Danıştay danistay 2023/3921 E. 2025/6883 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/3921
Karar No : 2025/6883

TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVALI) : ... Belediye Başkanlığı
VEKİLLERİ : Av. ...- Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- ...
2- ...
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Burhaniye ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel, ... Blok Zemin ... nolu bağımsız bölümün maliki olan davacılar tarafından, ... tarih ve ... sayılı Burhaniye Belediye Meclisi kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; Burhaniye Belediyesi İmar Komisyonu, Kent Estetiği Komisyonu ve Trafik İhtisas Komisyonunca 30/03/2022 tarihinde ortak olarak toplanılarak ilçede açılacak aynı firmalara ait zincir marketlere bazı şartlar getirilmesine karar verildiği, ancak ilçede açılacak aynı firmalara ait zincir marketlere getirilen şartların sebebine ilişkin bir açıklamada bulunulmadığı, keza dava konusu meclis kararının içeriğinde de bu yönde bir gerekçeye yer verilmediği, davalı idarece sunulan savunma dilekçesi incelendiğinde uyuşmazlığa konu kriterlerin belirlenmesine ilişkin olarak "zincir market olarak bilinen işyerlerin ilaç dışında neredeyse her ürünü satışa arz ederek esnafın geçimini zora soktuğu, değişik ürünün esnafı olan vatandaşlardan manavı, bakkalı, parfümeri işi yapanı, ayakkabıcısı, balıkçısı, kasabı, pastacısı ve hatta beyaz eşya satıcısı, zincir marketlerin faaliyet tarzından rahatsızlık duyulduğu, neredeyse her sokakta bulunan zincir marketlerin gıda piyasasında tekel olmuş durumunda bulundukları" gerekçesinin sunulduğu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15/1-b maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak anılan kuralların getirildiğinin belirtildiği; davacı tarafından ise, ilgili mevzuat hükümleri incelendiğinde kanun ve yönetmelikler ile belediyelere tanınan yetkinin yalnızca mevzuata uygun şartları sağlayan işyerlerine ruhsat verilmesi ve devamında mevzuata uygunluk denetiminden ibaret olduğun, ilgili belediyenin kendi keyfiyetine göre işyeri açma ve çalıştırma şartları belirleyemeyeceği, bir grup işyerine görevi ve yetkisi bulunmadığı halde keyfi olarak belirli bir bölgede çalışma şartı, mesafe şartı gibi kısıtlayıcı kararlar alınmasının hukuka aykırı olduğunun belirtildiği, bu durumda, belediyelerin kendi faaliyet alanlarına ilişkin olarak üst hukuk normlarına aykırı olmamak kaydıyla uygulamaya yönelik meclis kararı alma yetkisinin bulunduğu, belediyelerin görev alanı içerisinde bulunan işyeri açma ve çalışma ruhsatlarıyla ilgili olarak kanunlara ve bu konuda genel düzenleme niteliğinde olan İşyeri Açma Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğe uygun olmak şartıyla düzenleme yapabileceği açık olmakla birlikte, somut olayda getirilen ve dava konusu edilen meclis kararında yer verilen maddeler ile çerçeve yönetmelik olan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte yer almayan yeni ve sınırlayıcı kriterler öngörüldüğü, bu haliyle İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin Ek 1/C bendinde geçen bakkal, market, şarküteri, kuruyemişçi, büfe, manav, kantin ve ekmek bayileri gibi işyerleri hakkında herhangi bir sınırlayıcı düzenleme yapılmazken anılı meclis kararında uyuşmazlığa konu edilen kurallar ile market ve mağaza zinciri gibi sıhhi işyerlerine ruhsat verilmesini sınırlayıcı hükümler getirildiği; bu itibarla, anılan meclis kararında yer verilen maddeler kapsamında hukuki değerlendirme yapıldığında, dava konusu meclis kararlarının, amir konumdaki yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler içerdiği, yine belediyenin yetki alanı içindeki bölgede rekabet kurallarını belirlemek gibi bir görevinin bulunmadığı, belediyelerin asli görevlerinden birinin yetki sınırları içerisinde ekonomi ve ticari hayatı geliştirmek olduğu, ancak söz konusu düzenlemenin ise ulusal zincir marketler gibi işyerlerinin ruhsat başvurularını