Danıştay danistay 2024/2938 E. 2025/1101 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/2938
Karar No : 2025/1101

TEMYİZ EDENLER: I-(DAVACI):...
VEKİLİ : Av. ...

II-(DAVALILAR): 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ: Huk. Müş. Av. ...

2-... Birliği
VEKİLİ: Av. ...

İSTEMİN KONUSU: Danıştay Onuncu Dairesinin 27/03/2024 tarih ve E:2023/1591, K:2024/1123 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü bünyesinde mühendis olarak görev yapmakta iken, 22/05/2018 tarihinden itibaren Gönen Ovası Sulama Birliği ve Manyas Sulama Birliği Başkanı olarak görevlendirilen davacı tarafından;
\- Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanarak 26/07/2018 Bakanlık Makamı Oluru ile yürürlüğe konulan Sulama Birlikleri Çerçeve Ana Statüsü'nün 15. maddesinin 1. fıkrası ile aynı Bakanlık Makamının 19/10/2018 tarihli Oluru ile yürürlüğe giren Gönen Ovası Sulama Birliği Ana Statüsü ve Manyas Sulama Birliği Ana Statüsü'nün 15. maddelerinin 1. fıkralarında yer alan "Birden fazla birlikte görevlendirilen Başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanı esas alınır, her birlik, görev alanı oranında Birlik Başkanına huzur hakkı öder.” kuralının,
\- Anılan düzenlemelere dayanılarak ... Sulama Birliği Başkanlığı tarafından davacı hakkında tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 27/03/2024 tarih ve E:2023/1591, K:2024/1123 sayılı kararıyla;
6172 sayılı Sulama Birlikleri Kanunu’nun 1., 2/1., 3/1., 9. ve 18. maddeleri; Sulama Birlikleri Çerçeve Ana Statüsü’nün 15/1. maddesi; 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71. maddesi; Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 4/1-a, 7/A, 8/1. ve 12. maddeleri ile 631 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 12. maddesine yer verilmiş,
1) Sulama Birlikleri Çerçeve Ana Statüsü'nün 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Birden fazla birlikte görevlendirilen Başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanı esas alınır, her birlik, görev alanı oranında Birlik Başkanına huzur hakkı öder.” cümlesi yönünden;
6172 sayılı Kanun’un 2. maddesinde, sulama birliklerinin çerçeve ana statülerinin metninin Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanacağı, bu hükme dayanılarak hazırlanan ve 26/07/2018 tarihli Bakanlık Oluru ile yürürlüğe giren Sulama Birlikleri Çerçeve Ana Statüsü’nün 15. maddesinin 1. fıkrasında, birliğe Bakan tarafından kamu personeli arasından görevlendirilen başkanlara ödenecek huzur hakkının düzenlendiği,
Davacı tarafından, 6172 sayılı Kanun’da yer almayan bir kısıtlama getirildiği ileri sürülerek, söz konusu düzenlemede yer alan “Birden fazla birlikte görevlendirilen başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanı esas alınır; her birlik, görev alanı oranında birlik başkanına huzur hakkı öder.” cümlesinin iptalinin istenildiği,
Davalı idare tarafından ise bu düzenlemenin, 631 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 12. maddesine istinaden getirildiğinin savunulduğu,
6172 sayılı Kanun hükümleri incelendiğinde; birliğe Bakan tarafından kamu personeli arasından görevlendirilen başkanın alacağı huzur hakkının nasıl hesaplanacağının belirlendiği, ancak kamu personelinin birden fazla birliğe aynı anda başkan olarak atanması durumunda ödenecek huzur hakkına ilişkin özel bir düzenlemeye yer verilmediği,
Bununla birlikte, 631 sayılı KHK’nın 12. maddesinde; memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, kurum ve kuruluşların yönetim kurulu, denetim kurulu, tasfiye kurulu, danışma kurulu üyelikleri ile komisyon, heyet, komite ve benzeri organlarında görev almaları hâlinde, kurum içi veya dışı ayrımı yapılmaksızın, bu görevlerinden yalnızca biri için ücret ödenebileceği hükme bağlandığı, bu sınırlamanın, 6172 sayılı Kanun uyarınca bir kamu tüzel kişisi olan sulama birliklerinden aynı anda birden fazlasına başkan olarak atanan kamu personeli için de geçerli olduğu,
