Danıştay danistay 2023/5615 E. 2025/6030 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/5615
Karar No : 2025/6030

DAVACI : ...

DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
2- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
3- ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN KONUSU :
Dava, 15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki, "bilet ücret ve tarifelerini" ibaresi ile "üçüncü şahıslara işletilmesi için izin vermek, izin verilen otoparklar" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

DAVACININ İDDİALARI :
5216 sayılı Yasa uyarınca bilet ücret ve tarifeleri belirleme yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu, bu yetkinin Ulaşım Koordinasyon Merkezlerine (UKOME) kullandırılmasının Yasaya aykırı olduğu, UKOME'nin danışma kurulu niteliğinde olduğu ve yönetmelikle karar organı haline getirilmesinin hukuka aykırı olduğu, İSPARK tarafından İstanbul'da yolların, caddelerin ve sokakların otopark olarak kiralanması ve işletilmesinin yasaya uygun olmadığı, Yönetmeliğin hukuka ve kamu yararına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALILARIN SAVUNMASI :
... BAKANLIĞININ SAVUNMASI: 5216 sayılı Yasanın 15/f ve 9 (m) maddeleri ile 2918 sayılı Yasanın 12/b-4 maddesinin, trafik hizmetlerini planlama ve tarife ile otopark yeri belirleme konusundaki yetkiyi UKOME'ye verdiği, Yönetmeliğin üst hukuk normuna uygun olduğu savunulmaktadır.

... BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE BAŞKANLIĞININ SAVUNMASI : Davacının başvurusu ve başvuru üzerine tesis edilen işlemlerin, iptali istenen Yönetmelik hükmüne ilişkin olmayıp, işlemlerin uygulama işlemi olmaması sebebiyle davanın süresinde olmadığı; yetkinin UKOME'ye ait olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesine göre Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, temyiz incelemesi sonucu bozulan kararlar üzerine ısrar olanağı tanınmadığından ve Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları'nın kararlarına uyulması mecburi olduğundan Dairemiz kararının bozulan kısmı yönünden Kurul kararında belirtilen gerekçeyle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; 15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki, "bilet ücret ve tarifelerini" ibaresi ile "üçüncü şahıslara işletilmesi için izin vermek, izin verilen otoparklar” ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/06/2021 günlü ve 22019/4432, K:2021/3228 sayılı davanın reddine ilişkin kararının, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki, "üçüncü şahıslara işletilmesi için izin vermek, izin verilen otoparklar” ibaresine ilişkin kısmının onanmasına, anılan Yönetmeliğin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki, "bilet ücret ve tarifelerini” ibaresine ilişkin kısmının BOZULMASINA ilişkin Danıştay idari Dava Daireleri Kurulunun 28/03/2022 günlü ve 22021/3536, K:2022/1013 sayılı kararı üzerine, bozulan kısımla ilgili olarak işin esası yeniden incelendi.
UKOME'nin yetkilerinin sayma usulü ile belirlendiği 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 9. maddesi incelendiğinde, UKOME'ye, kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşma araçları ile taksi bilet ücret ve tarifelerinin belirlenmesi hususunda herhangi bir yetki verilmediği halde, 5216 sayılı Kanunun 8. ve 9. maddesine dayanılarak yürürlüğe konulan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; dayanak Kanun hükmüne aykırı ve onu genişletecek biçimde, kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi bilet ücret ve tarifelerinin belirlenmesi yetkisinin UKOMElye ait olduğu kurala bağlanmıştır.
Bu durumda, dayanağı Kanun hükmünü aşarak ve Kanun ile belirlenen yetkileri genişleterek, bilet ücret ve tarifelerinin belirlenmesi hususunda UKOME'nin yetkili kılındığı dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki, "bilet ücret ve tarifelerini" ibaresinin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince; Dairemizin 17/06/2021 günlü ve 2019/4432, K:2021/3228 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28/03/2022 günlü ve 22021/3536, K:2022/1013 sayılı kararı ile kısmen onanması, kısmen bozulmasına karar verilmesi üzerine, 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 38. maddesi ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 46. ve 49. maddeleri uyarınca dosya bozulan kısım yönünden yeniden incelenmek suretiyle gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava; 15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki, "bilet ücret ve tarifelerini" ibaresi ile "üçüncü şahıslara işletilmesi için izin vermek, izin verilen otoparklar” ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/06/2021 günlü ve 22019/4432, K:2021/3228 sayılı davanın reddine ilişkin kararının, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki, "üçüncü şahıslara işletilmesi için izin vermek, izin verilen otoparklar” ibaresine ilişkin kısmının onanmasına, anılan Yönetmeliğin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki, "bilet ücret ve tarifelerini” ibaresine ilişkin kısmının bozulmasına Danıştay idari Dava Daireleri Kurulunun 28/03/2022 günlü ve 22021/3536, K:2022/1013 sayılı kararı ile karar verilmiştir.
22577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 'Temyiz' başlıklı 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 'İdari ve vergi dava daireleri kurullarının görevleri' başlıklı 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Kanun'un 'Temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar' başlıklı 49. maddesinin 4. fıkrasında da, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca Danıştay Dava Dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması durumunda ısrar olanağı tanınmamıştır. Bu nedenle, bozma kararı gözönünde bulundurularak, bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