sınırlayıcı tedbirler niteliğinde olduğu görülmekle, üst hukuk normlarına aykırı nitelikte düzenleme içeren dava konusu meclis kararında hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu, ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından; usul yönünden ehliyet ve husumet itirazları bulunduğu, esas yönünden ise, ilçedeki esnafın şikayetleri ve vatandaşların alışveriş aşamasında karşılaştıkları park sorunları dikkate alınarak, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15/1-b maddesinin verdiği yetkiye istinaden mevcut talep ve ihtiyaç çerçevesinde dava konusu işlemin tesis edildiği, zincir market olarak bilinen işyerlerinin ilaç dışında neredeyse her ürünü satışa arz ederek esnafın geçimini zora soktuğu; manav, bakkal, parfümeri, ayakkabıcı, balıkçı, kasap, pastacı ve hatta beyaz eşya satıcısı olan esnafın zincir marketlerin faaliyet tarzından rahatsızlık duyduğu, neredeyse her sokakta bulunan zincir marketlerin gıda piyasasında tekel konumunda olduğu, Burhaniye Belediye Meclisi'nin... tarih ve ...sayılı kararı ile dava konusu meclis kararının iptal edildiği dolayısıyla davanın konusuz kaldığı belirtilerek, temyiz istemine konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davacılar tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince; Üye ...'ın, davacıların dava açma ehliyetleri bulunmadığı ve bu nedenle davanın ehliyet yönünden reddi gerektiğinden temyiz istemine konu kararın usul yönünden bozulmasına karar verilmesi gerektiği karşı oyu ile, davalı idarenin usule yönelik itirazları kabul edilmeyerek ve işin esasına geçilerek, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava, ilçede açılacak zincir marketlerin belirli aralıklarla açılması için mesafe ve otopark alanı gibi bazı şartlar getirilmesine ve otopark işgaliye bedellerinin belirlenmesinde belediye encümenine yetki verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Burhaniye Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin Yetkileri ve İmtiyazları" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde "kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek" belediyenin yetkileri ve imtiyazları arasında sayılmaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava dosyasının incelenmesinden; Burhaniye Belediyesi İmar Komisyonu, Kent Estetiği Komisyonu ve Trafik İhtisas Komisyonunca 30/03/2022 tarihinde yapılan ortak toplantıda, ilçede açılacak zincir marketlere bazı şartlar getirilmesine ve söz konusu otopark işgaliye bedellerinin belirlenmesinde belediye encümenine yetki verilmesine karar verildiği, konunun meclise arz edilmesi üzerine dava konusu Burhaniye Belediye Meclisi kararıyla "Burhaniye ilçesinde yeni açılacak aynı firmalara ait zincir marketler arasındaki mesafenin en az 250 metre olarak belirlenmesine; farklı firmalara ait zincir marketler arasında mesafelerin ise, kullanım alanı 250 metrekareye kadar olanların arasındaki mesafenin en az 150 metre olarak belirlenmesine, kullanım alanı 250 metrekare üstünde olanların arasındaki mesafenin belirlenmesinde Belediye Encümenine yetki verilmesine; bununla birlikte mevcutta iş yeri açma ruhsatı bulunan ve yine açılacak olan zincir marketlerin, kullanım alanı 200 metrekareye kadar olanların en az 5 araçlık otopark yeri (otopark alanından veya yol kenarından kamuyla birlikte kullanmak şartıyla), kullanım alanı 201-400 metrekare arasında olanların en az 10 araçlık otopark yeri (otopark alanından veya yol kenarından kamuyla birlikte kullanmak şartıyla), kullanım alanı 400 metrekare üzerinde olanların en az 20 araçlık otopark yeri (otopark alanından veya yol kenarından kamuyla birlikte kullanmak şartıyla) olmasının zorunlu olduğuna, şartlarının yerine getirilmesinde ve söz konusu otopark alanları ile mevcut marketlerin otopark alanları için işgaliye bedellerinin belirlenmesinde Belediye Encümenine yetki verilmesine karar verildiği, söz konusu meclis kararının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda; yukarıda