Dolayısıyla, aynı anda birden fazla birliğe başkan olarak atanan kamu personelinin, 631 sayılı KHK uyarınca her birlikten ayrı ayrı huzur hakkı almasının mümkün olmadığı,
Bu nedenle, 6172 sayılı Kanun uyarınca çerçeve ana statüyü düzenleme yetkisi bulunan davalı Bakanlık tarafından, fazla ödemeyi ve kamu zararını önlemek amacıyla, 631 sayılı KHK’nın 12. maddesi dikkate alınarak ve söz konusu maddenin uygulanmasında doğabilecek tereddütleri gidermeye yetkili Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın görüşü alınmak suretiyle, birden fazla birlikte aynı anda görevlendirilen başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanının esas alınacağı yönündeki hesaplama yöntemini belirleyen dava konusu kuralın düzenlendiğinin anlaşıldığı,
Bu yönüyle, birden fazla görevi aynı anda ifa eden kamu görevlilerine ödenecek ücretin belirlenmesinde, kamu yararı ile bireysel yarar (mülkiyet hakkı, angarya yasağı) arasında adil bir denge gözetildiğinden, Sulama Birlikleri Çerçeve Ana Statüsü’nün "Huzur Hakkı ve İzin Hakkı" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ve iptali istenen kısmında; 6172 sayılı Kanun’a, 631 sayılı KHK’ya, kamu yararına ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
2) Gönen Ovası Sulama Birliği Ana Statüsü İle Manyas Sulama Birliği Ana Statüsü'nün 15. maddelerinin 1. fıkraları yönünden,
19/02/2022 tarih ve 31755 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 93 sayılı Sulama Birlikleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Gönen Ovası Sulama Birliği ile Manyas Sulama Birliği’nin tüzel kişilikleri sona erdirilerek ... Sulama Birliğine devredildiği,
Bu durumda, anılan birliklerin tüzel kişiliklerinin sona ermiş olması nedeniyle, birlik ana statüleri bakımından konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmadığı,
3) ... Sulama Birliği Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi yönünden;
İdare hukukunda yetkinin; idari işlemin, yalnızca Anayasa ve kanunlarla belirlenmiş ve sınırlandırılmış makamlar tarafından yapılabilmesi yeteneğini ifade etmekte olup, bu anlamda yetkinin, bir kişiye değil, bir makama verildiği, yetkinin bir hak değil, bir yükümlülük olup, yetki unsurunun içinde kişi, konu, yer ve zaman bakımından yetki kavramlarının da yer aldığı,
“Kişi bakımından yetki” ile, idari faaliyet için irade açıklamaya yetkili makam; “yer bakımından yetki” ile, yetkinin kullanılabileceği coğrafi alan; “zaman bakımından yetki” ile, görevlinin yetkisini belirli bir süre dâhilinde kullanması gerekliliği belirtilmekte olup; “konu yönünden yetki” ile de, belli konulara ilişkin kararların hangi idari makamlarca alınacağının ifade edildiği,
Uyuşmazlık konusu ... Sulama Birliği Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi incelenmeden önce, ... ili sınırları içerisinde faaliyet gösteren tüm sulama birliklerinin ... Sulama Birliği çatısı altında birleştirilmesine ilişkin Tarım ve Orman Bakanlığının ... tarih ve E... sayılı işleminin incelenmesi gerektiği,
Tarım ve Orman Bakanlığının... tarih ve E... sayılı işleminin Gönen Ovası Sulama Birliğine ilişkin kısmının iptali istemiyle açılan davada, ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... sayılı kararıyla yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne karar verildiği, UYAP üzerinden yapılan incelemede, yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararın 12/02/2021 tarihinde davalı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğüne, 17/02/2021 tarihinde ise davalı Tarım ve Orman Bakanlığına tebliğ edildiği; neticesinde de, ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla dava konusu işlemin iptaline karar verildiğinin görüldüğü,
