Danıştay danistay 2024/2238 E. 2025/1798 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/2238
Karar No : 2025/1798

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...Birliği
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 08/11/2023 tarih ve E:2022/654, K:2023/5517 sayılı kararının davanın reddine ilişkin kısmı ile eksik hüküm kurulan kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 30/11/2021 tarih ve 31675 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren “Orman Kanununun 18 inci Maddesinin Uygulanması Hakkında Yönetmelik”in;
\- "İzin verilecek yerler ve uygulamalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “ve giriş-çıkış kontrol noktası, tanıtım ofisi ve ziyaretçilerin zaruri ihtiyaçlarının sağlanması için geçici tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına ve bunlarla ilgili zorunlu alt yapı tesislerine” ibaresi ile aynı maddenin 3., 4., 6., 7. ve 10. fıkralarının;
\- "Kısıtlamalar ve izin verilmeyecek alanlar" başlıklı 5. maddesinin 8. fıkrasının;
\- "İzin süresi sona eren tesislerin kiraya verilmesi" başlıklı 23. maddesinin iptali ile söz konusu düzenlemelerin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 18. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına" ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 08/11/2023 tarih ve E:2022/654, K:2023/5517 sayılı kararıyla;
Davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek işin esasına geçilmiş,
Anayasa'nın 169. maddesi ile 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 18. maddesine atıfta bulunularak,
Yönetmelik'in "İzin verilecek yerler ve uygulamalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına" ibaresi ile aynı maddenin 4., 6., 7. ve 10. fıkraları yönünden;
Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasında; “Devlet ormanlarında; arkeolojik kazı ve restorasyon yapılmasına ve bu alanların kullanımına, tarihi eserlerin restorasyonu ve korunması için gerekli tesislere ve giriş-çıkış kontrol noktası, tanıtım ofisi ve ziyaretçilerin zaruri ihtiyaçlarının sağlanması için gerekli geçici tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına ve bunlarla ilgili zorunlu alt yapı tesislerine Genel Müdürlükçe izin verilebilir.” düzenlemesinin yer aldığı,
Anayasa'nın 169. maddesinde, devletin, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyacağı ve tedbirleri alacağı, bütün ormanların gözetiminin devlete ait olduğu, kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamayacağı, ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği düzenlemesine yer verildiği,
Anayasa'nın, devlet ormanlarında, gerçek ve tüzel kişilere irtifak hakkı tesis edilebilmesi için öngördüğü kamu yararının ise yerine getirilmek istenen kamu hizmetinin üstün bir kamu yararına dayanmasını ve bunun yerine getirilebilmesi için de devlet ormanlarına ait alanların kullanılmasının zorunlu olmasını gerekli kıldığı, ancak bu durumda kamu yararının varlığından söz edilerek devlet ormanlarında irtifak hakkı tesis edilebileceği, böylece her kamu yararının üstün bir kamu yararı olarak kabul edilemeyeceği ve üstün kamu yararı taşıdığı kabul edilen hizmetin, orman ekosistemi dışında gerçekleştirilmesinin imkansız olmasının da mutlak surette aranacağı,
Nitekim 6831 sayılı Kanun'un 7255 sayılı Kanun ile değiştirilen 18. maddesinin 1. fıkrasına ilişkin Anayasa Mahkemesinin 05/04/2023 tarih ve E:2020/103 K:2023/68 sayılı kararında da; Anayasa’nın 169. maddesi uyarınca ormanların orman olarak işletilmeleri esas olup kısmen de olsa farklı şekilde işletilebilmelerine bu bağlamda öncelik taşıyan kamu hizmetlerine ilişkin bina ve tesislerin devlet ormanları üzerinde bulunmasına veya yapılmasına izin verilmesinin ancak kamu yararı ve zorunluluk hâlinin varlığına bağlı olduğu hususu vurgulanarak, Kanun'da söz konusu temel ilkeler ve kanuni çerçeve belirlenmeksizin kuralla -idari işlemle belirlenen- bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarında üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına imkân tanınmasının Anayasa’nın anılan hükmüne aykırılık oluşturduğunun ifade edildiği,