yer verilen mevzuat hükmü uyarınca, belediye sınırları dahilinde düzenleme yapma, yasak koyma ve uygulama yetkisi bulunan davalı idarece, halkın ve esnafın mevcut talep ve ihtiyaçları dikkate alınarak dava konusu işlemin tesis edildiği görülmekte olup; Mahkemece, işin esasının incelenerek ve dava konusu düzenlemenin hukuki değerlendirilmesi yapılmak suretiyle bir karar verilmesi gerekirken, üst hukuk normlarına aykırı nitelikte sınırlayıcı düzenlemeler içerdiği gerekçesiyle dava konusu meclis kararının iptali yolunda verilen karara yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyiz istemine konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2\. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3\. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
4\. Kesin olarak, 16/09/2025 tarihinde, usulde ve esasta oyçokluğu ile karar verildi.


KARŞI OY :

(X)- Dava, Burhaniye ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel, ... Blok Zemin...nolu bağımsız bölümün maliki olan davacılar tarafından, ... tarih ve ... sayılı Burhaniye Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle açılmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin Yetkileri ve İmtiyazları" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek" belediyenin yetkileri ve imtiyazları arasında sayılmaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; Burhaniye Belediyesi İmar Komisyonu, Kent Estetiği Komisyonu ve Trafik İhtisas Komisyonunca 30/03/2022 tarihinde yapılan ortak toplantıda alınan bazı kararların arz edildiği Belediye Meclisince, ilçede açılacak zincir marketlerin belirli aralıklarla açılması için mesafe ve otopark alanı gibi bazı şartlar getirilmesine ve otopark işgaliye bedellerinin belirlenmesinde belediye encümenine yetki verilmesine karar verildiği, söz konusu meclis kararının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiş ve Anayasa Mahkemesi kararlarında hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini gerçekleştiren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlanmıştır.
Hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yaptığı düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılan ve temel hak güvencelerinde korunan ortak değerdir.
Ayrıca, hukuk devletinde, idareye tanınan takdir yetkisi mutlak ve sınırsız olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlıdır ve takdir yetkisine dayalı olarak tesis edilen işlemlerin hukuken geçerli sebeplere dayanması gerekmektedir.
Yukarıda anılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, belediyelerin hizmetin asli sunucusu olmaktan kaynaklanan kural koyma, düzenleme yapma, hizmetin işleyişini denetleme ve belirlenen düzen ve kurallara uymayanlara yaptırımlar uygulama yetkisi bulunduğu açık olmakla birlikte, belediyelere tanınan bu yetki mutlak ve sınırsız olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ölçütü ile sınırlıdır ve takdir yetkisine dayalı olarak tesis edilen işlemlerin hukuken geçerli sebeplere dayanması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta; dava konusu kararla, ilçede zincir marketlerin belirli aralıklarla açılması için mesafe ve otopark alanının bulunması gibi şartların yer aldığı bazı sınırlamalar getirildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; belediyelerin kendi sınırları dahilinde düzenleme yapma ve kurallar koyma yetkisinin bulunduğu açık ise de, market açılabilmesi için ilgili mevzuatında belirlenen kurallara ek olarak, sözleşme serbestisi ilkesini ve davacıların mülkiyet ve kiralama hakkını kısıtlayıcı şekilde, ilgili mevzuatında yer almayan şartlar getirilmesine dair dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline dair Mahkeme kararına yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyiz istemine konu Bölge İdare Mahkemesi kararının yukarıda yer verilen gerekçeyle onanmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla, aksi yönde oluşan çoğunluk kararına katılmıyorum.