Benzer şekilde, anılan işlemin Manyas Sulama Birliğine ilişkin kısmının iptali istemiyle açılan davada da ...İdare Mahkemesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla dava konusu işlemin iptaline karar verildiği ve anılan kararların istinaf incelemesinden geçerek kesinleştiğinin görüldüğü,
Yargı yerlerince hukuka aykırı bulunan idari işlemler hakkında verilen iptal kararları, varlıklarını hukuka uygunluk karinesinden yararlanmak suretiyle sürdüren idari işlemleri, tesis edildikleri tarihe kadar geriye yürür şekilde ortadan kaldırdığı, bir başka deyişle, yargı kararıyla iptal edilen idari işlemlerin, tesis edildikleri tarihten itibaren tüm hüküm ve sonuçlarıyla ortadan kalktığı, dolayısıyla, yargı kararıyla iptal edilen idari işleme bağlı olarak tesis edilen diğer işlemlerin de hukuka aykırı hale geldiği, iptal kararlarının bu özelliği, dava konusu idari tasarruftan önceki hukuki durumun sağlanması gereğinden kaynaklanmakta olup, iptal kararlarının, iptal edilmiş olan idari işlemi hukuk aleminde hiç doğmamış hâle getirdiği, nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 17/02/2021 tarih ve E:2020/572, K:2021/305; 21/02/2022 tarih ve E:2021/1511, K:2022/548; 15/06/2022 tarih ve E:2021/2270, K:2022/2177 sayılı kararlarının da bu yönde olduğu,
İdari yargı yerince verilen "iptal" kararları gibi, 2577 sayılı Kanun'un 27. maddesinde öngörülen koşulların oluşması hâlinde verilecek yürütmenin durdurulması kararlarının da, dava konusu edilen idari işlemi tesis tarihinden itibaren ve bütün sonuçlarıyla birlikte ortadan kaldırmakta olup, iptal kararlarıyla yürütmenin durdurulması kararları arasında hukuki sonuçları bakımından bir fark bulunmadığı,
Öte yandan, 1982 Anayasası'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin hukuk devleti niteliğinin belirlendiği ve 138. maddesinin 4. fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmüne yer verildiği,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Hakkında Kanun'un "Kararların Sonuçları" başlıklı 28. maddesinin 1. fıkrasında da, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde, kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez." hükmünün yer aldığı,
Bu nedenle, hem dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla, ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... sayılı yürütmenin durdurulması kararının verilmiş ve davalılara tebliğ edilmiş olması, hem de netice itibarıyla Tarım ve Orman Bakanlığının... tarih ve E... sayılı işleminin Gönen Ovası Sulama Birliği ile Manyas Sulama Birliğine ilişkin kısımlarının mahkeme kararıyla iptal edilmiş olması karşısında, dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla anılan birliklerin tüzel kişiliklerinin devam ettiğinin kabulü gerektiği,
Buna göre, kamu zararının, yapılan fazla ödemeden zarar gören sıfatını taşıyan Gönen Ovası Sulama Birliği ile Manyas Sulama Birliği tarafından tahsil edilmesi gerektiği, ... Sulama Birliğinin ise anılan fazla ödemeyi tahsil etme bakımından yetkisinin bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Bu nedenle, kamu zararının tahsili bakımından yetkili olmayan idare tarafından tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesine yer verilerek;
Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanarak 26/07/2018 Bakanlık Makamı Oluru ile yürürlüğe konulan Sulama Birlikleri Çerçeve Ana Statüsü'nün 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, "Birden fazla birlikte görevlendirilen Başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanı esas alınır, her birlik, görev alanı oranında Birlik Başkanına huzur hakkı öder.” şeklindeki cümlenin iptali istemi yönünden davanın reddine, Gönen Ovası Sulama Birliği Ana Statüsü ile Manyas Sulama Birliği Ana Statüsü'nün 15. maddelerinin 1. fıkralarında yer alan "Birden fazla birlikte görevlendirilen Başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanı esas alınır, her birlik, görev alanı oranında Birlik Başkanına huzur hakkı öder.” cümlelerinin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, ... Sulama Birliği Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptaline ve toplam 419,20-TL yargılama giderinin yarısının davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısının davalı idarelerden alınarak davacıya ödenmesine ve karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca, duruşmasız işler için belirlenen 17.100,00-TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine; ayrıca, yine 17.100,00-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak, davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığına verilmesine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI: Davacı tarafından, 31/09/2019 tarihine kadar hem Manyas hem de Gönen Ovası Sulama Birliğine başkanlık yaptığı, her iki Birlikten de ayrı ayrı sorumlu olduğu, görev süresi boyunca mesai kavramı gözetmeksizin çalıştığı; 6172 sayılı Kanun’da yer almayan bir düzenlemenin Yönetmelikle getirilmesinin normlar hiyerarşisine aykırılık teşkil ettiği; ayrıca, işbu davanın ilk açıldığı tarih olan 14/06/2021 itibarıyla Gönen Ovası ve Manyas Sulama Birliklerinin tüzel kişiliklerinin mevcut olduğu, ancak 19/02/2022 tarih ve 31755 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 93 sayılı Sulama Birlikleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile söz konusu tüzel kişiliklerin sona erdirilerek ... Sulama Birliğine devredildiği belirtilerek, Daire kararının davanın reddine ve karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından, temyize konu Daire kararının aleyhlerine vekalet ücreti hükmedilmesine ilişkin kısmının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. Davalı idarelerden ... Sulama Birliği tarafından ise, davacıya gönderilen ... tarih ve ... sayılı işlemin icrailiğinin bulunmadığı, söz konusu belgenin icra takibinden önce bilgi mahiyetinde gönderildiği; bu nedenle, idari yargıya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir bir işlem niteliği taşımadığı; nitekim bu işlem sonrasında ödeme yapılmadığından, söz konusu tutarın genel hükümler çerçevesinde tahsilinin sağlanmaya çalışıldığı; ayrıca, sulama birliklerinin 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’a tabi olmadığı, 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu hükümlerine tabi olduğu belirtilerek, Daire kararının dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davacı ve davalı idareler tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
-Davacı, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü bünyesinde mühendis olarak görev yapmakta iken, Tarım ve Orman Bakanlığı (mülga Orman ve Su İşleri Bakanlığı) tarafından 22/05/2018 tarihinden itibaren Gönen Ovası Sulama Birliği ile Manyas Sulama Birliği Başkanlığına görevlendirilmiştir.
-Tarım ve Orman Bakanlığının... tarih ve E... sayılı Makam Oluru ile, ... ili sınırlarında faaliyet gösteren sulama birliklerinden Altınova Sulama Birliği hariç olmak üzere, tüm birlikler "... Sulama Birliği" adı altında birleştirilmiştir.
\- ... Valiliği Defterdarlık Uzmanları Koordinatörlüğünün 22/01/2021 tarihli Denetim Raporu’nda, ...’ın başkan olarak görev yaptığı dönemde (29/05/2018 - 18/03/2019)huzur hakkının mevzuata aykırı şekilde hesaplandığı ve fazla ödeme yapıldığı, ayrıca birlik araçlarına yapılan kasko harcamalarının kamu zararına yol açtığı, bu tutarların yasal faiziyle birlikte tahsil edilmesi gerektiği tespit edilmiştir.