Bu durumda, Orman Kanunu'nun 18. maddenin 1. fıkrasında yer alan orman alanlarında yapılmasında zorunluluk bulunmayan "bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına" ibaresinin Anayasa'nın 169. maddesine aykırı olduğu sonucuna varıldığından Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına" ibaresinde ve aynı hususlarda düzenleme yapan 4., 6., 7. ve 10. fıkralarında hukuka uyarlık bulunmadığı,
Yönetmelik'in "İzin verilecek yerler ve uygulamalar" başlıklı 4. maddesinin 3. fıkrası yönünden;
Yönetmelik'in 4. maddesinin 3. fıkrasında; "Baraj, göl ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi ile ilgili olarak ormanlık alanda bekçi kulübesi, depo, ağ serme yeri, kayık çekek yeri ve kuluçkahane yapımına izin verilebilir." düzenlemesinin bulunduğu,
6831 sayılı Orman Kanunu'nun 18. maddesinde; "Devlet ormanlarında;... orman içi su kaynakları kullanılarak balık üretim yerleri kurulmasına (…) ve göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık, midye ve istiridye üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına..." izin verildiği görüldüğünden Kanun hükmünün tekrarı şeklindeki dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmediği,
Yönetmelik'in "Kısıtlamalar ve izin verilmeyecek alanlar" başlıklı 5. maddesinin 8. fıkrası yönünden;
Yönetmelik'in 5. maddesinin 8. fıkrasında; "İzin raporunu hazırlayan heyetçe, talebin ormanlık alanda yapılmasında kamu yararı olup olmadığı hususu irdelenerek tespit edilir." düzenlemesinin bulunduğu,
6831 sayılı Orman Kanunu'nun 18. maddesinde; devlet ormanlarında, tesis kurulması hususunda kanunu kısıtlamalar doğrultusunda Orman Genel Müdürlüğüne izin verme yetkisinin verildiği görüldüğünden ve de idari işlem tesis edilirken kamu yararı ilkesi doğrultusunda hareket edileceği tabii olduğundan, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmediği,

Yönetmelik'in "İzin süresi sona eren tesislerin kiraya verilmesi" başlıklı 23. maddesi yönünden;
Yönetmelik'in 23. maddesinde, "Genel Müdürlük sabit kıymetlerine alınmak suretiyle tasarrufuna geçen her türlü bina ve tesisler Genel Müdürlük ihtiyaçları için kullanılabilir veya kiraya verilmek suretiyle değerlendirilebilir." düzenlemesinin yer aldığı,
6831 sayılı Orman Kanunu'nun 18. maddesinde; "Orman Genel Müdürlüğünce bedeli alınarak yirmidokuz yıla kadar izin verilebilir. Bu süre sonunda her türlü bina ve tesis eksiksiz ve bedelsiz olarak Orman Genel Müdürlüğü tasarrufuna geçer ve söz konusu bina ve tesisler Orman Genel Müdürlüğü ihtiyaçları için kullanılabilir veya kiraya verilmek suretiyle değerlendirilebilir." hükmü yer almakta olup, Kanun hükmü doğrultusunda düzenlenen dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmediği gerekçeleriyle,
Dava konusu Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına" ibaresi ile 4., 6., 7. ve 10. fıkralarının iptaline; 4. maddesinin 3. fıkrası, 5. maddesinin 8. fıkrası ve 23. maddesi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, Dairece Anayasa'ya aykırılık iddiasının gerekçesiz şekilde reddedildiği, Yönetmelik'in dava konusu 4. maddesinin 1. fıkrasının tamamına yönelik değerlendirme yapılmadığı ve hüküm kurulmadığı, Anayasa'nın 169. maddesi uyarınca ancak ormanda yapılmasında bir zorunluluk ve yürütülecek faaliyette ormanın korunmasından daha üstün bir kamu yararı bulunması halinde birtakım faaliyetlerin ve yapıların orman alanlarında bulunmasına yahut yapılmasına izin verilebileceği, ormanlık alanlarda göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesisler ile yeraltında depolama alanı kurulmasının bu yönde bir zorunluluk arz etmediği, hangi hallerde kamu yararı ve zorunluluk hali bulunduğunun kanunla belirlenmesi gerektiği, kanunla herhangi bir sınır ve kapsam belirlenmeksizin kamu yararının bulunduğu halleri belirleme yetkisinin idareye bırakılmasının hukuka ve Anayasa'ya aykırı olduğu, Anayasa Mahkemesinin E:2000/75, K:2022/200 sayılı kararında "kamu yararı" kavramının hangi durumları kapsadığının yasayla belirlenmesi gerektiği belirtilerek bu kavramın kapsam ve içeriğinin tespitinin idareye bırakılmasının Anayasa'ya aykırı olduğuna karar verildiği, Yönetmelik'in 5. maddesinin 8. fıkrasında yasa ile belirlenmesi gereken kamu yararı hususunun Yönetmelik'le dahi belirlenmeyerek komisyona devredildiği; izin süresini zımnen uzatarak Kanun'daki süreye ilişkin düzenlemeyi anlamsız hale getiren ve sınırsız bir süre ile orman alanlarının tahribata uğramasına olanak sağlayan 23. madde hükmünde hukuka uyarlık bulunmadığı; 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 18. maddesinin 1. fıkrası yönünden Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği belirtilerek Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının ve Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrası yönünden eksik hüküm kurulan kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ: Davacının temyiz isteminin kısmen kabulü, kısmen reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek gereği görüşüldü:

Üye...'in "dava konusu Yönetmelik hükümleri ile davacı Birlik arasında doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir 'menfaat' ilgisi kurulmasına olanak olmadığı, bu haliyle de davacının bu Yönetmelik'in iptalini istemekte doğrudan bir menfaati bulunmadığı gerekçesiyle, davacı Birliğin dava açma ehliyeti olmadığı" yolundaki oyuna karşılık bakılan uyuşmazlıkta, davacının dava açma ehliyetinin bulunduğuna oyçokluğu ile karar verilerek uyuşmazlığın esasının incelenmesine geçildi.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa’nın “Ormanların korunması ve geliştirilmesi” başlıklı 169. maddesinde, “Devlet, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, bu yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimi Devlete aittir. Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz...” hükmü bulunmaktadır.
19/04/2018 tarih ve 7139 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda ve Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 11. maddesiyle değiştirilen 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 18. maddesinde;
“Devlet ormanlarında; arkeolojik kazı ve restorasyon yapılmasına ve bu alanların kullanımına, tarihi eserlerin restorasyonu ve korunması için gerekli tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, balık üretmek üzere tesis kurulmasına ve göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına Orman Genel Müdürlüğünce bedeli alınarak yirmidokuz yıla kadar izin verilebilir. Bu süre sonunda her türlü bina ve tesis eksiksiz ve bedelsiz olarak Orman Genel Müdürlüğü tasarrufuna geçer ve söz konusu bina ve tesisler Orman Genel Müdürlüğü ihtiyaçları için kullanılabilir veya kiraya verilmek suretiyle değerlendirilebilir.
Genel bütçe kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarına bu madde kapsamında verilen izinlerden bedel alınmaz. Ancak bedelsiz izne konu tesisler de dâhil olmak üzere tesislerin; izin sahibince üçüncü kişilere kiralanması halinde orman sayılan alana isabet eden kira bedelinin yüzde ellisi her yıl Orman Genel Müdürlüğü bütçesine gelir kaydedilmek üzere ilgili muhasebe birimi hesabına izin sahibi tarafından yatırılır.
Yangın görmüş ormanlarla, gençleştirmeye ayrılmış veya ağaçlandırılan sahalarda birinci fıkradaki faaliyetlere hiçbir surette izin verilemez.” hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin 27/11/2020 tarih ve 31317 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 16/07/2020 tarih ve E:2018/104, K:2020/39 sayılı kararıyla 6831 sayılı Kanun'un 18. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesinin “...odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, balık üretmek üzere tesis kurulmasına ve göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına Orman Genel Müdürlüğünce bedeli alınarak yirmidokuz yıla kadar...” bölümünde yer alan “…balık üretmek üzere tesis kurulmasına…” ibaresi;
“105. Anayasa’nın 169. maddesinde, ormanların ülke yönünden taşıdığı büyük önem gözetilerek korunmaları ve geliştirilmeleri konusunda ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir....
106\. Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere Anayasa’nın söz konusu maddesi uyarınca ormanların orman olarak işletilmeleri esas olup kısmen de olsa farklı şekilde işletilebilmelerine bu bağlamda öncelik taşıyan kamu hizmetlerine ilişkin bina ve tesislerin devlet ormanları üzerinde bulunmasına veya yapılmasına izin verilmesi ancak kamu yararı ve zorunluluk hâlinin varlığına bağlıdır (AYM, E.2000/75, K.2002/200, 17/12/2002; E.2006/169, K.2007/55, 7/5/2007; E.2004/67, K.2007/83, 22/11/2007). Bu çerçevede, kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerin, izin talep edilen faaliyetin orman ekosistemi dışında gerçekleştirilmesi imkânının bulunup bulunmadığı hususu gözetilmek suretiyle belirlenmesi gerekir.
