Karar Detayı

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2024/5332
Karar No : 2025/378

TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVALILAR):1- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ... Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... İnşaat Taah. Nak. San. ve Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, 11/12/2022 tarih ve 32040 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Maden Yönetmeliği'nin 79. maddesinin 11. fıkrası gereğince hisse devri talebiyle yapılan başvurunun uygun görülmemesine ilişkin Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararının bildirilmesine dair Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; hukuk devleti olmanın gereği olarak takdir yetkisinin kullanımının mutlak ve sınırsız olmadığı, kamu yararı amacı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olduğu, idarelerin takdir yetkisine dayalı olarak tesis ettikleri işlemlerin hukukun belirlediği sınırlar ve eşitlik kuralı gözetilerek kamu yararına ve hizmetin gereklerine uygun şekilde objektif, makul ve geçerli neden ve gerekçelere dayalı olarak tesis edilmesinin gerektiği, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararında ve savunma dilekçelerinde davacı şirketin hisse devri talebinin neden reddedildiğine dair somut gerekçelere yer verilmediği, Mahkemenin 01/11/2023 tarihli Ara Kararına istinaden verilen ara kararı cevabında da özetle Maden Yönetmeliği'nin 82. maddesinin 11. fıkrası gereğince idarenin takdir yetkisinin bulunduğu hususuna yer verildiği ve davacı şirketin hisse devri talebinin neden reddedildiğine dair somut gerekçelere yine yer verilmediği anlaşıldığından, somut bir neden ortaya konulmaksızın salt takdir yetkisi bulunduğundan bahisle tesis edilen dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurularının reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından, 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi uyarınca kurulan Taşınmaz Komisyonunun dava konusu işlemi tesis etme yetkisinin bulunduğu, işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.
Davalı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü tarafından, idarenin üzerinde tasarruf yetkisi Anayasa hükmü ile belirlenen madenlere ilişkin olarak takdir yetkisi kapsamında işlem tesis etmesinin mevzuata uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı şirket tarafından, 11/12/2022 tarih ve 32040 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Maden Yönetmeliği'nin 79. maddesinin 11. fıkrası gereğince hisse devri talebiyle yapılan başvurunun uygun görülmemesine ilişkin Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararının bildirilmesine dair Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa'nın 168. maddesinde; "Tabii servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabii servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir" düzenlemesi yer almaktadır.
3213 sayılı Maden Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında; "Madencilik faaliyetlerinin yapılması ve ruhsatlandırma işlemlerinin yürütülmesi ile ilgili olarak yeni verilecek ruhsat alanlarına maden işletme yöntemi, faaliyetin yapıldığı bölge, madenin cinsi, yapılacak yatırımın çevresel etkileri, şehirleşme ve benzeri hususlar dikkate alınarak, temdit talepleri dahil ruhsat verilen alanlarda kazanılmış haklar korunmak kaydıyla, ilgili kurumların görüşleri alınarak Bakanlık tarafından kısıtlama getirilebilir. İlk müracaat veya ihale yolu ile yapılacak ruhsatlandırmalarda müracaatın yapılacağı alanlar diğer kanunlar ile getirilen kısıtlamalar gözönüne alınarak Bakanlıkça ruhsat müracaatına kapatılabilir. Kısıtlama gerekçesi ortadan kalkan alanlar ihale yoluyla aramalara açılır. Bu Kanun dışında madencilik faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü kısıtlama ancak kanun ile düzenlenir." hükmü, aynı maddenin 14. fıkrasında, "Maden arama faaliyetleri, bu Kanunda sayılanlar dışında herhangi bir izne tâbi değildir. İşletme faaliyetleri ise, bu Kanuna göre Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliğe göre yürütülür." hükmü bulunmaktadır.
Aynı Kanun'un, "Hakların bölünmezliği, devir ve intikali" başlıklı 5. maddesinde; "(Değişik fıkra:14/2/2019-7164/6 md.) Madenler üzerinde tesis olunan ilk müracaat (takaddüm), arama ruhsatı, buluculuk, görünür rezerv geliştirme ve işletme ruhsatı haklarının hiçbiri hisselere bölünemez. Her biri bir bütün hâlinde muameleye tabi tutulur.