-Manyas Sulama Birliğinin mali denetimine ilişkin 26/01/2021 tarihli Denetim Raporu’nda da benzer şekilde, Mustafa Ayaz’a başkan olarak görevlendirildiği dönemde (29/05/2018 - 31/03/2019) huzur hakkının hatalı hesaplandığı, fazla ödemenin yasal faiziyle birlikte tahsil edilmesi gerektiği ifade edilmiştir.
-Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü 25. Bölge Müdürlüğü 251. Şube Müdürlüğünün ... tarih ve E-... sayılı yazısıyla, denetim raporlarında tespit edilen birlik alacaklarının tahsiline yönelik gerekli işlemlerin ivedilikle yapılması ... Sulama Birliğine bildirilmiştir.
-Bu bildirim üzerine ... Sulama Birliği Başkanlığı tarafından tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemle, davacının Gönen Ovası Sulama Birliği ile Manyas Sulama Birliği başkanlığı yaptığı dönemde birlik araçlarına kasko yaptırması ve huzur hakkının, her iki birliğin toplam görev alanı yerine ayrı ayrı yüz ölçümleri esas alınarak ödenmesi nedeniyle, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7/A maddesi uyarınca; fazladan ödenen huzur hakkı için 22.889,01-TL, birlik bütçesinden yersiz ödenen kasko bedelleri için ise 6.545,10-TL’nin davacıdan tahsili istenmiştir. Bu işlem ile dayanağı olan düzenleyici işlemlerin iptali istemiyle temyizen bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir." hükmüne, "Kamu zararı" başlıklı 71. maddesinde; "(Değişik birinci fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması, esas alınır.
(Değişik üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere, her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dâhil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
(Değişik son fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun hükmüne dayanılarak yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Kamu zararının tespiti ve bildirilmesi" başlıklı 7. maddesinde;
"(1) Kamu zararı, 6 ncı maddede belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle;
a) Kontrol, denetim veya inceleme,
b) Sayıştayca kesin hükme bağlama,
c) Yargılama, sonucunda tespit edilir.
(2) Tespit edilen kamu zararına ilişkin yazı, tutanak, rapor, ilâm ve benzeri belgeler ilgili kamu idaresine gönderilir." hükmüne,
"Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zararın değerlendirilmesi" başlıklı 7/A maddesinde; "(Ek: RG-15/6/2019-30802-C.K.-1147/3 md.) (1) Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zarara ilişkin hususlar, ilgili harcama yetkilisinin görüşünü de içeren ve harcama birimi tarafından düzenlenen Ek-1’deki Değerlendirme Formu ile birlikte merkezde üst yöneticinin, taşrada ise idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisinin değerlendirmesine sunulur. Merkezde üst yönetici, taşrada ise taşrada bulunan idarenin en üst yöneticisi, gerek görmesi hâlinde hukuk biriminin görüşüne, sorumluların ve/veya ilgililerin bilgisine başvurabilir. Değerlendirme, altmış gün içerisinde sonuçlandırılır.
(2) Taşrada bulunan idarenin en üst yöneticisi ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleşmesi hâlinde değerlendirme, taşra biriminin bağlı olduğu merkezdeki ilgili harcama biriminin üst yöneticisi tarafından yapılır. Bununla birlikte, taşrada en üst yönetici ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleştiği ancak tespit edilen zararın harcama yetkilisinin karar veya onayı ile meydana gelmediği durumda değerlendirme, taşrada bulunan en üst yönetici tarafından yapılır.
(3) Kamu zararına ilişkin tespitlerin değerlendirilmesinde aşağıda yer alan hususlar birlikte dikkate alınır:
a) Kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eyleminin varlığı.
b) Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemden bir kamu zararı oluşması.
c) Sorumlu ve ilgililerin belirlenmesi.
ç) Kamu zararının, sorumlunun kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklandığına ilişkin illiyet bağının kurulması.