İLGİLİ MEVZUAT :
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde; "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek" büyükşehir belediyesinin görev ve yetkileri arasında sayılmış,
Uygulama işleminin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle, 9. maddesinde; "Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerindeki her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile, Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı Ulaşım Koordinasyon Merkezi kurulur. İlçe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım Koordinasyon Merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili üye olarak belirlenmeyen ulaşım sektörü ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ihtisas meslek odalarının temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.
Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
Ulaşım koordinasyon merkezi kararları, büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer.
Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.
Koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.
Büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında, 13.10.1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz." hükmüne,
26\. maddesinde; "Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, kendisine ait büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir." hükmüne yer verilmiş,
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun 12. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 4. alt bendinde; gerçek ve tüzelkişiler ile resmi ve özel kurum ve kuruluşlara ait otopark olmaya müsait boş alan, arazi ve arsaları geçici otopark yeri olarak ilan etmek ve bunların sahiplerine veya üçüncü kişilere işletilmesi için izin vermek, il ve ilçe trafik komisyonlarının görev ve yetkileri arasında belirtilmiştir.
5216 sayılı Kanun'un 8. ve 9. maddelerine dayanılarak İçişleri Bakanlığınca yürürlüğe konulan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin UKOME'nin görev ve yetkilerini belirleyen 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek, gerçek ve tüzel kişiler ile resmi ve özel kurum ve kuruluşlara ait otopark olmaya müsait boş alan, arazi ve arsaları geçici otopark yeri olarak ilan etmek ve bunların sahiplerine veya üçüncü şahıslara işletilmesi için izin vermek, izin verilen otoparklar ile karayolu üzerindeki diğer park yerlerinde özürlüler için işaretlerle belirlenmiş bölümler ayrılmasını sağlamakla, UKOME'nin görevli ve yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yönetmeliğin, 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan "bilet ücret ve tarifelerini" ibaresi yönünden;
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normların arasında altlık ve üstlük ilişkisinin söz konusu olduğu ve her normun geçerliliğini bir üst hukuk normundan aldığı açıktır.. Başka bir anlatımla, normlar hiyerarşisinin, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına geldiği, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle, alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya üst normu aşacak biçimde genişletilemeyeceği dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Ulaşım hizmetleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında, Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerindeki her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile, Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin kurulacağı düzenlenmiş, 2. fıkrasında, UKOME'nin yetkileri tek tek sayma usulü ile belirlenerek, bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dâhilinde il trafik komisyonu yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı belirtilmiş, 5. fıkrasında ise, koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından müştereken çıkarılan yönetmelikle belirleneceği düzenlenmiştir.
UKOME'nin yetkilerinin sayma usulü ile belirlendiği 5216 sayılı Kanunun 9. maddesi incelendiğinde, UKOME'ye, kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi bilet ücret ve tarifelerinin belirlenmesi hususunda herhangi bir yetki verilmediği anlaşılmaktadır.
5216 sayılı Kanun'un 8. ve 9. maddesine dayanılarak yürürlüğe konulan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde ise; dayanak Kanun hükmüne aykırı ve onu genişletecek biçimde, kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi bilet ücret ve tarifelerinin belirlenmesi yetkisinin UKOME'ye ait olduğu kurala bağlanmıştır.
Bu durumda, dayanağı Kanun hükmünü aşarak ve Kanun ile belirlenen yetkileri genişleterek, bilet ücret ve tarifelerinin belirlenmesi hususunda UKOME'nin yetkili kılındığı dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. Dava konusu Yönetmeliğin 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan "bilet ücret ve tarifelerini" ibaresi yönünden İPTALİNE,
2\. Dava sonuç olarak kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından; ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL tutarın davacı üzerinde bırakılmasına, yargılama giderinin diğer yarısı olan ...-TL tutarın davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
3\. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davalılardan alınarak davacıya verilmesine, ilk aşamada davalı idareler lehine vekalet ücretine hükmedildiğinden davalılar lehine yeniden vekalet ücretine hükmedilmemesine,
4\. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde taraflara iadesine,
5\. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23/06/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.


KARŞI OY:
(X)- Yönetmeliğin, 18. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan "bilet ücret ve tarifelerini" ibaresi yönünden yapılan incelemede;
UKOME'nin görev ve yetkilerini belirleyen ve üst hukuk normu niteliğindeki 5216 sayılı Yasanın 9. maddesinin 2. fıkrası uyarınca Yasa ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini planlama yetkisinin UKOME'ye ait olacağı; UKOME'nin; merkezi idarenin temsilcileri, meslek odası ve belediye temsilcilerinin katılımıyla teşekkül eden ve tüm beldede etkileri olan ulaşım hizmetinin sunumuna ilişkin esas ve usulleri belirleyen idari bir örgütlenme olması hasebiyle; trafik hizmetlerinin planlanması yetkisi kapsamında, tüm beldede etkileri olan güzergah, ticari araç sayısı, ruhsat verme ve toplu ulaşımda bilet ücret ve tarifesi belirleme gibi yetkileri haiz olduğu açık olup; ulaşım hizmetinin planlaması yetkisinin, tarife belirleme yetkisini de kapsaması madde ile ulaşılmak istenen amaca uygundur.
Bu itibarla, davacı tarafından iptali istenen Yönetmelik kuralında yer alan "bilet ücret ve tarifelerinin" ifadesinde üst hukuk normlarına aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmesi gerekirken düzenlemenin iptaline ilişkin çoğunluk kararına katılmıyorum.