(Değişik fıkra: 4/2/2015-6592/3 md.) Maden ruhsatları, görünür rezerv geliştirme hakkı ve buluculuk hakkı devredilebilir. Devir yapılmadan önce arama ve işletme ruhsatlarının devredildiği tarihteki ruhsat bedelinin iki katı tutarında devir bedeli alınır. Devir Bakanlık onayı ile gerçekleşir.
Durum maden siciline şerh edilir. Devir muamelesi maden siciline şerh edilmesi ile tamam olur. (...)
(Ek fıkra: 4/2/2015-6592/3 md.) Devir ve intikal işlemlerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.
Madenler üzerindeki hakların devir ve intikali bu Kanun ve yönetmelikte gösterilen hükümlerin tatbikini geciktirmez." hükmü mevcuttur.
11/12/2022 tarih ve 32040 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Maden Yönetmeliği'nin "Ruhsat devri" başlıklı 79. maddesinin 11. fıkrasında; "Maden ruhsat sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısında değişikliğe yol açabilecek %10’dan fazla hisse devir işlemleri Bakanlığın iznine tabidir. Bu gibi durumlarda hisse devrinin tarafları aynı anda konu ile ilgili olarak Genel Müdürlüğe gerekçelerini beyan etmek suretiyle müracaat eder. Talebin Bakanlık tarafından uygun görülmesi halinde durum ilgili tüzel kişiye tebliğ edilir. Aksi takdirde Kanunun 10 uncu maddesinin dördüncü fıkrası gereğince işlem tesis edilir." hükmüne yer verilmiştir.

11/09/2018 tarih ve 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nde, Kamu kurum ve kuruluşları (belediyeler ve il özel idareleri hariç) ile sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait şirketlerin, kendi mülkiyetlerinde veya tasarruflarında bulunan taşınmazlarıyla ilgili olarak; kamu kurum ve kuruluşları, vakıf, dernek veya bunların şirketlerine, gerçek veya tüzel kişilere; satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa yönelik işlemlerini, bakanlıklar ile bağlı, ilgili ve ilişkili kamu kurum ve kuruluşlarında bakan yardımcısı, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında üst yönetici başkanlığında teşkil ettirilen komisyonlar vasıtasıyla yapacağı; söz konusu komisyonlarca izin başvuru ve sonuçlarının Ocak, Nisan, Temmuz ve Ekim aylarında Cumhurbaşkanlığına bildirileceği hususu düzenlenmiştir.
Bu doğrultuda, 16/10/2018 tarihinde Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Taşınmaz Komisyonunun Çalışma Usul ve Esasları yayınlanmış ve anılan düzenlemenin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Usul ve Esasların amacı; Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının taşınmazlarıyla ilgili olarak, 12/09/2018 tarih ve 30533 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde sayılan her türlü tasarrufa yönelik işlemleri yürütecek Komisyonun kurulması ile bu Komisyonun çalışma usul ve esasları ile görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemektir." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinde, maden ruhsatları, görünür rezerv geliştirme hakkı ve buluculuk hakkının devredilebileceği, devir yapılmadan önce arama ve işletme ruhsatlarının devredildiği tarihteki ruhsat bedelinin iki katı tutarında devir bedelinin alınacağı, devirin Bakanlık onayı ile gerçekleşeceği; maden ruhsat sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısında değişikliğe yol açabilecek %10’dan fazla hisse devir işlemlerinin de Bakanlığın iznine tabî olduğu, hisse devrinin taraflarının aynı anda konu ile ilgili olarak davalı Genel Müdürlüğe gerekçelerini de beyan etmek suretiyle müracaat edeceği, talebin Bakanlık tarafından uygun görülmesi halinde durumun ilgili tüzel kişiye tebliğ edileceği kurala bağlanmıştır.