107\. Kuralda göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesisler ile kuralda belirtilen diğer hâllerden farklı olarak balık üretmek üzere tesis kurulmasının orman ekosistemi ile bağlantılı olduğu söylenemez. Devlet ormanlarının bitişiğinde veya içinde yer alan göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada tesisler yapılabilmesi kamu yararının gerektirdiği orman ekosistemiyle bağlantılı bir zorunluluk hâli olabilir. Ancak bunun dışında, orman ekosistemi ile herhangi bir bağlantı kurulmaksızın devlet ormanları üzerinde balık üretmek üzere tesis kurulmasına izin verilmesi, bu tesislerin orman ekosistemi dışında da kurulma imkânının bulunması ve dolayısıyla devlet ormanlarında gerçekleştirilmesine izin verilebilecek zorunlu bir faaliyet olmaması nedeniyle Anayasa’nın 169. maddesine aykırılık oluşturmaktadır.
108\. Kuralda, devlet ormanlarında balık üretmek üzere tesis kurulması dışında, devlet ormanlarında açılacak ocakların, yapılacak tesislerin, yeraltında kurulacak depolama alanlarının nitelikleri ve kapsamı açık bir şekilde belirlenmiştir. Söz konusu ocakların açılması, tesislerin yapılması ve depolama alanlarının kurulması için OGM’nin izninin gerektiği, bunların bir bedel karşılığında gerçekleşeceği ve iznin belli bir süreyle sınırlandırıldığı hükme bağlanmıştır. Kural ormanların devlet tarafından yönetilmesi, işletilmesi ve gözetimini engellememekte, ormanlara zarar verecek faaliyetlere izin vermemekte ve ormanların mülkiyetinin devrine yol açmamakta, sadece anılan kullanımlara belirli bir süre çerçevesinde izin verilmesini öngörmektedir. Öte yandan kuralda belirtilen söz konusu faaliyetlerin orman ekosistemi dışında gerçekleştirilmesi mümkün olmadığından bu faaliyetler bakımından kamu yararı ve zorunluluk hâlinin gerçekleştiği anlaşılmaktadır.
109\. Açıklanan nedenlerle kuralda yer alan “…balık üretmek üzere tesis kurulmasına…” ibaresi Anayasa’nın 169. maddesine aykırıdır.” gerekçesiyle iptal edilmiş; kuralın kalan kısmına yönelik iptal istemi ise Anayasa’nın 169. maddesine aykırı olmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir.
28/10/2020 tarih ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun’un 4. maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesine "yeraltında depolama alanı kurulmasına" ibaresinden sonra gelmek üzere; "bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına" ibaresi eklenmiş; Anayasa Mahkemesinin 25/07/2023 tarih ve 32259 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 05/04/2023 tarih ve E:2020/103, K:2023/68 sayılı kararıyla da;
“27. Dava konusu kuralla bozuk orman alanlarında bazı faaliyetlerin gerçekleştirilmesine izin verilmiş olmasına karşın bozuk orman alanlarından ne anlaşılması gerektiğine ilişkin herhangi bir yasal düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu alan 30/11/2021 tarihli ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Orman Kanunu’nun 18 inci Maddesinin Uygulanması Hakkında Yönetmelik’in 3. maddesinde 'Amenajman planlarında ve aktüelinde, tepe kapalılığı %10 ve daha aşağı olan boşluklu kapalı veya ağaçsız orman alanları…' şeklinde tanımlanmıştır. Dolayısıyla bozuk orman alanlarının nereler olduğu kanunla değil idare tarafından her zaman değiştirilmesi mümkün düzenleyici bir idari işlemle belirlenmiştir. Başka bir ifadeyle kuralda yer alan bozuk orman alanlarının nereler olduğunun tespitine yönelik şartlar, temel esaslar ve ilkeler kanunla düzenlenmeyerek bu konudaki düzenleme yetkisi yönetmelik aracılığıyla idare tarafından kullanılmıştır.