(4) Üst yönetici veya idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisi tarafından yapılan değerlendirmede kamu zararının oluştuğuna karar verilmesi hâlinde, Değerlendirme Formu ile zararın tespitine ilişkin belgeler takibe yetkili birime gönderilir.
(5) Tespit edilen zararın, sorumlular ve/veya ilgililerce defaten ödenmesi veya ödeneceğinin yazılı olarak taahhüt edilmesi hâlinde, söz konusu alacak, yukarıdaki fıkralarda belirtilen işlemlere gerek kalmaksızın borç tahakkuk kaydı yaptırılarak tahsil edilir.
(6) Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zararın, yapılan değerlendirme sonucunda kamu zararı niteliği taşımamakla birlikte tahsili gereken bir alacak olduğuna karar verilmesi hâlinde, bu alacak genel hükümlere göre takip ve tahsil edilir." hükmüne,
"Kamu zararından doğan alacakların tahsil şekilleri" başlıklı 12. maddesinde; "(1) Kamu zararından doğan alacaklar, sorumlulardan ve/veya ilgililerden, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte tahsil edilir.
(2) Tespit edilen kamu zararları;
a) Rızaen ve sulh yolu ile ödenmek,
b) (Değişik: RG-15/6/2019-30802-C.K.-1147/7 md.) 11/1/2011 tarihli ve 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu hükümlerine göre takas yapılmak,
c) 2004 sayılı Kanun hükümleri uygulanmak, suretiyle tahsil edilir." hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari dava türlerinden iptal davasına ilişkin; "a)İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları.." düzenlemesi,
Aynı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinde; "....
3\. (Değişik: 5/4/1990-3622/5 md.) Dilekçeler, Danıştayda daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi, idare ve vergi mahkemelerinde ise mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından:
a) Görev ve yetki,
b) İdari merci tecavüzü,
c) Ehliyet,
d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
e) Süre aşımı,
f) Husumet,
g) 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları,
Yönlerinden sırasıyla incelenir..." hükmü,
Anılan Kanun'un 15. maddesinde ise, "İlk inceleme üzerine verilecek karar:
Madde 15 – 1. (Değişik: 5/4/1990-3622/6 md.) Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin;
a) 3/a bendine göre adli (…)(1) yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine; idari yargının görevli olduğu konularda ise görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönünden reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine,(1)
b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine....karar verilir." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacının temyiz istemi yönünden,
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın davanın reddine ve karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısımları usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Davalı idarelerin temyiz istemleri yönünden;
Danıştay yerleşik içtihatlarına göre, kesin ve yürütülmesi zorunlu olup idari dava konusu yapılabilecek işlemler, idarenin kamu gücüne dayanarak tek taraflı irade beyanıyla tesis ettiği ve hukuk düzeninde değişiklik yaratan, yani ilgililerin hak ve yükümlülüklerini etkileyen işlemlerdir.