2018/8 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde ise, kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetinde veya tasarrufunda olan taşınmazlara yönelik satış, kira, irtifak, takas, tahsis, devir ve benzeri her türlü tasarrufa ilişkin işlemlerin komisyonlar vasıtasıyla yapılması ve söz konusu komisyonların izin başvuru ve sonuçlarını belirli dönemlerde Cumhurbaşkanlığına bildirmesi şartının getirildiği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin ikincil düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de; idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılacağı tabiidir.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği açıktır. Bu bakımdan; alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri aşan düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Maden Kanunu'nun 7. maddesinin 1. ve 14. fıkraları uyarınca, bu kanun dışında madencilik faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü kısıtlamanın ancak kanun ile düzenlenebileceği, maden arama faaliyetlerinin, bu kanunda sayılanlar dışında herhangi bir izne tâbi tutulamayacağı, işletme faaliyetlerinin ise, bu Kanuna göre Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliğe göre yürütüleceği hüküm altına alınmıştır. Görüldüğü üzere madencilik faaliyetlerinin çerçevesini belirleyen, başka bir ifadeyle bu faaliyetlere herhangi bir sınır getiren düzenlemeler yalnızca kanun hükmü ile öngörülebilecektir.
Bu itibarla, madenlere (taşınmazlara) yönelik her türlü tasarrufa ilişkin (ruhsat, izin, rödövans vb.) işlemlerin komisyonlar aracılığıyla yapılması ve bu komisyonlarca karara bağlanması şeklinde yeni bir şart getiren, dolayısıyla Maden Kanunu'nda açıkça düzenlenmesine karşın, kanunda sayılanlar dışında bir izne/onaya tabi tutulması sonucunu doğurması nedeniyle Maden Kanunu'na aykırı düzenlemeler içerdiği anlaşılan Genelge uyarınca oluşturulan Taşınmaz Komisyonu kararına dayanılarak dava konusu işlemin tesis edilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, hukukumuzda takdir yetkisi, temel amacı faaliyetlerinde kamu yararını gerçekleştirmek olan idarenin belli bir konuda karar alıp almama yahut karar alma hususunda birden fazla seçenek arasında seçim yapma serbestisine sahip olması şeklinde tanımlanmaktadır. Ancak bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. Bu yetkinin hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun olup olmadığının tespiti ise takdir yetkisinin yargısal denetimini ifade etmektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca, bir idari işlem, dava konusu edilmesi halinde diğer unsurları yanında sebep unsuru yönünden de yargı merciince hukuka uygunluk denetimine tabi tutulacak olup, sebep unsuru, idareyi işlem tesis etmeye sevk eden maddi veya hukuki durumlardır. İdare hukukunda sebepsiz idari işlemin olamayacağı, idarenin tüm işlemlerinin, idari faaliyetlerin nihai amacı olan kamu yararını gerçekleştirmeye yönelen bir sebebe dayanması gerektiği, bu anlamda, hakkında idari işlem tesis edilenlerce hukuka aykırılık iddialarının etkin bir biçimde ileri sürülebilmesi ve yargı mercii tarafından idari işlemin hukuki denetiminin gerçekleştirilebilmesi için idarece, tesis edilen işlemin maddi ve hukuki sebeplerinin ortaya konulması gerektiği açıktır.
Maden mevzuatı uyarınca hisse devrine yapılan başvurular hakkında değerlendirme yapma ve karar verme yetki ve görevi verilen Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının bu konuda takdir yetkisinin bulunduğu açık ise de, takdir yetkisi kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek ve tesis edilecek işlemin somut gerekçeleri ortaya konulmak suretiyle kullanılabilecektir.
Bu durumda, davalı idareler tarafından hem dava konusu işlemde, hem de dava konusu uyuşmazlıkta verilen savunmalar ile temyiz dilekçelerinde dava konusu işlemin tesis edilmesine yönelik haklı bir sebep ortaya konulamadığından, salt takdir yetkisine dayalı olarak ve hiçbir somut gerekçe gösterilmeden tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, işbu iptal kararı doğrudan hisse devri sonucunu doğurmamakta olup, davalı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca söz konusu talep hakkında 3213 sayılı Maden Kanunu ve Maden Yönetmeliği hükümleri kapsamında değerlendirme yapıldıktan sonra yeniden işlem tesis edilebileceği ve bu işleme karşı ayrıca dava açılabileceği de açıktır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1\. Temyiz istemlerinin reddine,
2\. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3\. Temyiz giderlerinin istemde bulunanlar üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan tutarın Mahkeme tarafından iadesine,
4\. 2577 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine,
5\. Kesin olarak, 04/02/2025 tarihinde oybirliği ile karar verildi.