28\. Bozuk orman alanlarının belirlenmesine yönelik yasal bir düzenleme yapılması Anayasa’nın 169. maddesinin birinci fıkrasında yer alan 'Devlet, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır.' şeklindeki hükmün bir gereği olup ormanlara keyfî bir şekilde müdahale edilmesini önleyecek ölçütlerin kanunla açık bir şekilde ortaya konulması gerekir. Kanunda söz konusu temel ilkeler ve kanuni çerçeve belirlenmeksizin kuralla -idari işlemle belirlenen- bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkların kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarında üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına imkân tanınması Anayasa’nın anılan hükmüne aykırılık oluşturmaktadır.
29\. Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği üzere Anayasa’nın 169. maddesi uyarınca ormanların orman olarak işletilmeleri esas olup kısmen de olsa farklı şekilde işletilebilmelerine bu bağlamda öncelik taşıyan kamu hizmetlerine ilişkin bina ve tesislerin devlet ormanları üzerinde bulunmasına veya yapılmasına izin verilmesi ancak kamu yararı ve zorunluluk hâlinin varlığına bağlıdır (AYM, E.2000/75, K.2002/200, 17/12/2002; E.2006/169, K.2007/55, 7/5/2007; E.2004/67, K.2007/83, 22/11/2007). Bu çerçevede, kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerin, izin talep edilen faaliyetin orman ekosistemi dışında gerçekleştirilmesi imkânının bulunup bulunmadığı hususu gözetilmek suretiyle belirlenmesi gerekir.
30\. Buna karşılık kuralla orman alanlarından üretilen odun dışı ürünler arasında herhangi bir ayrım yapılmaksızın ve izin talep edilen faaliyetin orman ekosistemi dışında gerçekleştirilmesi imkânının bulunup bulunmadığı gözetilmeksizin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına izin verilmektedir. Bu itibarla kuralla, öngörülen tesislerin kurulmasının hangi kamu yararı veya zorunluluk hâlini içerdiği kuraldan anlaşılamamaktadır.
31\. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 169. maddesine aykırıdır.” gerekçesiyle söz konusu ibare iptal edilmiştir.
6831 sayılı Kanun’un Ek 5. maddesinde ise; “Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar ile orman alanlarından yararlanma karşılığı alınacak bedel miktarlarının tespiti ve tahsiline ilişkin hususlar, Orman Genel Müdürlüğü tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın, davaya konu Yönetmelik'in "İzin süresi sona eren tesislerin kiraya verilmesi" başlıklı 23. maddesi yönünden davanın reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “ve giriş-çıkış kontrol noktası, tanıtım ofisi ve ziyaretçilerin zaruri ihtiyaçlarının sağlanması için geçici tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına; ... ve bunlarla ilgili zorunlu alt yapı tesislerine” ibaresi yönünden;
Usul hukukunun en temel ilkelerinden biri olan "taleple bağlılık ilkesi" uyarınca, idari yargı mercilerinde açılan davalarda; mahkemeler, davacının istemi ile bağlı olup, istemi genişletecek veya daraltacak biçimde karar veremeyecektir.
Dava dilekçesinde, Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “ve giriş-çıkış kontrol noktası, tanıtım ofisi ve ziyaretçilerin zaruri ihtiyaçlarının sağlanması için geçici tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına ve bunlarla ilgili zorunlu alt yapı tesislerine” ibaresinin iptalinin istenildiği görülmektedir.