Temyize konu dosyanın incelenmesinden; ... Sulama Birliği Başkanlığı tarafından tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemde, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7/A maddesi uyarınca kamu zararı olarak tespit edilen (fazladan ödendiği ileri sürülen 22.889,01-TL huzur hakkı ile yersiz ödendiği belirtilen 6.545,10-TL kasko bedeli olmak üzere) toplam 29.434,11-TL tutarındaki ödemenin, tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde ödenmesi, aynı süre içinde itiraz edilmesi veya sulh teklifinde bulunulabileceği yönünde davacıya bilgi verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; fazladan ve yersiz ödendiği iddiasıyla davacı adına borç çıkarılan tutarların rızaen geri ödenmesi, itiraz edilmesi veya sulh teklifinde bulunulabileceği bilgisini içeren dava konusu işlemin, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edilmiş bir işlem olduğu; bu işlemle zararın rızaen veya sulhen tahsil edilememesi halinde adli yargı yoluyla tahsiline gidileceği, dolayısıyla işlemin bildirim mahiyetinde olduğu ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliğinin bulunmadığı sonucuna varıldığından borç bildirimine ilişkin ... Sulama Birliği Başkanlığının ...1 tarih ve ... sayılı işlemi yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, iptali yolunda verilen Daire kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Davalı idarelerden Tarım ve Orman Bakanlığının vekalet ücreti yönünden temyiz istemine gelince; diğer davalının temyiz istemi üzerine, Daire kararının iptale ilişkin kısmı bozulduğundan ve Daire tarafından yukarıda belirtilen husus dikkate alınarak yeniden bir karar verileceğinden, bu aşamada vekâlet ücreti yönünden temyiz istemi hakkında bir değerlendirme yapılmamıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. Davacının temyiz isteminin reddine, davalı idarelerden ... Sulama Birliğinin temyiz isteminin kabulüne,
2\. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen davanın reddine, kısmen iptale, kısmen karar verilmesine yer olmadığına yönelik Danıştay Onuncu Dairesinin 27/03/2024 tarih ve E:2023/1591, K:2024/1123 kararının temyize konu davanın reddine ve kısmen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısımlarının ONANMASINA,
3\. Anılan Daire kararının, ... Sulama Birliği Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptaline ilişkin kısmının BOZULMASINA,
4\. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
5\. Kesin olarak, 21/05/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Daire kararının Sulama Birlikleri Çerçeve Ana Statüsü'nün 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, "Birden fazla birlikte görevlendirilen Başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanı esas alınır, her birlik, görev alanı oranında Birlik Başkanına huzur hakkı öder." ibaresine ilişkin kısmı yönünden;
22/03/2011 tarih ve 27882 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6172 sayılı Sulama Birlikleri Kanunu'nun Ek 1. maddesinin 7. fıkrasında, "Birliğe Bakan tarafından görevlendirilen kamu personeli Başkan, görevlendirme süresince kurumundan aylıklı izinli sayılır ve kadrosuna bağlı olarak ödenen her türlü aylık, mali ve sosyal haklarının kurumu tarafından ödenmesine devam olunur. Bu şekilde görevlendirilenlere, damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaksızın, sulama birliği hizmet alanı 1.000 hektara kadar olanlar için (10.000) gösterge rakamının, 1.000 hektar dâhil 10.000 hektara kadar olanlar için (15.000) gösterge rakamının ve 10.000 hektar ve fazla olanlar için (20.000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda her ay huzur hakkı ödenir. Başkana ödenecek huzur hakkı prime esas kazanca dâhil edilmez." kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun'a istinaden Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanarak 26/07/2018 Bakanlık Makamı Oluru ile yürürlüğe konulan Sulama Birlikleri Çerçeve Ana Statüsü'nün 15. maddesinin 1. fıkrasında ise; "Birliğe Bakan tarafından görevlendirilen kamu personeli Başkan, görevlendirme süresince kurumundan aylıklı izinli sayılır ve kadrosuna bağlı olarak ödenen her türlü aylık, mali ve sosyal haklarının kurumu tarafından ödenmesine devam olunur. Bu şekilde görevlendirilenlere, damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaksızın, sulama birliği hizmet alanı 1.000 hektara kadar olanlar için (10.000) gösterge rakamının, 1.000 hektar dâhil 10.000 hektara kadar olanlar için (15.000) gösterge rakamının ve 10.000 hektar ve fazla olanlar için (20.000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda her ay huzur hakkı ödenir. Birden fazla birlikte görevlendirilen Başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanı esas alınır, her birlik, görev alanı oranında Birlik Başkanına huzur hakkı öder. Huzur hakkı ödemeleri aylık olarak ve görev tamamlanınca yapılır.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Normlar hiyerarşisi temel hukuk kuralı gereği, normlar arasında bir altlık-üstlük ilişkisi bulunmakta olup ve her norm geçerliliğini kendisinden üstte olan normdan almaktadır. Bu çerçevede, alt normların üst normlarca belirlenen sınırları aşmaması, onlara aykırı hükümler içermemesi gerekmektedir. Özellikle, alt normlarla yapılan düzenlemelerin üst normlarda öngörülmeyen hakları kısıtlamaması ya da sınırlandırmaması beklenir. Bununla birlikte, normlar arasında bir uyumsuzluğun söz konusu olabilmesi için alt normun üst normla doğrudan ve açık bir şekilde çelişmesi şart değildir; zira, üst normun çizdiği sınırlar dışına çıkılarak getirilen ek kısıtlamalar veya düzenlemeler de normlar hiyerarşisi açısından bir uyumsuzluk olarak değerlendirilir.
