göre, ihale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı, noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, iş yeri hekimliği, ihbar ve kıdem tazminatına ilişkin genel giderleri karşılamak üzere asgari işçilik maliyeti üzerinden “% 3 oranında sözleşme ve genel giderlerin” _hesaplanması ve _amortisman giderlerinin aşırı düşük teklif sorgulamasına önemli bir teklif bileşeni olarak dahil edilmemesi yönündeki düzenleme, temizlik, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri ile sınırlıdır ve başvuru konusu ihale, zikredilen ihale çeşitleri arasında yer almamaktadır.

İdarece yapılan yaklaşık maliyet hesabı cetvelinde, “asgari işçilik maliyeti” , “kıyafet bedeli” , “makine ekipmanların diğer malzeme bedelleri”, “makine akaryakıt bedeli”, “makinelerin amortisman bedelleri” ve “sarf malzemeleri” kalemlerinin tamamına % 3 sözleşme gideri eklendiği görülmüştür.

Yukarıda belirtilen yaklaşık maliyet hesabında kullanılan kalemlerde yer alan tutarların, % 3 oranında sözleşme ve genel gider eklenmeden toplanması durumunda elde edilen meblağ 3.459.434,48 TL olmaktadır.

İdari şartnamenin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25 inci maddesinin birinci fıkrasında; “İsteklilerin sözleşmenin uygulanması sırasında, ilgili mevzuat gereğince ödeyeceği sözleşme damga vergisi, karar pulu, Kamu İhale Kurum payı ile ulaşım giderleri teklif edilecek fiyata dahildir.” düzenlemesi yer almaktadır.

Anılan düzenlemeye göre, sözleşme damga vergisi binde yedi buçuk (0,0075), ihale kararı damga vergisi binde dört buçuk (0,0045), sözleşme bedeli Kamu İhale Kanununun 53 üncü maddesinin (j) fıkrasının (1) numaralı bendinde belirtilen tutarı aşan hallerde Kamu İhale Kurum payı sözleşme bedelinin onbinde beşi (0,0005) olduğundan, toplamda % 1,25 oranı çıkmaktadır. Yüklenici kârı hariç tutulmak suretiyle, yukarıda belirtilen yaklaşık maliyet hesabında kullanılan kalemlerin toplanması sonucunda ortaya çıkan tutarın %1,25 oranı ile çarpılması sonucunda elde edilen meblağ 3.502.677,41 TL olmaktadır.

Sonuç olarak, yukarıda yapılan tespitler dikkate alındığında, idarece belirlenen yaklaşık maliyet kalemlerindeki değerler göz önüne alınarak hesaplanan asgari maliyet tutarının altında kalan teklifler için aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması gerektiği neticesine ulaşılmıştır.

2. Başvuru sahibinin 2 nci iddiasına ilişkin olarak:

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Tekliflerin alınması ve açılması”** __** başlıklı 36 ncı maddesinde; “Teklifler ihale dokümanında belirtilen ihale saatine kadar idareye verilir. İhale komisyonunca ihale dokümanında belirtilen saatte kaç teklif verilmiş olduğu bir tutanakla tespit edilerek, hazır bulunanlara duyurulur ve hemen ihaleye başlanır. İhale komisyonu teklif zarflarını alınış sırasına göre inceler. 30 uncu maddenin birinci fıkrasına uygun olmayan zarflar bir tutanak ile belirlenerek değerlendirmeye alınmaz. Zarflar isteklilerle birlikte hazır bulunanlar önünde alınış sırasına göre açılır.

__

İsteklilerin belgelerinin eksik olup olmadığı ve teklif mektubu ile geçici teminatlarının usulüne uygun olup olmadığı kontrol edilir. Belgeleri eksik veya teklif mektubu ile geçici teminatı usulüne uygun olmayan istekliler tutanakla tespit edilir. İstekliler ile teklif fiyatları ve yaklaşık maliyet tutarı açıklanır. Bu işlemlere ilişkin hazırlanan tutanak ihale komisyonunca imzalanır. Bu aşamada; hiçbir teklifin reddine veya kabulüne karar verilmez, teklifi oluşturan belgeler düzeltilemez ve tamamlanamaz. Teklifler ihale komisyonunca hemen değerlendirilmek üzere oturum kapatılır.” hükmü yer almaktadır.

İdarece şikâyet başvurusun verilen cevaptan, yaklaşık maliyetin ilk oturum sırasında isteklilere açıklanmadığı anlaşılmaktadır. Bu durumun, yukarıda belirtilen Kanun hükmüne aykırılık taşıdığı açık olsa da, yine idare tarafından şikâyet başvurusuna verilen cevap yazısında yaklaşık maliyetten bahsedilmiş olduğu ve söz konusu yaklaşık maliyet tutarının başvuru sahibi tarafından itirazen şikâyet başvurusu dilekçesinde kullanıldığı görüldüğünden, yaklaşık maliyetin, ihalenin ilk oturumundan sonraki bir aşamada açıklanmasının 4734 sayılı Kanunun temel ilkelerinin ve Kanunun ilgili hükmünün amacının gerçekleşmesi ile ilgili olarak bir farklılık yaratmadığı hususları dikkate alınarak, belirlenen aykırılığın esasa etkili olmadığı ve ihalenin iptalini gerektirmediği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, asgari maliyet tutarı altında kalan tekliflerin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oybirliği ile karar verildi.