Temyize konu kararda ise, belirtilen ibarenin “bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına" kısmı yönünden inceleme yapılarak hüküm kurulduğu; bu kısım dışında kalan bölümüne ilişkin olarak herhangi bir inceleme ve değerlendirme yapılmadığı ve hüküm kurulmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "ve giriş-çıkış kontrol noktası, tanıtım ofisi ve ziyaretçilerin zaruri ihtiyaçlarının sağlanması için geçici tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına; ... ve bunlarla ilgili zorunlu alt yapı tesislerine" ibaresine ilişkin olarak hüküm kurulmamasında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Yönetmelik'in 4. maddesinin 3. fıkrası yönünden;
Anayasa'nın "Duruşmaların açık ve kararların gerekçeli olması" başlıklı 141. maddesinde "...Bütün mahkemelerin her türlü kararları gerekçeli olarak yazılır..." hükmü yer almaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemlerin; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargısal denetime tabi tutulacağı vurgulanmış; 24. maddesinde ise, kararda bulunacak hususlar sıralanarak (e) bendinde kararın dayandığı hukuki sebepler ile gerekçesinin ve hükmün kararda belirtileceği kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, AİHS'in "Adil yargılanma hakkı" başlıklı 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasında: "Herkes medeni hak ve yükümlülükleri ile ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamalar konusunda karar verecek olan, kanunla kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davasının makul bir süre içinde, hakkaniyete uygun ve açık olarak görülmesini isteme hakkına sahiptir." hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa'nın 141. maddesinin 3. fıkrası ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ve 24. maddesi dikkate alındığında idari yargı yerlerince idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargısal denetime tabi tutularak incelenmesi ve kararların gerekçeli olarak yazılarak dayandığı hukuki sebepler ile hükmün kararlarda belirtilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin bireysel başvuru kararlarında sıklıkla değinilen Anayasa'nın 36. maddesinin 1. fıkrasında herkesin adil yargılanma hakkına sahip olduğu belirtilmiş ancak bu maddede gerekçeli karar hakkından açıkça söz edilmemiştir. Anayasa'nın 36. maddesine "adil yargılanma" ibaresinin eklenmesine ilişkin gerekçede, Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle de güvence altına alınan adil yargılanma hakkının madde metnine dâhil edildiği vurgulanmıştır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaki hakkaniyete uygun yargılanma hakkının kapsamına gerekçeli karar hakkının da dâhil olduğu Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM)'nin birçok kararında yer almıştır. Dolayısıyla Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının gerekçeli karar hakkı güvencesini de kapsadığının kabul edilmesi gerekir (Anayasa Mahkemesi, Abdullah Topçu, B. No:2014/8868, 19/4/2017, p. 75).
Bu bağlamda, AİHM içtihatlarına göre, genel olarak her bir karar açık, konuyla ilgili herkesin, mahkemenin neden belirli bir kararı verdiğini anlamasına imkan verecek şekilde olmalıdır (AİHM, Seryavin ve diğerleri/Ukrayna p.57-61).
Mahkeme kararlarının, hüküm fıkrası ve hükmün dayandığı gerekçe ile bir bütün olduğu, gerekçesiz karar verilmesinin mümkün olmadığı açık olduğuna göre, gerekçenin hem temyiz incelemesini yapacak merci açısından, hem de kararı uygulayacak olan idare açısından yeterli açıklıkta olması gerektiğinde kuşku yoktur.
Yargılama hukukunda, yargı (hüküm), uyuşmazlığı çözmekle görevli ve yetkili yargı yerinin yargılama sürecinin sonunda ulaştığı "sonuç"tur. Gerekçe, yargıcın çözümlemek durumunda olduğu uyuşmazlığa uygulanması gereken soyut hukuk kuralının saptanmasında, yorumlanmasında ve tüm ayrıntılarıyla ortaya konulup nitelendirilen maddi olaya uygulanmasında izlemiş olduğu yöntemi gösteren ve bu özelliği sebebiyle, yargılamanın nesnelliği ile varılan yargının doğruluğu konusunda davanın taraflarına güven, üst yargı yerine de denetleme olanağı veren açıklamadır.
Bu durumda, davaya konu işlemin hukuka uygunluk denetimini yapmakla görevli idari yargı merciince, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde sayılan unsurlar yönünden, dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olup olmadığına dair yargısal denetim yapılması ve bu denetim sonucunda varılan kararın gerekçeli olarak ortaya konulması gerekmektedir.
Temyize konu Daire kararında; baraj, göl ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi ile ilgili olarak ormanlık alanda bekçi kulübesi, depo, ağ serme yeri, kayık çekek yeri ve kuluçkahane yapımına izin verilebileceğine ilişkin Yönetmelik'in 4. maddesinin 3. fıkrasının, 6831 sayılı Kanun'un 18. maddesinin tekrarı mahiyetinde olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş ise de; anılan Kanun hükmünde ormanlık alanda yapılmasında zorunluluk bulunması halinde söz konusu tesislere izin verilebileceğinin düzenlendiği ve davacının Anayasa'nın 169. maddesi uyarınca ancak zorunluluk hali ve kamu yararı bulunması halinde ormanlık alanlarda faaliyette bulunulabileceğine, orman alanlarının korunmasında balık yetiştiriciliğinden daha fazla kamu menfaati bulunduğuna yönelik iddiaları gözetildiğinde dava konusu düzenlemenin Kanun lafzının tekrarı olarak nitelendirilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davacının iddiaları karşılanmaksızın, bu düzenlemeye yönelik olarak ilgili mevzuatın yorumu ve iptali istenen düzenlemenin hukuka uygunluk denetimi yapılmaksızın, yani uyuşmazlıkla ilgili herhangi bir gerekçeye yer verilmeksizin davanın reddine karar verilmiş olduğu anlaşıldığından, Daire kararının bu kısmında, hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Yönetmelik'in 5. maddesinin 8. fıkrası yönünden;
Dava konusu Yönetmelik'in "Kısıtlamalar ve izin verilmeyecek alanlar" başlıklı 5. maddesinin 8. fıkrasında; "İzin raporunu hazırlayan heyetçe, talebin ormanlık alanda yapılmasında kamu yararı olup olmadığı hususu irdelenerek tespit edilir." kuralı yer almaktadır.