Anayasa’nın 124. maddesinde, kanunların uygulanmasını sağlamak amacıyla ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla yönetmelik çıkarılabileceği öngörülmüş olup, bu düzenleme idareye türev düzenleme yapma yetkisi tanımaktadır. Bu yetki, çoğunlukla genel ve soyut hükümler içeren kanunların somutlaştırılması ve ayrıntılandırılması amacıyla kullanılır. Bu çerçevede, kanunda açıkça düzenlenmeyen bazı hususların, kanuna aykırı olmamak şartıyla yönetmeliklerle belirlenmesi mümkün olmakla birlikte, idarenin bu yetkisini kanunla çizilen sınırları aşacak şekilde kullanamayacağı, İdare Hukuku’nun temel ilkelerinden biridir. Ayrıca Anayasa’nın 128. maddesinde de, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklı kalmak kaydıyla; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin yalnızca kanunla düzenleneceği açıkça hükme bağlanmıştır.
Bu çerçevede 6172 Kanun'un Ek 1.maddesinde birlik başkanlarına yapılacak huzur hakkı ödemeleri bakımından yalnızca; "Birliğe Bakan tarafından görevlendirilen kamu personeli Başkan, görevlendirem süresince kurumundan aylıklı izinli sayılır ve kadrosuna bağlı olarak ödenen her türlü aylık, mali ve sosyal haklarının kurumu tarafından ödenmesine devam olunur. Bu şekilde görevlendirilenlere, damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesintiye tabu tutulmaksızın, sulama birliği hizmet alanı 1.000 hektar dâhil 10.000 hektara kadar olanlar için (15.000) gösterge rakamanın ve 10.000 hektar ve fazla olanlar için (20.000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda her ay huzur hakkı ödenir. Başkana ödenecek huzur hakkı prime esas kazanca dâhil edilmez." kuralına yer verilmesine rağmen daha alt norm mahiyetindeki Çerçeve Ana Statü'nün 15. maddesinin 1. fıkrasında " (...) Birden fazla birlikte görevlendirilen Başkana huzur hakkı ödenirken toplam görev alanı esas alınır, her birlik, görev alanı oranında Birlik Başkanına huzur hakkı öder." ibaresine yer verilmek suretiyle, esasen Kanun'da öngörülmeyen bir sınırlandırma getirilerek birlik başkanlarına yapılacak huzur hakkı ödemelerinin kısıtlanmasına sebebiyet verecek bir düzenlemeye yer verilmiştir.
Bu durumda, Çerçeve Ana Statü'nün 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan dava konusu ibare ile, dayanağı olan üst hukuk normu 6172 sayılı Kanun’un Ek 1. maddesinde yer almayan hususların düzenlendiği, bu yönüyle davalı idareye kanunla tanınan yetkinin sınırlarının aşıldığı ve dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz istemi kabul edilerek, temyize konu Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.



KARŞI OY
XX- Daire kararının ... Sulama Birliği Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemine ilişkin kısmı yönünden;
Davacıya tebliğ edilen bireysel işlem, kamu zararının tahsiline yönelik olup; içeriği itibarıyla yaptırım niteliği taşıyan, kesin ve yürütülmesi zorunlu icrai bir işlem niteliğindedir.
Açıklanan nedenlerle, Daire kararının bu kısmına yönelik temyiz isteminin işin esasına girilerek değerlendirilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.