Davacı tarafından; Anayasa'nın 169. maddesiyle ormanların özel olarak korunduğu gözetilerek bu maddede geçen "kamu yararı" kavramının hangi durumları kapsadığının yasayla belirlenmesi gerekirken bu kavramın kapsam ve içeriğinin tespitinin idareye bırakılmasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idarece, 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 18. maddesinde kamu yararı kavramından bahsedilmemesine rağmen Anayasa'nın 169. maddesine dayalı olarak söz konusu Yönetmelik'in 5. maddesinin 8. fıkrasında kamu yararı hususunun irdelenmesi gerektiğinin hükme bağlandığı, izin taleplerinin öncelikle mahallinde incelenmesi gerektiğinden izin raporunu hazırlayan heyetçe alan, çevre ve sosyal koşullar da gözetilerek kamu yararı hususunun irdelenmesinin zorunlu olduğu, kaldı ki izin raporunda heyetin talep alanı ile ilgili kamu yararı görüşü belirtilmekle birlikte izin raporunun değerlendirilmesi davalı idarece yapıldığından talep konusu alana ait takdirin Genel Müdürlük makamında olduğu öne sürülmektedir.
Anayasa’nın 169. maddesi uyarınca ormanların orman olarak işletilmeleri esas olup kısmen de olsa farklı şekilde işletilebilmelerine bu bağlamda öncelik taşıyan kamu hizmetlerine ilişkin bina ve tesislerin devlet ormanları üzerinde bulunmasına veya yapılmasına izin verilmesi ancak kamu yararı ve zorunluluk hâlinin varlığına bağlıdır (AYM, E.2000/75, K.2002/200, 17/12/2002; E.2006/169, K.2007/55, 7/5/2007; E.2004/67, K.2007/83, 22/11/2007).
Dava konusu düzenlemenin, izin raporunu hazırlayan heyete kamu yararı bulunup bulunmadığı hususunda karar verme yetkisi tanınmasına ilişkin olmadığı, izin taleplerini mahallinde inceleyen heyet tarafından izin raporu hazırlanırken talebe konu bina ve tesislerin ormanlık alanda yapılmasında kamu yararı olup olmadığı hususunun gözetilmesi zorunluluğuna yönelik hüküm ihtiva ettiği görülmekte olup dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına aykırı olmadığı sonucuna varıldığından temyize konu kararın davanın reddine yönelik bu kısmında sonucu itibarıyla isabetsizlik görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine;
2\. Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 08/11/2023 tarih ve E:2022/654, K:2023/5517 sayılı kararının, Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “ve giriş-çıkış kontrol noktası, tanıtım ofisi ve ziyaretçilerin zaruri ihtiyaçlarının sağlanması için geçici tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına; ... ve bunlarla ilgili zorunlu alt yapı tesislerine” ibaresine ilişkin olarak hüküm kurulmamasına ilişkin kısmı ile 4. maddesinin 3. fıkrası yönünden davanın reddine ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3\. Daire kararının, Yönetmelik'in 5. maddesinin 8. fıkrası yönünden davanın reddine ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA, 23. maddesi yönünden davanın reddine ilişkin kısmının ise aynen ONANMASINA,
4\. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Sekizinci Dairesine gönderilmesine,
5\. Kesin olarak, 02/10/2025 tarihinde, Yönetmelik'in 4. maddesinin 3. fıkrası yönünden oyçokluğu, temyize konu diğer kısımları yönünden oybirliği ile karar verildi.


KARŞI OY

X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın dava konusu Yönetmelik'in 4. maddesinin 3. fıkrası yönünden davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın bu kısmının da onanması gerektiği oyuyla, karara belirtilen kısım yönünden katılmıyoruz.